推進(jìn)新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議

閆海龍　甘昶春

[摘要]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是新疆實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要支撐和保證，但新疆是典型的綠洲經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量還比較低，科學(xué)、健康地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要進(jìn)一步厘清影響新疆新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，從現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展特點(diǎn)出發(fā)，樹(shù)立新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)新型工業(yè)化發(fā)展理念，在發(fā)展模式、制度保障、經(jīng)營(yíng)方式以及政策支持等方面充分體現(xiàn)新疆特色。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化 問(wèn)題 思路 對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)]F291

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623（2013）05-0089-04

一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要厘清的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）質(zhì)量問(wèn)題

新疆的城鎮(zhèn)化發(fā)展在數(shù)量和質(zhì)量上都相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)化發(fā)展的愿望和需求非常強(qiáng)烈，因此，急于提高城鎮(zhèn)化水平，急于擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模勢(shì)必會(huì)成為一些地方政府追求的目標(biāo)。但是新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是以人為本，城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，要求在城鎮(zhèn)規(guī)模效應(yīng)擴(kuò)大的同時(shí)，更加重視人口就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、城市管理、社會(huì)發(fā)展、居民生活、生態(tài)環(huán)境等諸多內(nèi)容，要通過(guò)城市的發(fā)展?fàn)I造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，讓城市的公共服務(wù)惠及更多的百姓家庭，讓城市的生活方式、生產(chǎn)方式、行為方式、思維方式和城市的生活理念進(jìn)一步擴(kuò)散，全面提高城市的文明進(jìn)步程度。

（二）規(guī)模問(wèn)題

新疆缺少具備重要集聚和輻射影響作用的大城市，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，集中培育發(fā)展若干有影響力的大城市，可進(jìn)一步提升新疆及我國(guó)向西開(kāi)放的水平，對(duì)于帶動(dòng)促進(jìn)整個(gè)中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用和意義。而要解決因城市規(guī)模過(guò)大所引發(fā)的大城市病，則更應(yīng)該在城市規(guī)劃、管理上下功夫，不能單靠控制城市規(guī)模，因?yàn)楫?dāng)城市發(fā)展到一定水平過(guò)后，決定城市增長(zhǎng)的不再是本地的資源稟賦，而是城市本身聚集資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的能力。

（三）成本擔(dān)負(fù)問(wèn)題

有序合理推進(jìn)農(nóng)民、牧民市民化的過(guò)程是新疆新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。給身份轉(zhuǎn)換后新市民真正平等的城市公共服務(wù)和福利待遇，涉及農(nóng)民市民化的成本及其分擔(dān)問(wèn)題，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心最新的研究報(bào)告表明，一個(gè)農(nóng)民工市民化的成本為8萬(wàn)元，那新疆農(nóng)民市民化的成本與之相比更高還是更低？轉(zhuǎn)換成本都有哪些支出構(gòu)成，政府必須負(fù)擔(dān)的是多少，農(nóng)民自己承擔(dān)的有多少？這些問(wèn)題都需要新疆各縣市根據(jù)自身情況進(jìn)行分析研判，制定科學(xué)合理的分擔(dān)機(jī)制。

（四）綠色持續(xù)問(wèn)題

新疆本身是一個(gè)生態(tài)脆弱區(qū)，水資源的地域分布和季節(jié)分布極不均衡。新疆的發(fā)展建設(shè)必須更加重視綠色生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境為前提，以節(jié)約資源為目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間布局的選擇必須要考慮與短缺資源的可持續(xù)利用以及脆弱環(huán)境的保護(hù)相匹配，建立起產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境協(xié)調(diào)共生的綠色發(fā)展機(jī)制，降低城鎮(zhèn)化發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與城市發(fā)展的“共贏”。

（五）布局結(jié)構(gòu)問(wèn)題

新疆城市少，城市小導(dǎo)致規(guī)模效益不能充分發(fā)揮，進(jìn)而制約城市吸納人口的能力、生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的改進(jìn)，影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平和質(zhì)量。此外，新疆的城市布局也存在明顯的區(qū)域空間差異，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對(duì)較高的城市主要集中在天山北坡經(jīng)濟(jì)帶和天山南坡產(chǎn)業(yè)帶區(qū)域范圍，南疆三地州和北疆西北部區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后，特別是沿邊區(qū)域，更是缺少較大規(guī)模，有一定輻射帶動(dòng)作用的大城市。

（六）政策支持問(wèn)題

由于發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量相對(duì)滯后，以及市場(chǎng)發(fā)育不夠成熟和完善等因素的綜合作用，新疆的城鎮(zhèn)化建設(shè)還需要政府在土地、人口、資源分配以及產(chǎn)業(yè)調(diào)控等諸多方面的配套政策支持。在不違背市場(chǎng)規(guī)律的前提下，新疆應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過(guò)科學(xué)合理指導(dǎo)和調(diào)控，加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路

