論國(guó)家治理中他治、自治、互治、善治及其關(guān)系

摘要：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其實(shí)質(zhì)就是善治問題。嚴(yán)格講，善治同時(shí)涵蓋他治、自治、互治，但又是對(duì)后者的超越。歷史地看，他治、自治和互治是有史以來由低到高所形成的人類三大基本治理方式，三者既有歷時(shí)性，又有共時(shí)性。只有當(dāng)自治和互治實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，善治之境才能顯現(xiàn)。而這對(duì)于中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)和人的全面發(fā)展至為關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：他治；自治；互治；善治；關(guān)系

D035

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”由此可見，國(guó)家和社會(huì)的治理問題已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)所處的改革深水期、社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾多發(fā)期的重要途徑與方法，亟需從理論和實(shí)踐的層面對(duì)治理問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，以推動(dòng)更多改革成果的取得。從我國(guó)深化改革的總目標(biāo)來看，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度成為改革的首要工作，而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化問題也就成為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。從另一角度看，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也必須通過完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這里所說的中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是一個(gè)比較寬泛、綜合的概念，包括了社會(huì)中的多個(gè)主體及其運(yùn)行規(guī)范問題。本文即是在這一思路之下開展推衍下去，以就教于方家。

一、國(guó)家治理方式的演進(jìn)

無論是從世界范圍或者具體國(guó)家來看，社會(huì)治理方式都經(jīng)歷了一個(gè)由低級(jí)向高級(jí)遞進(jìn)的歷史發(fā)展過程，并大致可以劃分為他治、自治、互治和善治四個(gè)階段。必須指出的是，這四個(gè)階段不僅由低到高涇渭分明，而且隨著社會(huì)的向前發(fā)展，它們還越來越同時(shí)并存，共同存在并相互交織，這樣既有可能達(dá)致善治之境，也有可能跌入混亂之地。另外，以某一治理方式劃分一個(gè)歷史時(shí)段，也僅是說明這一治理方式在這一時(shí)段成為社會(huì)治理的主導(dǎo)方式，并不排斥其他治理方式的存在及發(fā)揮作用。因此，充分了解各種治理方式的來龍去脈、內(nèi)涵與特點(diǎn)，對(duì)于充分發(fā)揮各種治理方式的優(yōu)勢(shì)、規(guī)避其缺陷就顯得極其重要和迫切。

（一）他治

他治，就是“治于他”或“被他治”的意思。也就是社會(huì)上的廣大民眾都將管理自己和治理國(guó)家的權(quán)力有意無意地交給了一個(gè)人或一小部分人，從而廣大民眾自愿不自愿地充當(dāng)被治理者。用政治學(xué)的語言來說就是，治理者就是社會(huì)和國(guó)家的統(tǒng)治者，被治理者就是社會(huì)和國(guó)家的被統(tǒng)治者。戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的孟子有很形象的一句話，就是“勞心者治人，勞力者治于人”，就充分說明了“他治”者的身份和地位。

我們相信，他治與人類相始終。即使是在野蠻時(shí)代，單靠個(gè)人的力量是無法抵御自然的挑戰(zhàn)和獲取足以謀生的食物，因此必然會(huì)有強(qiáng)勢(shì)、強(qiáng)權(quán)的英雄人物出現(xiàn)。我國(guó)遠(yuǎn)古時(shí)期三皇五帝、女媧補(bǔ)天、羿射九日等的傳說，就是英雄時(shí)代的例證。這其實(shí)就是一種他治現(xiàn)象。而他治現(xiàn)象最為突出的表現(xiàn)就是從國(guó)家正式出現(xiàn)以后一直到封建社會(huì)的終結(jié)，這時(shí)權(quán)力集中表現(xiàn)為皇權(quán)和神權(quán)，再擴(kuò)展到貴族和鄉(xiāng)紳的權(quán)力。這是一種金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，皇權(quán)和神權(quán)至高無上，塔尖之下就是王公貴族以及騎士紳士，而廣大民眾都要依附于他們來討生活。當(dāng)然，權(quán)貴者除了剝削民眾外，也會(huì)從統(tǒng)治的長(zhǎng)久性考慮為民眾提供基本的治安、民事、國(guó)家安全等的服務(wù)，保障民眾的基本生活需要。

