產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與城鎮(zhèn)化

白石　錢凈凈

[摘要]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，城鎮(zhèn)化為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)提供空間支持，兩者的互動(dòng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題。中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程，已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的重要因素。當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的結(jié)構(gòu)矛盾顯示緊湊型城鎮(zhèn)化模式更有利于兩者的互動(dòng)。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn) 城鎮(zhèn)化 行政干預(yù) 模式

[中圖分類號(hào)]F291

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623（2013）05-0098-04

結(jié)構(gòu)因素是影響一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要變量，它與要素因素一樣是一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，在人口紅利日漸衰微的同時(shí)，結(jié)構(gòu)紅利逐漸被重視。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然經(jīng)歷的兩個(gè)重大的、深刻的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程，前者揭示著勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)間的配置情況，后者表征著人口在空間的流動(dòng)情況，這兩大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變之間不是單向的決定關(guān)系，而是雙向的互動(dòng)關(guān)系。這一互動(dòng)關(guān)系源于城市所具有的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和知識(shí)溢出效應(yīng)。

城鎮(zhèn)化不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的結(jié)果也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的動(dòng)力，本文試圖從這一角度出發(fā)，剖析目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的突出矛盾和形成原因，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程，尋找城鎮(zhèn)化制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的內(nèi)在原因，并給出支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的城鎮(zhèn)化模式。

一、我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的主要問題

我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)具有鮮明的政策導(dǎo)向。改革開放前我國(guó)經(jīng)歷了重視重工業(yè)發(fā)展，輕視輕工業(yè)發(fā)展的階段。改革開放后開始引入市場(chǎng)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著合理化的方向演進(jìn)。時(shí)至今日，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成果顯著，三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)由“一二三”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸弧?。一二三產(chǎn)業(yè)的比重已由1978年的28.2：47.9：23.9調(diào)整為2011年的10.0：46.6：43.3。

但是從30多年的發(fā)展歷程來看，每年服務(wù)業(yè)比重環(huán)比提高不足2%，而工業(yè)增加值比重一直高于服務(wù)業(yè)增加值比重，說明我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)并沒有達(dá)到一定的高度，服務(wù)業(yè)比重提高緩慢的問題嚴(yán)重。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)另一個(gè)更為突出的矛盾是產(chǎn)值結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的差距很大，第一產(chǎn)業(yè)仍然是我國(guó)就業(yè)人口一個(gè)較為重要的產(chǎn)業(yè)選擇，與第三產(chǎn)業(yè)幾乎相當(dāng)，而第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)值比重最強(qiáng)勁的情況下，其就業(yè)比例略遜于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，而且第二產(chǎn)業(yè)在整個(gè)過程中對(duì)人口的吸收能力也很有限，其就業(yè)比重在1978年到2011的33年間僅提高了12.2%。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的突出問題表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的演進(jìn)滯后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)急迫；第二，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)，城市中第三產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸收能力不足。這兩大矛盾導(dǎo)致中國(guó)的資金大多流向第二產(chǎn)業(yè)，搞不動(dòng)產(chǎn)投資，致使空氣污染、生態(tài)環(huán)境惡化，而農(nóng)業(yè)的落后和農(nóng)業(yè)剩余人口集中向第二產(chǎn)業(yè)非正規(guī)部門的轉(zhuǎn)移，也使農(nóng)村人口的收入水平與城鎮(zhèn)人口的收入水平相差較大，農(nóng)村人口消費(fèi)水平因此徘徊不前，反過來抑制第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。解決此矛盾在于破解城鎮(zhèn)化這一難題，這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的訴求和經(jīng)濟(jì)服務(wù)化對(duì)于聚集經(jīng)濟(jì)的訴求，與城鎮(zhèn)化的聚集經(jīng)濟(jì)本質(zhì)高度相關(guān)。

二、限制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的原因

盡管中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已由建國(guó)時(shí)期的10.64%上升到2011年的51.27%，但是城鎮(zhèn)化發(fā)展的滯后仍然是限制中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的重要原因之一。

首先，城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化進(jìn)程，限制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。早在1978年我國(guó)的工業(yè)份額就已經(jīng)達(dá)到了50%左右，在1998年第二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員數(shù)已經(jīng)過半，但城鎮(zhèn)化率僅在2011年才剛剛過半，如果僅以擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口來計(jì)算，城鎮(zhèn)化率大概只有1/3左右。人口城鎮(zhèn)化率過低，使農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的預(yù)期身份是農(nóng)民，農(nóng)地分割現(xiàn)象愈演愈烈。對(duì)于農(nóng)民來說，有了宅基地住宅的牽絆，其對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的依賴更為強(qiáng)烈，多數(shù)人選擇這種兩棲生活，而不愿意徹底放棄土地耕種，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性降低，大面積采用機(jī)器設(shè)備來耕種的生產(chǎn)方式無法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)合作社等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式無法完全推廣，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐被推遲。