加快推進(jìn)新疆新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，在于走符合新疆實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑，即在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)上的引導(dǎo)作用，加快戶(hù)籍和土地制度的改革創(chuàng)新，營(yíng)造有利于農(nóng)村富余勞動(dòng)力向中心城市有序轉(zhuǎn)移、有利于外來(lái)人口能平等共享城市發(fā)展成果的良好環(huán)境；充分借助對(duì)口援疆的機(jī)遇和力量，在保障和改善民生的基礎(chǔ)上，將資金和人才向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)集中和傾斜，更多為受援地新型城鎮(zhèn)化提供資金和智力支持。在政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)發(fā)展模式下，有效促進(jìn)生產(chǎn)要素的集聚和城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，培育一批具有相當(dāng)規(guī)模和集聚效應(yīng)、資源高度集約利用、有穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)支撐的區(qū)域中心城市或大城市，最終形成由區(qū)域中心城市或大城市帶動(dòng)，多極多點(diǎn)共同發(fā)展的良性互動(dòng)格局。一要重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域中心城市，增強(qiáng)城市的輻射集聚功能。二要積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，加快推進(jìn)撤地設(shè)市和撤縣建市工作，增強(qiáng)新疆城市的樹(shù)立和綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。三要有選擇地培育發(fā)展一些具備資源環(huán)境條件和成長(zhǎng)發(fā)展空間的特色城鎮(zhèn)。四要促進(jìn)同城化、都市圈和城市群的發(fā)展。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議

（一）樹(shù)立新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)新型工業(yè)的發(fā)展理念

新疆的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平都相對(duì)滯后，在發(fā)展過(guò)程中要充分借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，樹(shù)立新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)新型工業(yè)化的發(fā)展理念。要通過(guò)人口、土地的城鎮(zhèn)化形成城市規(guī)模效應(yīng)，通過(guò)城市建設(shè)、城市發(fā)展、城市環(huán)境改善來(lái)推動(dòng)城市格局的調(diào)整、城市產(chǎn)業(yè)的重塑、城市面貌的改善和城市品質(zhì)的提升，通過(guò)城市的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)促進(jìn)新型業(yè)態(tài)擴(kuò)張，吸引更多生產(chǎn)要素向城市聚集，解決就業(yè)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大內(nèi)需，服務(wù)城市，發(fā)展新型工業(yè)化。

（二）形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”的發(fā)展模式

發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的引導(dǎo)作用，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源，集聚生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性作用，有選擇地將一些重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目向重點(diǎn)城市傾斜，加快對(duì)重點(diǎn)城市的培育發(fā)展，盡快形成有輻射帶動(dòng)作用的區(qū)域中心城市和大城市，發(fā)揮城市的規(guī)模效應(yīng)。不斷強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施條件的支撐能力，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目建設(shè)的步伐，完善電力、通信、燃?xì)狻⑺涮妆Ｕ?。不斷?qiáng)化中心城市拓展發(fā)展空間的支撐能力，充分利用增量擴(kuò)張和存量?jī)?yōu)化兩種措施，調(diào)整完善中心城市的空間結(jié)構(gòu)，尤其要以增量帶動(dòng)存量空間的結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地的集約利用水平。不斷強(qiáng)化區(qū)域性中心城市的發(fā)展平臺(tái)支撐，建立區(qū)域一體化的信息、投資、貿(mào)易、公共服務(wù)、政策平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域生產(chǎn)要素在不同行政區(qū)之間的自由流動(dòng)。不斷強(qiáng)化發(fā)展環(huán)境支撐，優(yōu)化投資環(huán)境，提升服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新服務(wù)方式，將區(qū)域性中心城市建設(shè)成為一個(gè)優(yōu)質(zhì)要素的集聚中心。最終形成以烏魯木齊為核心，喀什、伊寧、庫(kù)爾勒、克拉瑪依等為區(qū)域中心的發(fā)展格局，從而更好地發(fā)揮區(qū)域中心城市的引領(lǐng)、帶動(dòng)和輻射作用，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間順暢流動(dòng)。

（三）構(gòu)建相對(duì)完善的城鎮(zhèn)化發(fā)展制度保障體系

一是進(jìn)一步放寬烏魯木齊、庫(kù)爾勒、喀什、伊寧、克拉瑪依、石河子、阿克蘇等主要城市的落戶(hù)條件，弱化戶(hù)籍附帶的各種利益和福利，為人力資源的有序流動(dòng)和合理配置提供便捷平臺(tái)，增強(qiáng)中心城市或大城市對(duì)人力資源的吸引力。二是深化土地制度改革，利用新疆民族自治區(qū)的優(yōu)勢(shì)，在征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)用地承包等方面率先創(chuàng)新突破，嘗試成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，探索建立農(nóng)民土地股份制合作社或農(nóng)機(jī)合作社，引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償有序流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，最終形成并制定既有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)，又不損害農(nóng)民利益的土地管理制度體系。三是完善社會(huì)保障制度，積極推進(jìn)新疆城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)基本保險(xiǎn)便捷的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，取消流動(dòng)人口或進(jìn)城農(nóng)民在教育、就業(yè)等方面的限制或不公。