在這一歷史時(shí)段，他治也可稱之為專治。

（二）自治

自治是對(duì)他治的抗?fàn)?、突破和超越?/p>

古希臘和古羅馬有自治的傳統(tǒng)，但是僅限于其城內(nèi)的公民，并且這種自治傳統(tǒng)隨著皇權(quán)和神權(quán)的加強(qiáng)而漸至消失。隨著資本主義的萌芽、新航路的開辟，西方的文藝復(fù)興所謳歌宣揚(yáng)的“天賦人權(quán)”、自由、平等、博愛等的資產(chǎn)階級(jí)觀念逐漸為廣大人民所接受，黑暗的中世紀(jì)終于被打破了。資產(chǎn)階級(jí)革命相繼在西方國(guó)家完成以后，自由和自治的理念最終被法律文本確立起來。自治，就是不僅凸顯個(gè)人價(jià)值和個(gè)人自由，更強(qiáng)調(diào)權(quán)力和權(quán)利的人人平等。尤其重要的是，資產(chǎn)階級(jí)政府再也不是建立在君權(quán)神授，而是建立在廣大民眾的授權(quán)和賦權(quán)的基礎(chǔ)之上。政府可以代表民眾對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理，但是當(dāng)民眾不滿意時(shí)，可以相對(duì)自由的決定政府的去留，一般通過周期性選舉的方式實(shí)現(xiàn)人民對(duì)于政府的選擇和掌控。

因此，自治一方面表現(xiàn)為廣大民眾對(duì)政府的選擇和制約，以實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理理念與目標(biāo)。另一方面，個(gè)人也可以通過疏離于政府，自由地決定自己的工作方式和生活方式。而自治在資本主義時(shí)代最大的表現(xiàn)，也是最大的創(chuàng)舉，就是難以數(shù)計(jì)的自我管理、自我經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的各類企業(yè)的出現(xiàn)。它不僅激發(fā)了人的活力和潛力，還迸發(fā)出了組織的活力和效率，使得資本主義生產(chǎn)方式在短短一百余年間所創(chuàng)造的財(cái)富，比人類歷史上創(chuàng)造的所有財(cái)富還要多。

本質(zhì)地看，資本主義的生產(chǎn)方式也就是資本主義的自治方式，它雖然創(chuàng)造出了巨大的生產(chǎn)力，但是也日益制造出越來越多的貧困和社會(huì)問題。也就是說，自治雖然是對(duì)他治的一種發(fā)展和超越，但是自治也難以解決由其所帶來的很多新的社會(huì)問題。于是，社會(huì)新的治理方式還會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

（三）互治

隨著十九世紀(jì)中期英國(guó)完成工業(yè)革命，成為世界上最強(qiáng)大的國(guó)家之后，資產(chǎn)階級(jí)與工人階級(jí)的階級(jí)對(duì)抗也達(dá)到了巔峰。按照馬克思、恩格斯的觀察，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家時(shí)刻有爆發(fā)革命的危險(xiǎn)，并且這是一個(gè)必然的歷史趨勢(shì)。而處于上升期的德、意、俄、日以及美、法等國(guó)雖然兩大階級(jí)對(duì)抗不如英國(guó)劇烈，但是其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和對(duì)社會(huì)的掌控、調(diào)控能力也相應(yīng)比英國(guó)欠缺資源。也就是說，他們也面臨科學(xué)社會(huì)主義革命學(xué)說的沖擊，也有著爆發(fā)無產(chǎn)階級(jí)革命的危險(xiǎn)。事實(shí)證明，無產(chǎn)階級(jí)革命最先發(fā)生在了資本主義鏈條上最薄弱的一環(huán)——沙皇俄國(guó)身上。