第二，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，大城市數(shù)量不足，超大城市膨脹，影響聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的發(fā)揮，限制了生產(chǎn)效率的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升。2012年的中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示：2011年在中國(guó)的288個(gè)地級(jí)以上城市中，市轄區(qū)人口數(shù)大于500萬人的有12個(gè)，在200萬到500萬之間的有33個(gè)，市轄區(qū)人口數(shù)在100萬到200萬之間的有82個(gè)，小于100萬的有161個(gè)。同時(shí)通過數(shù)據(jù)還可以發(fā)現(xiàn)，即使在這些規(guī)模相同的城市中，它們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)程度也還是有非常大的區(qū)別，比如按市轄區(qū)人口算，重慶市在2011年是中國(guó)的首位城市，其當(dāng)年二三產(chǎn)業(yè)增加值得比重仍高達(dá)1.25，而同時(shí)期的北京是0.31，上海是0.86，天津?yàn)?.43。這說明我國(guó)的城市規(guī)模與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有實(shí)現(xiàn)匹配。在服務(wù)業(yè)未來發(fā)展?jié)摿薮?，二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重將不斷下降的情況下，中國(guó)的最優(yōu)規(guī)模城市（人口在200萬～500萬）數(shù)量不足，只占到總城市數(shù)量的11.5%，與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距。

第三，城市體系不合理，中心城市與次級(jí)城市、衛(wèi)星城市的布局沒有與產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分工結(jié)合，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的互動(dòng)。我們用2012年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中2011年的287個(gè)地級(jí)以上城市市轄區(qū)人口數(shù)做圖，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的城市體系不太符合位序——規(guī)模法則，城市體系不合理。城市體系的不合理當(dāng)然會(huì)影響到產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分工，進(jìn)而影響到產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)演進(jìn)。

第四，城市功能不完善。最突出的表現(xiàn)是外來人口在享受經(jīng)濟(jì)適用房、保障性住房方面受到嚴(yán)重歧視，同時(shí)在子女教育問題上受到排擠。對(duì)于本地居民來說城市的居住功能也很差強(qiáng)人意，最突出的表現(xiàn)是城市住宅價(jià)格的漲幅。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年公布的最新數(shù)據(jù)顯示2013年7月份全國(guó)70個(gè)大中城市新建住宅價(jià)格與去年同期相比平均上漲了6.7%，最高漲幅達(dá)到18.3%。而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2013年1季度和2季度比去年同期僅增長(zhǎng)了7.6%。住宅價(jià)格漲幅與GDP漲幅幾乎接近，可見居民的收入大部分用來支付購(gòu)房款。

三、城鎮(zhèn)化滯后的原因解讀

改革開放前，城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局被政策加強(qiáng)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)布局不合理、工業(yè)效率低下、城鄉(xiāng)隔絕、收入差距拉大、就業(yè)不充分、大量勞動(dòng)力資源得不到有效利用等一系列問題，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放以后，雖然市場(chǎng)力量和全球化趨勢(shì)使得經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了向沿海地區(qū)集聚的趨勢(shì)，但并沒有從根本改變城市分散發(fā)展的政策導(dǎo)向。首先，國(guó)家城市化戰(zhàn)略從限制城市發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”，同時(shí)產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)為鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)開始向輕工業(yè)轉(zhuǎn)移。這樣城市化率顯著提高了，但是中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，城市平均規(guī)模顯著下降。中西部地區(qū)由于缺少中心城市的帶動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多走向滅亡，很多城鎮(zhèn)也走向瓦解，城鎮(zhèn)化發(fā)展踟躕不前。其次，財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制使地方政府在招商引資上過于迫切，政績(jī)考核的干部制度使地方官員在城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的認(rèn)識(shí)上較為淡漠。尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在建設(shè)用地指標(biāo)分配的過程中，各地方政府均采取了擴(kuò)大工業(yè)建設(shè)用地，減少居民用地的方式來壓低工業(yè)用地價(jià)格，抬高居住用地價(jià)格，以此吸引資本的流入。第三，自2000年以來中央政府提出了一系列促使區(qū)域平衡發(fā)展的政策，如加快西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進(jìn)中部崛起等，這些政策在一定程度上平衡了區(qū)域的發(fā)展，但同時(shí)也削弱了市場(chǎng)配置資源的力量，使勞動(dòng)力的福利大部分與戶籍所在地掛鉤，使勞動(dòng)力的兩棲式生活方式具有政策依賴。

通過對(duì)政府政策的簡(jiǎn)單梳理可以總結(jié)出政府在城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)互動(dòng)過程中的作用表現(xiàn)為稀釋力。要素流動(dòng)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的基本要求，但是城市戶籍制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度制約了勞動(dòng)力的流動(dòng)和土地的流轉(zhuǎn)；城市建設(shè)土地制度制約就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化；各種政策對(duì)市場(chǎng)力量形成了沖擊，最終產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與城鎮(zhèn)化質(zhì)量?jī)?yōu)化的互動(dòng)關(guān)系被行政干預(yù)所破壞，影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)。

