耕地資源安全保障路徑

王曦

[摘要]保障耕地資源安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。目前我國(guó)耕地資源安全狀況不容樂(lè)觀。中央政府、地方政府和個(gè)體農(nóng)戶(hù)三方博弈謀求利益最大化，現(xiàn)有保障制度權(quán)責(zé)不明確不對(duì)等問(wèn)題導(dǎo)致制度失效。應(yīng)重構(gòu)耕地資源保護(hù)的利益分享機(jī)制，引導(dǎo)各方主體達(dá)成協(xié)調(diào)；立法明確各方主體權(quán)利、義務(wù)，形成行為約束機(jī)制，保障我國(guó)耕地資源安全。

[關(guān)鍵詞]耕地資源 安全 博弈 均衡

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623（2013）05-0093-05

糧食是人類(lèi)生存和發(fā)展的最基本的生活資料，是保證國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定和主權(quán)安全的戰(zhàn)略物資。而作為糧食生產(chǎn)最基本且不可替代的生產(chǎn)資料——耕地資源安全狀況首先值得關(guān)注。然而目前我國(guó)人均耕地量卻不足世界平均水平的40%。伴隨國(guó)家快速發(fā)展與城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，這一問(wèn)題還在加劇。

一、耕地資源安全保障現(xiàn)狀

加強(qiáng)耕地資源的保護(hù)、管理和有效利用，保障耕地資源安全是實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇，研究耕地資源安全保障問(wèn)題具有重大現(xiàn)實(shí)意義。但目前我國(guó)耕地資源安全狀況不容樂(lè)觀。

首先，城市建設(shè)無(wú)序擴(kuò)張導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量銳減。人均耕地少是我國(guó)的基本國(guó)情，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，人增地減的矛盾本就十分突出，而近年來(lái)，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，耕地面積還呈快速減少趨勢(shì)，土地資源對(duì)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的約束在不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1997～2007年來(lái)看，我國(guó)耕地總面積已經(jīng)減少了1.25億畝，超過(guò)了河南省全部耕地面積，而河南省近2年糧食產(chǎn)量約占全國(guó)10%左右。目前，我國(guó)人均耕地面積由1.58畝減少到1.37畝，不足世界平均水平的40%。更為嚴(yán)重的是，一些地方在實(shí)施重大項(xiàng)目、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、城區(qū)改造和各類(lèi)園區(qū)建設(shè)中，仍在大量占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田。世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，耕地總量的減少難以避免，但應(yīng)該控制非農(nóng)建設(shè)用地的無(wú)序和過(guò)渡擴(kuò)張。我國(guó)之所以出現(xiàn)耕地面積銳減的局面，一個(gè)重要原因就是缺乏對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制。伴隨國(guó)家城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，持續(xù)性用地需求無(wú)法回避，這無(wú)疑對(duì)保住“生命線(xiàn)”提出更大挑戰(zhàn)。耕地紅線(xiàn)如何確保、耕地安全如何保障已然成為當(dāng)前亟待解決的重大問(wèn)題。

第二，優(yōu)質(zhì)耕地大量流失，耕地質(zhì)量總體下降。耕地質(zhì)量的好壞直接影響糧食的產(chǎn)量高低與質(zhì)量?jī)?yōu)劣。目前我國(guó)耕地質(zhì)量的優(yōu)劣主要采用高中低產(chǎn)田來(lái)劃分。其中，高產(chǎn)農(nóng)田對(duì)于保障糧食安全起至關(guān)重要的作用，但我國(guó)高產(chǎn)農(nóng)田流失卻極為嚴(yán)重。一方面，在我國(guó)，高產(chǎn)農(nóng)田通常分布在城郊、村莊和交通要道周邊，這恰恰是城市建設(shè)和道路擴(kuò)張首當(dāng)其沖之地。與此同時(shí)，東南沿海地區(qū)耕地資源不僅自然條件優(yōu)越，且因其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而具有較強(qiáng)的物質(zhì)投入能力，是我國(guó)糧食生產(chǎn)的重心地，但這些地區(qū)也成為優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地資源流失最嚴(yán)重的地區(qū)。另一方面，建設(shè)用地占地本身也對(duì)耕地質(zhì)量安全構(gòu)成威脅。因?yàn)樯鷳B(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用的耕地在一定條件下可逆，即這些“流失”的耕地在特定條件下可以迅速回用。而被建設(shè)用地占用后則幾乎難以退回耕地。但據(jù)資料統(tǒng)計(jì)分析，近十幾年來(lái)，建設(shè)用地對(duì)耕地的占用一直呈剛性增長(zhǎng)階段。1997年，由于生態(tài)退耕減少的耕地占60.9%，居于第一位，其次為建設(shè)用地17.9%。然而，到2007全國(guó)建設(shè)占用耕地的比例上升到79.6%。目前我國(guó)雖然實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，即占用多少耕地補(bǔ)充多少耕地，但各項(xiàng)建設(shè)占用的耕地，大多是城郊的良田和菜地，熟化程度、產(chǎn)出率高。新開(kāi)發(fā)耕地即便在數(shù)量上可以達(dá)到占補(bǔ)平衡，但在質(zhì)量和產(chǎn)出率上最初幾年卻只有熟地的1/5～1/3。

