“村權(quán)三分、三會(huì)自治”：村治改革“海州模式”探微

摘 要：“海州模式”存制改革的核心內(nèi)容在于“村權(quán)三分、三會(huì)自治”。改革的目的是為了解決貪腐、村務(wù)無法開展、村委會(huì)和村黨支部關(guān)系緊張等問題。改革的內(nèi)容主要是將原有的常設(shè)村級(jí)權(quán)力體系中的黨支部、村民委員會(huì)的權(quán)力分配給村民委員會(huì)、村民議事會(huì)和村民監(jiān)事會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)行使。

關(guān)鍵詞：海州模式；村治改革；自治

項(xiàng)目信息：本文系江蘇省2009年度普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目《江蘇省農(nóng)民權(quán)利保障制度的實(shí)證分析》（項(xiàng)目編號(hào)：CX09B_032R）中期成果。

海州區(qū)隸屬于江蘇省連云港市，位于江蘇省東北部，連云港市區(qū)西南端，東接連云港市連云區(qū)，南連灌云縣，西鄰東?？h，北靠連云港市新浦區(qū)。全區(qū)總面積為282平方千米 ，人口為23.4萬人。海州區(qū)下轄4個(gè)街道辦事處、3個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng)、1個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，共60個(gè)行政村，24個(gè)社區(qū)居委會(huì)。海州區(qū)總?cè)丝谥?，農(nóng)業(yè)人口占絕大比例。為解決村民自治過程中出現(xiàn)的新問題，海州區(qū)由區(qū)紀(jì)委牽頭，于2008年上半年啟動(dòng)了“村權(quán)三分，三會(huì)自治”村治模式改革。

1、改革進(jìn)程

2008年4月初，海州區(qū)開始著手村民自治章程的制定工作。自治章程為村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)的創(chuàng)設(shè)提供了“法律依據(jù)”。草案經(jīng)修改定稿后，海州區(qū)又挑選了新壩鎮(zhèn)大屯村、沙杭村，錦屏鎮(zhèn)酒店村三個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)村以章程草案為基礎(chǔ)，結(jié)合各村特點(diǎn)，制定了本村村民自治章程，在此基礎(chǔ)上，召開村民會(huì)議，采取無記名投票方式，各自表決通過了章程。

從2008年9月試點(diǎn)開始，到2009年3月全區(qū)推廣，試點(diǎn)工作開展近半年時(shí)間。從2009年3月起，經(jīng)海州區(qū)委批準(zhǔn)，該模式開始在全區(qū)各村推廣。2009年底，全區(qū)已有80%的村推行了村治新模式。目前，“三會(huì)村治”模式已在連云港全市推開。

2、“海州模式”要解決的問題

2.1貪腐

村民委員會(huì)選舉過程中的賄選問題，自村民委會(huì)組織法施行后，一直是如影隨形地伴隨中國(guó)農(nóng)村自治的惡行腫瘤。它既破壞了黨在人民群眾心目中的形象，又影響了法律的權(quán)威性，成為導(dǎo)致村民上訪的主要原因之一，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。海州區(qū)某村民選村主任，某村干部花了20余萬元用于拉票賄選，東窗事發(fā)后，他坦承，基層民主監(jiān)督的漏洞很大，砸出1個(gè)20萬，當(dāng)上村主任后，能撈回10個(gè)20萬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008-2009年，海州區(qū)紀(jì)委查辦各類案件80余件，其中涉及到農(nóng)村基層干部貪占直接補(bǔ)償款、私買集體資產(chǎn)、挪用集體資金等案件占30%，涉案金額達(dá)400余萬元。

村干部的貪腐行為是造成農(nóng)村群眾上訪的主要原因之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在試點(diǎn)前的2007年，參與試點(diǎn)的三個(gè)村共發(fā)生到上級(jí)部門集訪事件55起，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定，破壞了干群關(guān)系。究其原因，主要是因?yàn)閷?duì)村干部不廉潔或其他侵害村民利益的行為不滿。

2.2村務(wù)無法開展

村干部的腐敗嚴(yán)重影響了村民參與村務(wù)的積極性。以參與試點(diǎn)的大屯村為例，村里要修一條水泥路，拖了五年都沒有解決。大屯村黨支部書記兼村民委員會(huì)主任開成躍表示：“過去，當(dāng)村干部難呀。做事吧，村民覺得干部想撈錢；不做事，大家又說我們不作為?！痹谶@種缺乏信任的人際環(huán)境中，村務(wù)無法有效開展，村公益事業(yè)得不到保障，村民利益實(shí)際上也受到了損害。