資產(chǎn)階級(jí)政府其根本目的是維護(hù)大資產(chǎn)階級(jí)的利益，但是卻日益帶來社會(huì)的兩極分化和底層人民的革命傾向，因此社會(huì)治理結(jié)構(gòu)就開始發(fā)生變化。這是為了規(guī)避革命、更好地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)利益的社會(huì)層面的調(diào)適。也是從十九世紀(jì)開始，在自由、權(quán)利、平等、博愛等價(jià)值驅(qū)使下，出現(xiàn)了越來越多現(xiàn)代意義上的代表資產(chǎn)階級(jí)利益的工商業(yè)組織和代表無產(chǎn)階級(jí)利益的工會(huì)組織。這些組織一方面可以通過選舉進(jìn)入議會(huì)行使自己治理國(guó)家和表達(dá)本階級(jí)利益的正當(dāng)訴求，另一方面他們?cè)谏鐣?huì)層面也發(fā)揮了與政府功能相似的自治性的功能。以資產(chǎn)階級(jí)工商業(yè)組織為例，它們的主要目的是為了維護(hù)其階級(jí)利益，但是另一方面為了更好的維護(hù)本階級(jí)的利益就需要一個(gè)較為穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，因此它們不惜拿出一部分從工人階級(jí)身上剝削來的利潤(rùn)再通過慈善的方式回饋到貧困工人們的身上。這樣一定程度上緩和了階級(jí)矛盾，抑制了革命傾向，并為自己博得了慈善、博愛的上層社會(huì)所追求的良好名聲，反過來更有助于自己步入政壇和獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益。這種現(xiàn)象馬克思在《資本論》、凡勃倫在《有閑階級(jí)論》中都有深刻的描述。英國(guó)較早就出現(xiàn)了 這種現(xiàn)象，而美國(guó)則在十九世紀(jì)后期至二十世紀(jì)初才出現(xiàn)了一個(gè)所謂的“科學(xué)慈善主義”的時(shí)代，資產(chǎn)階級(jí)新貴們?cè)谄渲衅鸬搅司薮蟮淖饔谩?

其實(shí)說到底，資產(chǎn)階級(jí)工商業(yè)組織和無產(chǎn)階級(jí)的工會(huì)組織都還是資本主義自由放任理念衍生的結(jié)果。但是到了二十世紀(jì)二三十年代，隨著資本主義生產(chǎn)方式產(chǎn)生以來破壞力最大的全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)之后，全世界都對(duì)這種基于自由放任理念的全方位社會(huì)治理模式開始反思，其影響力開始收窄，政府宏觀調(diào)控和政府治理的責(zé)任開始加大，這對(duì)于二次大戰(zhàn)后的世界重建和資本主義世界的重新崛起都起到了至為關(guān)鍵性的作用。然而，隨著二十世紀(jì)六七十年代后的各主要資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象并長(zhǎng)期陷入低速緩慢增長(zhǎng)，市場(chǎng)失靈問題和政府失靈問題出現(xiàn)重疊，于是在全球治理體系當(dāng)中就開始出現(xiàn)了獨(dú)立于政府、市場(chǎng)之外的“第三部門”。第三部門所具有的公權(quán)力和公共影響力不同于政府的來源，且其資源也不同于市場(chǎng)和企業(yè)通過營(yíng)利模式來獲取，它們大量以NGO、NPO、基金會(huì)等慈善公益組織的面目出現(xiàn)，打破地域和國(guó)家的限制，為世界上所需要的人們提供各類公共服務(wù)。第三部門的各類組織是對(duì)前期資產(chǎn)階級(jí)工商業(yè)組織和無產(chǎn)階級(jí)工會(huì)組織的繼承和超越，并同他們分離出來，超越了階級(jí)的利益和局限，以為全社會(huì)服務(wù)尤其是弱勢(shì)群體服務(wù)為職志。