第三，耕地生態(tài)環(huán)境不斷惡化。隨著工業(yè)“三廢”的大量排放，耕地污染程度日益加重，農(nóng)產(chǎn)品中有害物質(zhì)含量不斷提高，出現(xiàn)了人們有糧不敢吃的狀況。耕地生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，加之農(nóng)戶(hù)對(duì)耕地資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，耕地鹽堿化、沙化現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)糧食安全造成了新的威脅。近年來(lái)，水土流失、鹽漬化、沼澤化、土壤肥力衰減和土壤污染及酸化等造成的土壤質(zhì)量下降總面積約4.6億畝，占全國(guó)土地總面積的40%。而化肥的過(guò)度使用造成地表水、地下水污染等一系列環(huán)境問(wèn)題，又最終致使污水灌溉而污染耕地，形成耕地資源安全的惡性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)污灌面積已占灌溉總面積的7.3%；化肥施用量400公斤/畝以上，農(nóng)藥年使用量已超過(guò)170萬(wàn)噸，其中約50%的農(nóng)藥將進(jìn)入土壤與水體，污染農(nóng)田面積已達(dá)900萬(wàn)畝。此外，伴隨生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，國(guó)家實(shí)行了生態(tài)退耕政策，即將質(zhì)量差、坡度大的耕地退換出來(lái)，這無(wú)疑在加劇我國(guó)耕地?cái)?shù)量減少問(wèn)題。

人多地少，人均耕地不足的基本國(guó)情決定了耕地資源保護(hù)始終是國(guó)家密切關(guān)注的問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)家多次聲明其在耕地保護(hù)問(wèn)題上的嚴(yán)正態(tài)度和堅(jiān)定決心。但盡管政府宣稱(chēng)已采取了世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)政策，而耕地資源安全狀況不斷惡化是不爭(zhēng)的事實(shí)。當(dāng)前我國(guó)耕地資源保護(hù)面臨形勢(shì)大體可總結(jié)為“四難”：即耕地資源的擴(kuò)量難、提質(zhì)難、增效難以及耕地資源的持續(xù)增產(chǎn)難?，F(xiàn)行耕地保護(hù)制度并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有效果。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)耕地資源保護(hù)制度實(shí)質(zhì)上是中央政府、地方政府和個(gè)體農(nóng)戶(hù)這三方耕地保障主體之間利益博弈而非協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果。作為博弈主體，各自在謀求自身利益最大化，導(dǎo)致博弈的結(jié)果與保障制度初衷發(fā)生偏離，并最終致使制度失效。要切實(shí)改變耕地資源安全保障的現(xiàn)狀，制度的選擇必須建立在三方主體從利益博弈走向利益均衡之上。剖析主體行為選擇的深層次原因，對(duì)于我國(guó)耕地資源安全保障做出更優(yōu)選擇具有重要意義。

二、利益博弈——耕地資源安全保障問(wèn)題存在的原因

當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展，是不斷市場(chǎng)化變革的過(guò)程。制度變遷是不同利益集團(tuán)相互作用的產(chǎn)物。作為“公共產(chǎn)品”的各種社會(huì)制度，就是其相互間合作與競(jìng)爭(zhēng)的博弈結(jié)果。反映在我國(guó)現(xiàn)有耕地資源保障制度上，主要表現(xiàn)為是中央政府、地方政府和個(gè)體農(nóng)戶(hù)三者間博弈的結(jié)果。