在村級(jí)事務(wù)管理過程中，由于村民對(duì)村干部持“有罪推定”的態(tài)度，因此對(duì)村干部嚴(yán)重的不信任。在村民看來，如果信任某個(gè)候選人，配合其開展某項(xiàng)村務(wù)，由于村干部的權(quán)力幾乎不受制約，濫用權(quán)力幾乎成為必然，那么我的狀況在大多數(shù)情況下會(huì)變得更糟糕；如果我不信任村干部，拒絕配合其開展某項(xiàng)村務(wù)，那么村里的公益固然不能增加，但也可以避免村干部的腐敗，其結(jié)果不會(huì)比配合村干部更差。既然無論如何，不配合都是一個(gè)占優(yōu)策略，那么作為經(jīng)濟(jì)人的村民幾乎肯定會(huì)選擇不配合。

2.3“兩委”關(guān)系緊張

在財(cái)政事務(wù)上，“村支書實(shí)際掌握著經(jīng)濟(jì)等村務(wù)大權(quán)，而一旦出現(xiàn)問題，村主任作為法人代表卻不得不去應(yīng)訴，因而不少村主任的處境非常尷尬，有些因無法接受和難以改變這種現(xiàn)實(shí)，不得不辭職了事。山東省濰坊市1999年第六屆直選選出的9300多位村主任有300多人辭職”；山東省棲霞市也發(fā)生過4個(gè)鎮(zhèn)57名村民委員會(huì)成員集體辭職的事件，在全國(guó)引起不小的反響。面對(duì)村黨組織的干涉，有些村主任不愿意以辭職的方式來抗?fàn)?，更傾向于采取一些非理性的手段來表達(dá)對(duì)村黨組織權(quán)力的不滿。山東省萊西市望城街道辦事處某村，村主任因?qū)χР繒洩?dú)攬大權(quán)不滿，便撬開村會(huì)計(jì)的抽屜，拿走村民委員會(huì)印章，帶在自己身上。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)范圍內(nèi)，現(xiàn)任的村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系狀況是：關(guān)系融洽、工作協(xié)調(diào)的約占30%；關(guān)系一般，工作勉強(qiáng)維持的約占40%；關(guān)系緊張、相互對(duì)立的占30%。在上述村“兩委”關(guān)系融洽的村中，又有相當(dāng)一部分是村黨支部書記兼任村民委員會(huì)主任。如果剔除掉“黨政一肩挑”的特殊情形，村“兩委”之間真正關(guān)系融洽、工作協(xié)調(diào)的比例將會(huì)更低。

上述情況在海州區(qū)或多或少的存在，有些村還特別嚴(yán)重。海州區(qū)所進(jìn)行的試點(diǎn)改革，其主要目的之一就是解決村“兩委”之間的矛盾和沖突，既體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又保證村民自治。

3、“海州模式”中村治體系的機(jī)構(gòu)設(shè)置

根據(jù)村民委員會(huì)組織法及中國(guó)共產(chǎn)黨的組織規(guī)則，在村一級(jí)，主要存在村黨支部、村民代表會(huì)議（村民會(huì)議）、村民委員會(huì)三個(gè)掌握權(quán)力的組織?！昂Ｖ菽Ｊ健痹诂F(xiàn)有村級(jí)組織的基礎(chǔ)上，以理順權(quán)力關(guān)系、促進(jìn)村治水平提高為目的，在符合憲法和法律的前提下，以權(quán)力制約理論為指導(dǎo)，借鑒現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)村級(jí)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大刀闊斧的改革。

在“海州模式”下，村級(jí)組織機(jī)構(gòu)包括村黨支部、村民大會(huì)（村民代表大會(huì)）、村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、村民委員會(huì)五個(gè)機(jī)構(gòu)。其中，村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心、村民代表會(huì)議（村民會(huì)議）是村級(jí)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；村民議事會(huì)成員由村黨支部成員、經(jīng)村民代表會(huì)議（村民會(huì)議）推舉產(chǎn)生的人員組成，負(fù)責(zé)貫徹當(dāng)和政府的意志、集中村民意志以及村級(jí)日常事務(wù)的決策，在村民代表會(huì)議（村民會(huì)議）閉會(huì)期間，代行村民代表會(huì)議（村民會(huì)議）職權(quán)；村民監(jiān)事會(huì)由村黨支部成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派駐的紀(jì)檢工作人員、經(jīng)村民代表會(huì)議（村民會(huì)議）推舉產(chǎn)生的人員組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督村民議事會(huì)和村民委員會(huì)的工作，并對(duì)村干部違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督；村民委員會(huì)由村民代表會(huì)議（村民會(huì)議）選舉產(chǎn)生，根據(jù)村民議事會(huì)的決定管理村級(jí)事務(wù)，并接受村民監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督。

4、“海州模式”實(shí)踐中的問題

4.1熟人社會(huì)的負(fù)面影響

村莊是一個(gè)“抬頭不見低頭見”的熟人社會(huì)，它雖然有利于村民獲得相對(duì)充分信息進(jìn)行理性判斷，但農(nóng)村特有的宗族宗派、關(guān)系鏈、人際圈和派系等無法回避的人情滲透以及受封建專制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，重人治、輕法治的固有文化勢(shì)必會(huì)影響“村權(quán)三分、三會(huì)自治”村治模式的正常運(yùn)作。