當(dāng)前從世界范圍看，政府治理、市場(chǎng)治理、第三部門治理基本成為國(guó)家治理和社會(huì)治理的三大基本體系，三大體系涇渭分明，但又互相交叉，所以呈現(xiàn)出明顯的互治特征。

（四）善治

互治和善治時(shí)代是可以重疊的，但并不一定并存。當(dāng)前多數(shù)國(guó)家基本都實(shí)現(xiàn)了互治，但是并不一定達(dá)到善治?；ブ蜗鄬?duì)于他治、自治而言，無論是治理主體的多元化、治理范圍的全面化、治理手段的制度化等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了后者，也就是說，從善治角度去看，互治比他治和自治更容易接近善治的程度與水平。也可以說，互治是善治的必要條件，而互治的現(xiàn)代化就達(dá)致了善治之境。具體到當(dāng)代中國(guó)，則正處于互治時(shí)代，因此推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化則成為了時(shí)代的主題。

但，筆者認(rèn)為，當(dāng)今的互治形態(tài)存在的問題有三：

一是多頭治理問題。互治的基本結(jié)構(gòu)就是多元化治理，尤其是在某一基本體系當(dāng)中也存在多頭治理問題。它直接導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一是治理混亂，打亂仗，對(duì)某一社會(huì)現(xiàn)象和問題，多家都去問、都去管，政出多門，相互歧異，讓人無所適從，不僅無助于解決問題，還可能產(chǎn)生更大的問題。二是無人治理，你靠我，我靠你，你等我，我等你，我以為你搞了，你以為我搞了，最終大家都沒有做。因?yàn)槿烁∮谑?、推諉懈怠，最后使問題擴(kuò)大，難以治理。

二是基本治理體系之間的邊界不明晰問題。如前述，政府、市場(chǎng)、第三部門是當(dāng)今世界三大基本治理體系和治理板塊，其治理理論、治理主體、治理路徑、治理規(guī)則等都不相類，但是實(shí)際情況卻是互相伸手、都侵入到對(duì)方的領(lǐng)地，沒有規(guī)定或無視相關(guān)邊界、制度和規(guī)定，造成很多深層次矛盾和問題。如地方性債務(wù)問題、環(huán)境問題、房地產(chǎn)問題、食品安全問題、慈善公信力問題等等。

三是治理壁壘問題。這個(gè)問題與上述第二個(gè)問題是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面，一方面有交叉并出現(xiàn)新問題，另一方面又存在封閉對(duì)立、山頭主義和地方、部門保護(hù)主義，這也是造成治理失靈的一個(gè)重要原因。

當(dāng)互治的這些問題消除，就躍升到善治層面。所謂善治，除了最廣大人民群眾對(duì)社會(huì)綜合治理方式、模式感到滿意之外，還就是最廣大的人民群眾可以公平地分享到善治帶來的社會(huì)果實(shí)。

二、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，包括兩個(gè)層面的問題，一是實(shí)現(xiàn)的路徑，二是實(shí)現(xiàn)的效果與評(píng)估。前者就是善治如何可能，后者就是善治所達(dá)致的社會(huì)形態(tài)。

（一）善治的可能

正如前文所言，在人類的他治、自治、互治等方式當(dāng)中，社會(huì)越發(fā)展，它們?cè)绞遣⒋娌⒐餐l(fā)揮作用。只是在現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中，再強(qiáng)調(diào)他治，這種自上而下的行政式、指令式、強(qiáng)權(quán)式的統(tǒng)治方式，已顯得不合時(shí)宜，而更多地將政府公權(quán)力的地位和作用還原到其為民服務(wù)的本質(zhì)的屬性，更加平等地對(duì)待其他幾種治理方式，因此，現(xiàn)代社會(huì)中他治雖然在義理上仍然存在，而實(shí)際上已經(jīng)演變?yōu)樽灾螁栴}。

這樣一來，善治問題就可以歸約為自治和互治兩大部類及其協(xié)作問題。其中各個(gè)治理主體的自治問題是善治的前提和基礎(chǔ)，互治則為各個(gè)治理主體提供協(xié)調(diào)統(tǒng)籌合作的平臺(tái)和機(jī)制，成為善治的關(guān)鍵。自治和互治相互配合，共同實(shí)現(xiàn)善治。