首先，就個(gè)體農(nóng)戶(hù)而言，他們是耕地資源保障制度的直接行動(dòng)者，制度的生命力在很大程度上最終取決于其活動(dòng)效率，他們是制度實(shí)現(xiàn)的重要力量。基于此，制度的設(shè)置當(dāng)然應(yīng)包括調(diào)動(dòng)個(gè)體農(nóng)戶(hù)保障耕地資源的積極性和創(chuàng)造性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家耕地資源安全的保障。個(gè)體農(nóng)戶(hù)作為耕作者，內(nèi)心深處希望對(duì)耕地資源質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。因?yàn)閷?duì)耕地資源的保護(hù)不僅能夠使其擁有基本的生活保障，既包括農(nóng)作物的收益給務(wù)農(nóng)者的保障，也體現(xiàn)為在外務(wù)工人員失業(yè)后返鄉(xiāng)的基本生活保障，尤其是在現(xiàn)今中央政府出臺(tái)的一系列支農(nóng)政策環(huán)境下，這種保障性收益會(huì)體現(xiàn)得更為充分。此外，對(duì)于外出務(wù)工或在鄉(xiāng)但不務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶(hù)而言，耕地保護(hù)也能夠使其獲得一定量土地增值收益（如承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益等），并且其生活環(huán)境不至于進(jìn)一步污染、惡化。而農(nóng)戶(hù)失去耕地后，則會(huì)帶來(lái)失去生活的基本保障，喪失土地升值的機(jī)會(huì)，以及遭受可能存在的環(huán)境進(jìn)一步污染惡化等成本增加。無(wú)疑，在主觀上，農(nóng)戶(hù)是愿意其耕地資源安全的。但現(xiàn)實(shí)是，在中國(guó)市場(chǎng)化變革中，由于絕大部分農(nóng)戶(hù)代表的生產(chǎn)力水平較低，加之其所掌握與控制的其他社會(huì)資源能力的局限性，使得農(nóng)民群體成為社會(huì)多元利益群體博弈中的弱者。這就導(dǎo)致現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言更多表現(xiàn)為“利失”。由于產(chǎn)權(quán)設(shè)置的不完善，農(nóng)民進(jìn)行耕地資源質(zhì)量和生態(tài)安全保護(hù)的預(yù)期收益無(wú)法得到保障，其對(duì)于耕地資源保護(hù)的積極性自然遭受重?fù)?，加之在短期利益追逐的刺激下，農(nóng)民不會(huì)主動(dòng)投入成本去實(shí)施對(duì)耕地資源質(zhì)量和生態(tài)安全的保護(hù)。

第二，就改革的中間層各級(jí)地方政府而言，對(duì)區(qū)域內(nèi)耕地資源的保障實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方環(huán)境的保護(hù)，謀求了更好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，并且保障了農(nóng)民的利益。另一方面，在地方橫向管理體系中，它們又分別是不同地方利益和不同部門(mén)利益的代表，還有其自己的特殊利益和目標(biāo)。當(dāng)前，中央政府沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的耕地資源安全保障資金，如此，地方政府就只能“自掏腰包”完成任務(wù)，且任務(wù)完成得越徹底，其成本就越高。另一方面，在目前取消農(nóng)業(yè)稅和國(guó)家嚴(yán)厲禁止對(duì)農(nóng)戶(hù)收取各種規(guī)費(fèi)與攤派費(fèi)用的大環(huán)境下，地方政府從農(nóng)地上獲取的收益微乎其微。而與此形成鮮明對(duì)比的是，農(nóng)地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以為其帶來(lái)巨額收益。因此，一些地方政府為謀取自身利益最大化，保障地方財(cái)政的充裕，在很大程度上利用其掌握的權(quán)力資源在不斷侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。不僅對(duì)農(nóng)村的投資在減少，就連本來(lái)留在農(nóng)村的資源，例如土地、勞動(dòng)力、資本也離開(kāi)了農(nóng)村。這不僅讓國(guó)家耕地大量流失，嚴(yán)重危害到國(guó)家糧食安全，也使農(nóng)民因?yàn)槭ネ恋?，利益遭受?chē)?yán)重侵害。

