臺灣存款保險制度架構(gòu)及啟示

孟雪　高梁

[摘要]存款保險制度是在金融市場化條件下，保障儲戶安全、維護金融穩(wěn)定的一項重要制度安排。臺灣在發(fā)展存款保險制度方面的獨到經(jīng)驗值得重視。大陸金融改革與金融機構(gòu)的多元化，客觀上要求實行存款保險制度；存款保險制度的設計與建立要和金融體系的改革與完善同步進行。應從普遍性的固定費率起步，在建立完整的監(jiān)督、評價體系之后，再逐步過渡到差別費率。

[關鍵詞]存款保險制度 臺灣存款保險 差別費率

[中圖分類號]F840

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0106-03

一、臺灣存款保險制度產(chǎn)生背景與發(fā)展歷程

上世紀70年代，臺灣地區(qū)經(jīng)濟快速增長、金融業(yè)務量擴張，當局開始放松金融管制，金融自由化趨勢增強。伴隨各類民營中小銀行（包括農(nóng)村社區(qū)合作信用社）數(shù)量的增加，貸款風險也不斷增長。為此臺灣當局于1973年就擬出了存款保險草案，但因各方爭議而遲遲未能出臺。

1970年代，臺灣國光人壽保險公司因轉(zhuǎn)投資生產(chǎn)事業(yè)失敗而導致資不抵債，臺灣“財政部”于1970年勒令其停業(yè)。同一時期，多家基層銀行也相繼發(fā)生信用危機，其中包括農(nóng)漁會信用部及信用合作社。由于這些地區(qū)性金融機構(gòu)經(jīng)營規(guī)模不大，存款人權(quán)益糾紛的范圍有限，故當時“財政部”多以合并方式處理。

直到進入1980年代，臺灣還未成立存款保險制度。金管當局對問題銀行的處理，一般是由“財政部”出面直接接管，或委托其他銀行代管，而后由代理銀行執(zhí)行股權(quán)重組取得經(jīng)營權(quán)，以此化解銀行危機。此時，臺灣發(fā)生了多家銀行擠兌事件：1982年的亞洲信托、1985年的臺北十信、國泰信托、華僑信托等。這些機構(gòu)因逾期放款過多導致擠兌，最后由當局勒令停業(yè)，進行善后處置，以平息擠兌風波。為避免系統(tǒng)性風險再度發(fā)生，當局于1985年正式成立“中央存款保險公司”，臺灣存款保險制度應運而生。

二、臺灣存款保險制度概況

（一）承保對象、項目、范圍及額度

存款保險的承保對象包括臺灣本土一般銀行、中小企業(yè)銀行、信托投資公司、信用合作社及設置信用部的農(nóng)漁會，外國銀行在臺分行和其他經(jīng)“財政部”指定的金融機構(gòu)。到2012年底共有391家金融機構(gòu)投保，其中包括3家公營金融機構(gòu)、36家民營銀行、26家外資分行及數(shù)百家各類民間信用機構(gòu)。成立初期保險范圍為各類本地存款的本息，1999年改為僅存款本金受保。2010年擴大范圍至外幣存款的本息。

存保公司成立之初最高保額為70萬元新臺幣（下同），以后保險額度逐步提高，至2011年調(diào)高至300萬。2012年底，投保機構(gòu)存款總額達33.47萬億，保額300萬元以內(nèi)存款約18.24萬億，保額內(nèi)存款占投保存款總額比率為54.45%，受保儲戶的戶數(shù)比率為98.44%，最高保險額度達到300萬水平，使絕大多數(shù)小額存款人受到保護，鞏固了民眾對存保制度的信心。

（二）資金來源與運用

存保公司資本總額由“行政院”決定，其營運收益是維持公司日常支出最主要的資金來源。存保公司為公營性質(zhì)，由“財政部”和“中央銀行”共同設立，并獲“財政部”批準公開發(fā)行債券。2011年起該公司的股權(quán)管理由“財政部”轉(zhuǎn)至“金管會”?！爸醒脬y行”及“金管會”是公司主要股東，2012年底持股比例達99.9995%。