這里各個(gè)治理主體首要的是要實(shí)現(xiàn)自己合理、準(zhǔn)確的定位，找準(zhǔn)自己治理的領(lǐng)域和邊界，制定和規(guī)范自己治理的法律法規(guī)和制度準(zhǔn)則，并要持有開放的心態(tài)接受其他治理主體對(duì)自己的建議、批評(píng)和規(guī)制。黨的十八屆三中全會(huì)決定已經(jīng)準(zhǔn)確地對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)中的各個(gè)治理主體作了準(zhǔn)確、客觀的角色定位，如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提出要使“市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用”，“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)”，“公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”；如在政治領(lǐng)域提出要使政府健全宏觀調(diào)控體系、全面正確履行政府職能、加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供，“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共服務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”等；如在改進(jìn)社會(huì)治理方式方面提出“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”等等。這里面對(duì)于政府、市場(chǎng)、個(gè)人以及社會(huì)組織都提出了準(zhǔn)確定位和加強(qiáng)自身建設(shè)、自我管理的問題，也就是說只有自治做好了，才能發(fā)揮更大的作用，參與到互治當(dāng)中。

善治目標(biāo)下的互治方式，必須著眼和努力于兩點(diǎn)，一是監(jiān)督，二是扶持。監(jiān)督就是每一個(gè)治理主體同時(shí)都可以對(duì)其他各類治理主體發(fā)揮依法監(jiān)察、審計(jì)、批評(píng)的功能。二是扶持，也就是每一個(gè)治理主體都要對(duì)其他各類治理主體提供制度上、財(cái)力上、人員上和道義上的實(shí)實(shí)在在的幫助。俗語說的眾人拾柴火焰高，就是這個(gè)道理。比如，市場(chǎng)要想實(shí)現(xiàn)對(duì)資源配置起到?jīng)Q定性的作用，沒有政府的支持、群眾的配合，價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制是無法起到很好作用的，而市場(chǎng)要素和各類經(jīng)濟(jì)資源也難以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，更不要說資源的最高利用率了。再比如說第三部門的各類慈善公益組織，如果沒有政府在稅收、注冊(cè)等方面的法律規(guī)范和便利措施，沒有企業(yè)和個(gè)人在慈善方面的廣泛捐贈(zèng)，慈善公益組織將根本無法存在，也不可能發(fā)揮所謂第三部門的巨大的影響力。因此而言，善治時(shí)代的互治，監(jiān)督是實(shí)實(shí)在在的、一針見血的，扶持也是實(shí)實(shí)在在的、真金白銀的，這樣互治才能成為善治。

（二）善治的社會(huì)效果

由于善治的主體是多元化的，因此善治的領(lǐng)域也是全覆蓋的，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)等各個(gè)方面，這些領(lǐng)域所取得新的積極的變化就是善治的直接效果，這些善治效果并且直接為民眾所分享。經(jīng)過近十年的綜合治理和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)⒏行?、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，政治領(lǐng)域?qū)l(fā)展出更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，文化領(lǐng)域?qū)?shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化的大發(fā)展大繁榮，社會(huì)領(lǐng)域?qū)⒓瘸錆M活力又和諧有序，生態(tài)領(lǐng)域?qū)⑿纬扇伺c自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，而執(zhí)政黨將為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供更加堅(jiān)強(qiáng)的政治保證。

無疑，善治的最終結(jié)果就是我們中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，也是人的全面發(fā)展的逐步實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].人民出版社，2013.

作者簡(jiǎn)介：靳環(huán)宇（1975—），男，河南杞縣人。中央人民政府駐港聯(lián)絡(luò)辦深圳培訓(xùn)調(diào)研中心副教授、博士。主要從事馬克思主義中國(guó)化研究。

（責(zé)任編輯：陳合營(yíng)）