最后，就改革的領(lǐng)導(dǎo)層——中央政府而言，作為耕地保護(hù)制度的倡導(dǎo)者、制定者與實(shí)施者，中央政府從社會(huì)整體發(fā)展高度，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、國(guó)家糧食安全和保障農(nóng)民利益謀求社會(huì)穩(wěn)定的訴求，當(dāng)然希望能保護(hù)耕地。但謀求這些訴求的實(shí)現(xiàn)，又存在降低當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與減緩城市化推進(jìn)進(jìn)程，以及與地方政府矛盾加深等一系列問(wèn)題，如此必然帶來(lái)耕地資源安全保障制度制定與實(shí)施成本的激增。

目前，耕地資源安全保障三方主體做出與制度目標(biāo)設(shè)置相背離的選擇，一個(gè)很重要的原因就是主體各有訴求而現(xiàn)有保障制度權(quán)責(zé)不明確不對(duì)等。首先，在現(xiàn)行制度中，各保障主體有哪些權(quán)利與義務(wù)沒(méi)有明確規(guī)定，這是使得地方政府能夠?yàn)E用權(quán)利、違法占地，以及推諉耕地資源安全保護(hù)責(zé)任。進(jìn)而，各保障主體間權(quán)責(zé)配置的不合理直接導(dǎo)致制度實(shí)行者消極懈怠。就目前情形而言，中央政府是政策的制定者，擁有權(quán)利卻不承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。相反地，地方政府作為執(zhí)行者被要求承擔(dān)的責(zé)任卻遠(yuǎn)大于權(quán)利。這種權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行制度中消極推諉。個(gè)體農(nóng)戶(hù)選擇對(duì)耕地資源實(shí)施保護(hù)及保護(hù)程度取決于保護(hù)成本與收益比，即政府對(duì)其保護(hù)行為給予多少補(bǔ)貼，耕地資源狀況提升后能獲益多少。作為制度具體實(shí)施人，本應(yīng)享有保障帶來(lái)的大部分權(quán)益，但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民承擔(dān)具體保障責(zé)任，卻只分享到末端權(quán)益，這必然致使其缺乏保障熱情。由于目前農(nóng)戶(hù)實(shí)施耕地保護(hù)所帶來(lái)的生產(chǎn)環(huán)境改善是非市場(chǎng)性潛在收益，本身難以貨幣化，而地方政府也不愿意補(bǔ)貼。加之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善，地方政府征地對(duì)農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償致使農(nóng)戶(hù)利益明顯缺失，使之與政府的對(duì)抗性上升而不愿積極配合實(shí)施耕地保護(hù)。所以，目前的情形是農(nóng)戶(hù)不愿也不會(huì)主動(dòng)實(shí)施保護(hù)。此外，現(xiàn)今從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益明顯低于外出務(wù)工，這也加劇了農(nóng)戶(hù)對(duì)本該被視為命根子的耕地資源是否安全變得漠然。綜上所述，正是在這種三方利益主體的主觀意愿、行為傾向及其力量對(duì)比的博弈關(guān)系中，最終導(dǎo)致了現(xiàn)有制度的實(shí)施發(fā)生與耕地資源安全保障總體目標(biāo)相偏離，進(jìn)而使我國(guó)耕地資源安全狀況堪憂(yōu)。

但是，博弈也并不只表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)行為，還可能是政治行為，并將最終成為影響制度選擇的因素。從牢騷、意見(jiàn)、消極不作為到極端對(duì)抗行為，從個(gè)體行為逐步上升為集體性上訪、聯(lián)合抵制，甚至是暴力沖突，這些在我國(guó)耕地問(wèn)題上都體現(xiàn)出來(lái)。現(xiàn)今耕地問(wèn)題已然交匯成國(guó)家糧食安全、城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境等諸多紛紜復(fù)雜的利益關(guān)系博弈中的焦點(diǎn)。在這些利益博弈關(guān)系中，個(gè)體農(nóng)戶(hù)聲音最小、力量最弱，因此一度成為博弈格局中的主要輸方。但與此同時(shí)，農(nóng)戶(hù)耕地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益少，已然致使其喪失了種糧與耕地資源保護(hù)積極性，進(jìn)而威脅國(guó)家糧食安全；而對(duì)耕地產(chǎn)權(quán)變更中收益分配的嚴(yán)重不公，則不僅阻滯農(nóng)戶(hù)對(duì)耕地資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)的熱情，還惡化為地方政府與農(nóng)民群體矛盾沖突的導(dǎo)火索，進(jìn)而成為局部社會(huì)不穩(wěn)定的震源。