（四）創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的經(jīng)營(yíng)方式

一是把城市看作一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，把城市各種資源看作是有價(jià)值的資源，充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置城市資源，使城市資源的開(kāi)發(fā)效率達(dá)到最大最優(yōu)；鼓勵(lì)支持各類(lèi)主體共同參與城市的經(jīng)營(yíng)和管理，形成以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織和城市居民共同參與、齊抓共管的良好局面；建立高效的公共服務(wù)型政府，為城市經(jīng)營(yíng)管理的順利實(shí)施提供機(jī)制保障。二是要突出交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)城市之間的聯(lián)系，力爭(zhēng)高速公路網(wǎng)和鐵路網(wǎng)的全面覆蓋。三是要努力嘗試嫁接移植援助省市優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，如選擇優(yōu)秀的學(xué)校、醫(yī)院等，鼓勵(lì)其在新疆各城市設(shè)立分校、分院等。

（五）實(shí)現(xiàn)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)選擇和布局

對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)好、資源豐富的區(qū)域或城市，在區(qū)域內(nèi)合理分工的基礎(chǔ)上，可充分依托資源優(yōu)勢(shì)，加快特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以支撐城市，但對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的南疆地區(qū)等地區(qū)，則需因地制宜，一是根據(jù)其生態(tài)環(huán)境純天然無(wú)污染，民族特色鮮明的特點(diǎn)，走生態(tài)、旅游發(fā)展模式，借助長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)，建立生態(tài)養(yǎng)生城，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)等朝陽(yáng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障能力不足問(wèn)題；二是在建設(shè)生態(tài)城市的基礎(chǔ)上，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)食品生產(chǎn)加工、原生態(tài)旅游體驗(yàn)等：三是瞄準(zhǔn)新能源開(kāi)發(fā)利用的機(jī)遇，在南疆主要城市建立新能源服務(wù)基地，大力發(fā)展城市服務(wù)業(yè)，可通過(guò)興建特色大學(xué)的方式，一方面為新能源開(kāi)發(fā)利用培養(yǎng)人才，另一方面利用大學(xué)集聚人氣，招引人才，帶動(dòng)延伸產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，提升城市發(fā)展的質(zhì)量和水平。

（六）爭(zhēng)取國(guó)家和自治區(qū)的頂層支持

一是認(rèn)真把握國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的機(jī)遇，爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)新疆城市發(fā)展建設(shè)更多的支持和幫助，建議設(shè)立中央新疆城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，加大新疆城市建設(shè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家資金投入，進(jìn)一步放寬新疆設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先考慮新疆撤地建市和撤縣建市工作，有效推動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整，改革城市等級(jí)管理體制，打破或調(diào)整原有的行政區(qū)劃；二是打破條塊分割的限制，特別是減少兵團(tuán)與地方在城市建設(shè)上的摩擦與限制，兵團(tuán)設(shè)市城市應(yīng)參照石河子、北屯、五家渠等城市師市合一，共同發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，在兵地交叉的城市，可試點(diǎn)城市轄區(qū)設(shè)兵團(tuán)城區(qū)等，盡快建立制定能有效促進(jìn)雙方城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制，利用兵地雙方的優(yōu)勢(shì)，整合資源，發(fā)揮合力作用；三是在產(chǎn)業(yè)布局上，建議參照國(guó)際上開(kāi)發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，考慮將重大基礎(chǔ)項(xiàng)目或戰(zhàn)略性項(xiàng)目（如飛機(jī)制造、軍工等）有選擇地向新疆傾斜，以此來(lái)吸引各類(lèi)生產(chǎn)要素的匯集流動(dòng)。

（七）啟動(dòng)新疆新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的編制工作

建議在新疆城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以人為本和科學(xué)發(fā)展的理念，將城鎮(zhèn)化發(fā)展與新疆的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)和國(guó)防安全等有機(jī)結(jié)合，盡快啟動(dòng)編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。重點(diǎn)突出集約、綠色和可持續(xù)發(fā)展的原則和思路，在城市的前期規(guī)劃和后期經(jīng)營(yíng)管理以及城市服務(wù)上下功夫。在城市規(guī)劃上，要借助內(nèi)地對(duì)口援助省市的先進(jìn)理念和規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)合理地為新疆城市發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，從整體上提升新疆城市的規(guī)劃建設(shè)水平。

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（責(zé)任編輯：垠喜）