四、基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的城鎮(zhèn)化模式選擇

發(fā)展小城鎮(zhèn)、限制大城市發(fā)展的分散型城鎮(zhèn)化模式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)中國(guó)區(qū)域間的平衡發(fā)展，阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)，即阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的發(fā)展。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，著眼于節(jié)約土地，我們需要低碳發(fā)展的緊湊型城鎮(zhèn)化。緊湊型城鎮(zhèn)化至少包括三個(gè)特征：較高的人口密度、更為集中的城市服務(wù)和土地的綜合利用及良好的公共交通。緊湊型城鎮(zhèn)化不同于分散型城鎮(zhèn)化也不同于就地城鎮(zhèn)化，而是要建設(shè)“緊湊型城市”，不僅包括城市內(nèi)部的緊湊，而且包含城市之間的緊湊?！熬o湊型城市”這一概念作為一種空間發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)被很多發(fā)達(dá)國(guó)家所普遍采用，特別是在歐洲和日本。例如，歐洲委員會(huì)鼓勵(lì)各歐洲城市在環(huán)境與生活質(zhì)量目標(biāo)的基礎(chǔ)上變得更加緊湊，而荷蘭政府也采取了類似行動(dòng)。日本政府引入了“生態(tài)緊湊型城市”的概念，作為其最優(yōu)先的城市政策之一。

實(shí)施這種城鎮(zhèn)化模式最重要的是先解決城市的居住和服務(wù)功能，讓已經(jīng)形成的城市常住人口在城市中穩(wěn)定下來，保持城市現(xiàn)有規(guī)模。這一問題的解決需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和城市建設(shè)用地制度的聯(lián)動(dòng)，我國(guó)學(xué)者陸銘等（2011）提出的農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地“占補(bǔ)平衡”法是一項(xiàng)可行的解決目前城市建設(shè)用地緊張和農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)的矛盾的辦法。如果省際之間農(nóng)業(yè)用地和城市建設(shè)用地能夠進(jìn)行“占補(bǔ)平衡”，則能夠緩解某些省份城市建設(shè)用地緊張、城市居住地?cái)U(kuò)張能力有限、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入無法兌現(xiàn)等問題，同時(shí)能夠解決勞動(dòng)力流動(dòng)和農(nóng)地流動(dòng)銜接的問題。

其次，要解決戶籍制度對(duì)居民消費(fèi)行為的制約。緊湊型城鎮(zhèn)化要求城市內(nèi)部是一個(gè)緊密聯(lián)系的統(tǒng)一體，而非分裂的二元結(jié)構(gòu)，而我國(guó)的戶籍制度硬生生地把城市內(nèi)部社會(huì)分割為戶籍人口和非戶籍人口，并讓他們享受不同的待遇。這種“新二元結(jié)構(gòu)”明顯地影響到我國(guó)總體的居民消費(fèi)。根據(jù)陳開斌、陸銘（2012）的研究結(jié)果顯示無城市戶籍的城鎮(zhèn)移民的邊際消費(fèi)傾向比擁有戶籍的城市居民的邊際消費(fèi)傾向低14.6個(gè)百分點(diǎn)，這是因?yàn)榉菓艏丝诘念A(yù)期是回農(nóng)村生活（事實(shí)上城市也不解決他的子女教育、社會(huì)保障等問題）。居民的預(yù)期及其消費(fèi)行為是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的重要基礎(chǔ)，如果能夠最大程度地給予已經(jīng)進(jìn)城的城鎮(zhèn)居民以城鎮(zhèn)戶籍，或者盡量縮小城鎮(zhèn)居民和移民之間在社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面所受待遇上的差異，將不僅使城市內(nèi)部布局更加緊湊，其社會(huì)組織也會(huì)更為緊湊，有利于學(xué)習(xí)機(jī)制的作用。2009年以來的對(duì)于北京上海等大城市的房屋限購(gòu)政策并沒有減少當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝诿芏龋炊狗课輧r(jià)格反彈性地上漲，進(jìn)一步擠壓居民消費(fèi)，這些管制性的措施是堵不是疏，與其這樣不如在公共服務(wù)上多下點(diǎn)力氣，因?yàn)楣苤埔彩切枰杀镜?，但是是福利無效的。

再次，“緊湊型”城鎮(zhèn)化模式需要城市之間分工協(xié)作，組團(tuán)發(fā)展，形成完善的城鎮(zhèn)體系?！熬o湊型”城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)的“分散型”城鎮(zhèn)化模式，它需要不同規(guī)模的城市之間在細(xì)分產(chǎn)業(yè)上有所分工，形成一定的產(chǎn)業(yè)集群，達(dá)到專業(yè)化效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上城市之間通過便捷的交通網(wǎng)絡(luò)互通有無，稍大的城市便可以實(shí)現(xiàn)多樣化效應(yīng)，提供知識(shí)創(chuàng)新和知識(shí)溢出的功能。

最后，“緊湊型”城鎮(zhèn)化需要政府在公共物品提供方面多下工夫，在要素流動(dòng)方面少加限制，在城市治理方面多做文章，在產(chǎn)業(yè)區(qū)位選擇上放寬政策。市場(chǎng)機(jī)制是“緊湊型”城鎮(zhèn)化模式得以進(jìn)行的最大力量，這是世界發(fā)達(dá)國(guó)家提供的歷史經(jīng)驗(yàn)。

（責(zé)任編輯：廖令鵬）