投保機構(gòu)每半年交納一次保費；存保公司制定保險費率，再報請“財政部”核查實施。資金運用則規(guī)定存放在“中央銀行”開立的賬戶，除經(jīng)常費用開支及賠付停業(yè)機構(gòu)存款人和輔助停業(yè)機構(gòu)復業(yè)的用途外，其余則用于投資臺灣當局擔保本息的債券和金融債券等方面。

（三）監(jiān)管權(quán)限

存保公司雖不是主要監(jiān)管機關，但為了有效控制擔保風險，并以最低成本保障存款人利益和維護金融安定，存保條例也賦予其某些監(jiān)管權(quán)限。一是存保公司可報請“財政部”指派人員輔導投保機構(gòu)的業(yè)務經(jīng)營。二是存保公司經(jīng)上報核準后，有權(quán)檢查投保機構(gòu)財務并提出改進意見；逾期不改者可報“財政部”處理。三是若投保機構(gòu)的業(yè)務違反法令、保險契約規(guī)定，且未按期改正者，會被終止投保。

（四）存款保險定價

臺灣存保制度實施初期采用固定費率制，費率是萬分之五。由于當時監(jiān)管嚴格，銀行經(jīng)營保守，極少發(fā)生銀行倒閉事件，投保機構(gòu)寥寥無幾。隨后當局為了吸引更多機構(gòu)投保，采取了低費率策略，1987年和1988年分別將費率降至萬分之四和萬分之一點五。隨著臺灣大力推進金融自由化、國際化，金融機構(gòu)的經(jīng)營風險差異日益顯著，固定費率已無法真實反映各金融機構(gòu)的風險情況。為此臺灣參考借鑒了美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，1999年開始實施風險差別費率制度，并且為應對保險賠款準備金不足，逐步調(diào)高費率。

為使費率更趨合理，存保公司于2011年開始啟用申報評等系統(tǒng)，作為收取費率的依據(jù)。為使投保機構(gòu)經(jīng)營風險和財務狀況實時有效地反映于風險差別費率，2012年啟用差別費率風險指標查核系統(tǒng)，修正了測算費率的風險指標“風險差別費率評等系統(tǒng)綜合得分”；同時采取了對投保機構(gòu)辦理查核及加計費率的配套措施。

三、臺灣存款保險制度對大陸的啟示

（一）銀行保險制度是金融市場化改革的客觀要求

從計劃經(jīng)濟開始，大陸在金融風險管理上實際是實行隱性存款保險制度，即國有銀行壞賬最終由財政核銷。隨著金融市場化改革，出現(xiàn)了多種形式的新型金融機構(gòu)。但伴隨中小銀行增多，債務鏈擴大，風險隨之增加。其次，缺乏監(jiān)管和適當?shù)谋ｋU機制，等于縱容問題銀行，導致道德風險加劇。一些地方為了彰顯政績，甚至有意放松監(jiān)管，姑息問題銀行，結(jié)果使得國家實施救助的成本愈來愈高，最終不堪重負。最后是不易培育和形成公平競爭的環(huán)境，因為政府容易忽視對中小銀行的保護，而國有大型銀行多年受到廣泛信任、與政府間的互信互動程度高于一般中小銀行。由此可見，我國推行顯性存款保險制度有其客觀要求，勢在必行。

（二）存款保險制度的基本原則要與金融市場發(fā)展的實際相結(jié)合

1 采用普遍性投保政策。1999年臺灣當局實行強制投保，從自由發(fā)展到強制投保歷經(jīng)了14年。與強制投保相比，自由投保的最大問題是加劇了逆向選擇的發(fā)生，因為經(jīng)營不善的金融機構(gòu)更愿意投保，穩(wěn)健的機構(gòu)因不愿徒增經(jīng)營成本而缺乏積極性。從大陸的金融市場看，行業(yè)自律性低且群眾風險意識弱，如果建立存款保險制度，宜于采用強制性的普遍投保政策。