三、利益均衡——耕地資源安全保障路徑

社會(huì)利益關(guān)系的變化是社會(huì)法律制度發(fā)展的基礎(chǔ)與動(dòng)力。立法的過(guò)程就是各種利益平衡的過(guò)程。變革的實(shí)質(zhì)是利益格局的調(diào)整和再調(diào)整，但是，利益格局的調(diào)整和再調(diào)整本身不是目的，目的在于構(gòu)建一種既能激發(fā)社會(huì)活力，又能促進(jìn)社會(huì)公平和正義的利益格局，這種利益格局恰是社會(huì)和諧關(guān)鍵所在。制度變革與確立目的在于追求利益多贏，化解矛盾，根除社會(huì)矛盾滋生的土壤，追求和諧。

目前，要真正實(shí)現(xiàn)耕地資源安全保障就必須協(xié)調(diào)中央、地方與農(nóng)戶(hù)三者關(guān)系，使之皆保有積極態(tài)度。在我國(guó)，市場(chǎng)化改革就是為調(diào)動(dòng)社會(huì)個(gè)體積極性和創(chuàng)造性，“放權(quán)讓利”的過(guò)程，既是中央對(duì)地方的放權(quán)讓利，也是政府對(duì)社會(huì)個(gè)體的放權(quán)讓利。體現(xiàn)在耕地資源安全保障方面，即要求國(guó)家從社會(huì)發(fā)展角度科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，重構(gòu)耕地資源保護(hù)的利益分享機(jī)制，促使耕地保護(hù)的外部性行為逐步內(nèi)在化。表現(xiàn)在制度構(gòu)建上，就是要在中央政府、地方政府和個(gè)體農(nóng)戶(hù)等保障主體間尋求從利益博弈走向利益均衡，并以此引導(dǎo)約束各方行為，發(fā)揮耕地保護(hù)制度最大效用，保障耕地資源安全。

一是通過(guò)加強(qiáng)地方政府糧食補(bǔ)貼，促進(jìn)耕地資源保護(hù)制度有效實(shí)施。國(guó)家給予農(nóng)民種糧補(bǔ)貼很重要，給予糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政補(bǔ)貼同樣重要。目前農(nóng)業(yè)糧產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入低，干部收入相應(yīng)也低，這就容易產(chǎn)生制度執(zhí)行的消極、不主動(dòng)。要提升地方對(duì)耕地保護(hù)的重視，就得讓產(chǎn)糧區(qū)的干部群眾切身體驗(yàn)到保地種糧“不吃虧”，甚至更“實(shí)惠”，才能根本上變被動(dòng)為主動(dòng)，自覺(jué)提升耕地保護(hù)意識(shí)和舉措。對(duì)此，國(guó)家財(cái)政應(yīng)該通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付力度的方式提高對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的地方財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根本解決“產(chǎn)糧大縣，財(cái)政窮縣”現(xiàn)狀，以此調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)耕地、提升地力促進(jìn)產(chǎn)糧的積極性。

二是健全耕地建設(shè)投入機(jī)制，確保耕地建設(shè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)，促進(jìn)耕地資源保護(hù)。我國(guó)農(nóng)業(yè)欠賬太多，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，特別是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，大規(guī)模改造中低產(chǎn)田，穩(wěn)步提高耕地基礎(chǔ)和產(chǎn)出能力。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)該重點(diǎn)投資支持糧食主產(chǎn)區(qū)耕地建設(shè)，包括農(nóng)田水利、田間道路、農(nóng)田防護(hù)及生態(tài)保持工程等大型建設(shè)，以逐步提高耕地質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，逐步降低直至取消糧食主產(chǎn)區(qū)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目地方配套資金的要求，減輕地方政府負(fù)擔(dān)，降低其耕地保障成本。