4.2村干部缺乏動(dòng)力

村干部作為一個(gè)理性主體在推行這項(xiàng)制度時(shí)，其積極性來源于對(duì)自身成本——效益的判斷?！按鍣?quán)三分、三會(huì)自治”村治模式在一定程度上可以構(gòu)建農(nóng)村矛盾內(nèi)部化解的機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，成為村干部看得見的政治收益。但是隨著這項(xiàng)制度的構(gòu)建到一定階段，特別是當(dāng)對(duì)村務(wù)的監(jiān)督以及村干部的約束，割斷了村干部非制度性的利益臍帶時(shí)，村干部作為既得利益者必將成為該制度的反對(duì)者或消極支持者。另外，在村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)功能充分發(fā)揮同時(shí)，也增強(qiáng)了村民的組織動(dòng)員能力。現(xiàn)階段政府行為尚待規(guī)范的情況，如土地征用、拆遷安置、村級(jí)公款出借等必然會(huì)受到村民的抵制，這無疑會(huì)影響基層政府推行這項(xiàng)制度的動(dòng)力，從而成為當(dāng)前推行這項(xiàng)制度的難點(diǎn)所在。

4.3改革細(xì)節(jié)仍需探索

為什么要建立這項(xiàng)制度？制度怎么運(yùn)行？ 黨支部、村民委員會(huì)、村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)之間的關(guān)系如何處理？這些內(nèi)容在自治章程中已基本明確，但在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)因各種因素導(dǎo)致偏離。制度的設(shè)置必須能夠做到不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。因此，在抓好制度和監(jiān)督的同時(shí)，還需要強(qiáng)化教育，使設(shè)置的制度和監(jiān)督內(nèi)化為黨員干部群眾的文化因素。但這需要“文化土壤”，需要基層民主政治環(huán)境的不斷優(yōu)化和村民參與政治熱情的不斷提升，而這必將是一個(gè)漫長(zhǎng)的、艱巨的、復(fù)雜的過程。

4.4經(jīng)費(fèi)問題

對(duì)于富村，村干部即使在傳統(tǒng)模式下也可以通過利益交換的方式獲取村民的認(rèn)可，進(jìn)而推行村務(wù)。在這種情況下，富村的改革動(dòng)力可能明顯不足，村民們會(huì)覺得，雖然眼下的情況不令人滿意，但折騰之后未必會(huì)變得更好。

窮村往往干群關(guān)系對(duì)立、村務(wù)開展不順、社會(huì)秩序不和諧，因此應(yīng)當(dāng)成為改革的重點(diǎn)。但對(duì)窮村來說，雖然“海州模式”規(guī)定村民議事會(huì)成員不領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼，但村民委員會(huì)和村民監(jiān)事會(huì)的成員仍然需要領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼。在改革之后，村民委員會(huì)和村民監(jiān)事會(huì)成員的數(shù)量可能多于原村民委員會(huì)成員的數(shù)量，在此情況下，窮村是否能負(fù)擔(dān)起新模式的財(cái)務(wù)開支？即使考慮由政府投入啟動(dòng)資金，先將改革推行起來，但這是否會(huì)形成所謂的路徑依賴，使得政府無法從其中脫身？

5、結(jié)語

“海州模式”從產(chǎn)生到現(xiàn)在，已經(jīng)有5個(gè)年頭了。按照蘇州大學(xué)法學(xué)院楊海坤教授的說法，海州模式符合中國(guó)國(guó)情，有助于推進(jìn)基層政治民主化的進(jìn)程，有助于推進(jìn)村民自治法的立法，在政治上符合中央精神，在理論上完全可行，在法規(guī)上有章可循。這一看法應(yīng)該說是頗有見地。因此，概括的否定“海州模式”的可行性與合法性顯然是不成立。當(dāng)然，這并不否認(rèn)人們?nèi)匀豢梢跃汀昂Ｖ菽Ｊ健睂?shí)施過程中所出現(xiàn)的具體問題提出批評(píng)和改正的意見。作為推動(dòng)者，海州區(qū)的有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)也已經(jīng)意識(shí)到，需要在制度構(gòu)建方面多下功夫，為改革目的的實(shí)現(xiàn)提供有力的制度支撐，并解決實(shí)施過程中出現(xiàn)的具體問題?？梢灶A(yù)見的是，在“海州模式”實(shí)施過程中，肯定會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問題，對(duì)于這些問題，應(yīng)當(dāng)以實(shí)踐為基礎(chǔ)，目標(biāo)明確地提出適應(yīng)地方特色的解決方案。隨著改革的不斷深入，“海州模式”必然會(huì)越來越成熟，進(jìn)而成為中國(guó)農(nóng)村基層民主化的樣板。

參考文獻(xiàn)

[1]周士鑫：《“村官”為何要辭職》，《人民日?qǐng)?bào)》2001年3月21日。

作者信息

吳睿（1979—），男，江蘇新沂人，蘇州大學(xué)法學(xué)院博士研究生；研究方向：農(nóng)民權(quán)利與公法。