2 從固定費率逐漸過渡到風險差別費率。臺灣建立存保制度初期采用固定費率，經(jīng)過多年的經(jīng)營運作后，于1999年改行風險差別費率制度。綜觀各國（地區(qū)）經(jīng)驗，實行差別費率的前提是評估投保機構(gòu)的風險程度，這需要特殊的專業(yè)知識，因此制定準確且被廣泛接受的風險差別費率實屬不易。因此大陸宜先實行固定費率，待條件成熟時再逐步過渡到風險差別費率制度。

3 通過立法推行存款保險制度。大陸現(xiàn)在尚未引入顯性存保制度的法律法規(guī)，隱性存保制度的長期存在使得公眾深信銀行不可能倒閉，風險意識薄弱，缺乏對存保制度的了解認識。存保制度的推出，不僅需要對全社會做好宣傳工作，也需要通過立法的手段確立存保制度的地位和作用，培養(yǎng)大眾的風險意識，乃至擔負監(jiān)督銀行行為的意識和管控風險的能力。

（三）建立存款保險制度要與金融體系的改革完善同步進行

1 逐步完善金融監(jiān)管。金融監(jiān)管機構(gòu)與存保機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限存在差異，故存保制度不能完全代替金融監(jiān)管。金融監(jiān)管制度不完善將無法促使銀行穩(wěn)健經(jīng)營，存?；鹱罱K會因為頻繁用于處理投保機構(gòu)的經(jīng)營失敗而消失殆盡。因此，有必要將監(jiān)管重心從準入行政審批轉(zhuǎn)向風險預警導向的綜合性監(jiān)管，并輔以建立科學嚴謹?shù)谋O(jiān)管系統(tǒng)。

2 建立金融機構(gòu)信息披露機制。2007年頒布的《商業(yè)銀行信息披露辦法》，規(guī)定信息披露僅一年一次，群眾無法切實掌握銀行財務動態(tài)，加之政府有時也無法做到完全透明化銀行的各種信息，這將會阻礙市場紀律的規(guī)范化，銀行管理效果難以發(fā)揮最大功效。應逐步完善金融機構(gòu)信息披露機制，有效輔助評級機制和危機警報機制的順利運作。

3 建立評級機制及危機預警系統(tǒng)。建立信賴度高的評級機構(gòu)和銀行風險評級機制，有助于正確反映投保機構(gòu)經(jīng)營風險、保費以及存保機構(gòu)承保風險。要完善銀行危機預警系統(tǒng)，監(jiān)測銀行經(jīng)營活動及財務狀況，掌握銀行內(nèi)部動態(tài)，并及早發(fā)現(xiàn)處理銀行危機，完善問題銀行的退出機制，降低存保機構(gòu)的承保風險。

4 加強金融宏觀調(diào)控的功能和權(quán)威，減少地方干預。地方政府持股比例高的商業(yè)銀行經(jīng)營者，是由央行、銀監(jiān)會、地方政府和大股東共同任命，使得地方有權(quán)干預銀行的人事任免和業(yè)務經(jīng)營，有時銀行經(jīng)營者出于利益考量，還會主動請求地方干預。地方政府為發(fā)展當?shù)刂攸c建設項目，常要求城市商業(yè)銀行及城鄉(xiāng)信用社對其增放貸款，使城商行及城信社變?yōu)榈胤秸牡诙斦?。有些貸款企業(yè)仰仗地方保護而欠債，當銀行出現(xiàn)信用危機時則由地方政府充當擔保者，央行提供再貸款救援。這種模式要由地方政府在很大程度上承擔最終責任。如果實施顯性存保制度，風險將轉(zhuǎn)移至存保機構(gòu)，地方政府因存保機構(gòu)的出現(xiàn)而擺脫了風險責任，可能加重地方干預銀行的行為。為減少此類事件的發(fā)生，有必要加強金融系統(tǒng)的宏觀調(diào)控功能和權(quán)威。

（責任編輯：廖令鵬）