三是明確責(zé)任，優(yōu)化考核，激勵(lì)地方政府實(shí)施耕地資源保護(hù)。明確以確立與實(shí)施當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)補(bǔ)償措施，激勵(lì)農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地，促進(jìn)耕地資源保障是地方政府主要責(zé)任，并以此作為干部考核重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，國(guó)家完全可以在前述兩項(xiàng)充分給予地方政府“減壓增效”的基礎(chǔ)上，輔以相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分激發(fā)耕地保障的非市場(chǎng)價(jià)值，促進(jìn)地方政府加強(qiáng)耕地資源保護(hù)。即改變以往糧食產(chǎn)量高、耕地保得多，但由于GDP低、財(cái)政收入少就不算成績(jī)或不作為主要成績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)。把每年耕地保護(hù)數(shù)量質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)效益等指標(biāo)納入并加大其考核占比，以此實(shí)施對(duì)地方干部的業(yè)績(jī)考核，削減“政績(jī)工程”、“土地財(cái)政”對(duì)地方政府行為的誘引，更好激發(fā)地方政府耕地資源保障意識(shí)。

要調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)耕地資源保護(hù)的積極性，通過(guò)農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)耕地資源保障目標(biāo)，就必須對(duì)農(nóng)戶(hù)的保護(hù)行為予以充分回饋，同時(shí)還需要通過(guò)提升農(nóng)業(yè)比較收益使農(nóng)戶(hù)切實(shí)感受耕地資源保護(hù)所帶來(lái)利益明顯改善。一方面，要完善與提高支農(nóng)補(bǔ)貼機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，提升農(nóng)民成本消化能力，激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地。就目前而言，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼是最直接，也是適宜的辦法之一。以實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全為抓手，解決好耕地（特別是穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)地）、灌溉用水、品種培育、技術(shù)推廣、各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼等制度的落實(shí)，真正讓農(nóng)民有利可圖，提高種糧保地的積極性。與此同時(shí)，在土地證書(shū)的形式區(qū)分基本農(nóng)田與一般耕地，給予基本農(nóng)田保護(hù)更高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以經(jīng)濟(jì)利益極大激發(fā)農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田的積極性。如果種糧農(nóng)民“有利可圖”，而且收入每年有明顯提高，最終能達(dá)至與糧食主銷(xiāo)區(qū)（城市周邊）農(nóng)民相當(dāng)收入程度，農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性自然就會(huì)提升。美國(guó)學(xué)者麥克指出，只要農(nóng)業(yè)的收入有所提高，哪怕依然比城市稍低一些，但由于與家人在一起共享天倫之樂(lè)等“綜合效應(yīng)”，農(nóng)民可能會(huì)選擇留在農(nóng)村而不是流向城市。

另一方面，要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)比較收益，讓農(nóng)戶(hù)更充分享有土地權(quán)益，激發(fā)農(nóng)民自覺(jué)保護(hù)耕地。近日，由中國(guó)科學(xué)院中國(guó)現(xiàn)代化研究中心發(fā)布的《中國(guó)現(xiàn)代化研究報(bào)告2012：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》指出，以農(nóng)業(yè)增加值比例、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率三項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算，2008年，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平與英國(guó)相差約150年，與美國(guó)相差約108年。中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率比中國(guó)工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低約10倍。中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平比中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化水平低約10%。就長(zhǎng)遠(yuǎn)論，提高農(nóng)業(yè)比較收益的根本出路是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這就需要，一方面，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地規(guī)?；⒓s化生產(chǎn)，提高土地產(chǎn)出效率。另一方面，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)運(yùn)行模式，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化、信息化程度。對(duì)此，需要大力發(fā)展中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品期貨交易，并以合適的形式逐步引導(dǎo)農(nóng)民步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)利益。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)組織形式，如公司加農(nóng)戶(hù)，即龍頭企業(yè)（公司）等形式克服這些不足，通過(guò)給農(nóng)民提供市場(chǎng)需求信息、技術(shù)指導(dǎo)乃至小額資金幫助，以契約的形式把千千萬(wàn)萬(wàn)的農(nóng)民組織起來(lái)。有效減少農(nóng)業(yè)活動(dòng)盲目性，讓農(nóng)戶(hù)真正通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得良好收益，自覺(jué)提升保護(hù)耕地資源的積極性。從實(shí)踐來(lái)看，這一模式效果顯著，國(guó)家應(yīng)大力提倡。

在我國(guó)，耕地資源安全是關(guān)乎國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)家必須以維護(hù)社會(huì)整體利益為根本使命，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。因此，切實(shí)從利益訴求上引導(dǎo)各方主體相互協(xié)調(diào)，從博弈逐步走向均衡，在法律上明確各方主體的權(quán)利、義務(wù)，并形成相應(yīng)的行為約束機(jī)制，才能真正有助于我國(guó)耕地資源安全保障的良好實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：垠喜）