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    促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干思考

    2013-04-29 00:44:03胡少維
    開放導(dǎo)報 2013年5期
    關(guān)鍵詞:區(qū)域

    胡少維

    [摘要]區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略主要著眼于縮小地區(qū)差距,主體功能區(qū)規(guī)劃主要著眼于國土優(yōu)化開發(fā)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心是空間布局合理化。目前宜將主體功能區(qū)規(guī)劃置于更加重要的位置。以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為主構(gòu)建區(qū)域政策體系,建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制,將基本公共服務(wù)均等化作為區(qū)域協(xié)調(diào)最為重要的目標,在居民享受基本均等公共服務(wù)的基礎(chǔ)上,促進整體經(jīng)濟效益的可持續(xù)提高,而不是單純追求各地區(qū)經(jīng)濟差距的縮小。

    [關(guān)鍵詞]區(qū)域 協(xié)調(diào)發(fā)展 主體功能區(qū)戰(zhàn)略

    [中圖分類號]F127

    [文獻標識碼]A

    [文章編號]1004-6623(2013)05-0040-04

    近年來,隨著一系列促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實施,我國區(qū)域經(jīng)濟格局出現(xiàn)了一些積極的變化,但影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本性問題改善不大。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,需要在制度建設(shè)上邁出扎實性步伐。

    一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

    何謂區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?一種觀點認為,區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域之間在經(jīng)濟交往上日益密切、相互依賴日益加深、發(fā)展上關(guān)聯(lián)互動,從而達到各區(qū)域經(jīng)濟均衡持續(xù)發(fā)展的過程。也有觀點認為,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是不同區(qū)域基于自身要素稟賦的特點,確定不同要素約束條件下的開發(fā)模式,形成合理的分工,同時在政府的調(diào)控下,保持區(qū)域之間的發(fā)展條件、人民生活水平的差距在合理的范圍內(nèi),人與自然之間保持和諧狀態(tài)下的發(fā)展狀態(tài)。還有觀點認為,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域之間相互開放、經(jīng)濟交往日益密切、區(qū)域分工趨于合理,既保持區(qū)域經(jīng)濟整體高效增長,又把區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展差距控制在合理、適度的范圍內(nèi)并逐漸收斂,達到區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展的正向促進、良性互動的狀態(tài)和過程。另外一種觀點認為,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指在國民經(jīng)濟的發(fā)展過程中,既要保持國民經(jīng)濟的高效運轉(zhuǎn)和適度增長,又要促進各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展,使區(qū)域間的經(jīng)濟差異穩(wěn)定在合理、適度的范圍內(nèi),達到各區(qū)域優(yōu)勢互補、共同發(fā)展和共同繁榮的一種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式。

    雖然上述定義從區(qū)域關(guān)系的相互聯(lián)系、區(qū)域發(fā)展的相互促進、區(qū)域差距的逐漸縮小、區(qū)域利益的共同增進等方面進行了闡述,但總體上講,其視角主要集中于區(qū)域經(jīng)濟差距與聯(lián)系上。我們認為,區(qū)域協(xié)調(diào)應(yīng)該是:在符合科學(xué)發(fā)展觀要求的前提下,空間布局合理,總體經(jīng)濟、社會效益最佳,人民享受公共服務(wù)水平基本均等(基本公共服務(wù)主要是指義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障、社會救助、促進就業(yè)、減少貧困、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化等)。即,在居民享受基本均等公共服務(wù)的基礎(chǔ)上,導(dǎo)致整體經(jīng)濟效益的提高,而不是刻意追求各地區(qū)經(jīng)濟差距的縮小。

    二、目前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的表征

    近年來,隨著一系列促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實施,我國區(qū)域經(jīng)濟格局出現(xiàn)了一些積極的變化:

    一是區(qū)域經(jīng)濟差距有所縮小,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度明顯提高。長期以來,我國內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平普遍低于沿海地區(qū),而改革開放之后尤其是90年代以來,東部地區(qū)發(fā)展的加速導(dǎo)致全國的地區(qū)差距迅速拉大。在區(qū)域政策和經(jīng)濟周期等多種力量的影響下,進入21世紀后,地區(qū)差距擴大的速度逐漸放緩,自2004年起開始逐步下降,最近幾年地區(qū)差距縮小的趨勢尤為明顯,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的程度顯著提高。以人均GDP計算的差異系數(shù)明顯體現(xiàn)了這一特點。

    二是區(qū)域合作日益緊密,形成了一批具有重要影響力的城市群和經(jīng)濟圈。近年來,我國區(qū)域合作的深度和廣度不斷擴大,合作內(nèi)容日趨豐富,地區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系不斷增強,區(qū)域合作關(guān)系日益緊密,區(qū)域一體化程度明顯加強。在推進區(qū)域合作中,城市群和經(jīng)濟圈理念開始逐步形成并體現(xiàn),成為影響區(qū)域發(fā)展的重要增長極。

    但是,從區(qū)域協(xié)調(diào)另外兩個重要方面看,卻并不盡人意。

    一是不同地區(qū)居民所享有的基本公共服務(wù)水平差距較大。從國際經(jīng)驗來看,一個國家的不同地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展程度存在差異,必然導(dǎo)致各地的初始財政收入有不小的差距,但通過中央政府(或聯(lián)邦政府)的縱向轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付等各種手段,各地區(qū)最終可用財力的差距將可以被大大縮小,從而實現(xiàn)不同地區(qū)居民所享有的公共服務(wù)水平均等化。目前我國各個省份之間的財力支出仍存在著很大的差異。

    同時,各地間人均財政支出的差距與各地人均GDP的差距相比,并無顯著不同,差異系數(shù)甚至大于人均GDP,這反映出不同地區(qū)在基本公共服務(wù)的支出依然存在相當大的差距,基本公共服務(wù)目前還未能成為縮小地區(qū)差距的突破口。

    更為重要的是,表1中的人均基本公共服務(wù)支出基本上是按照各地常住人口來計算的,事實上,當前各個地區(qū)財政中基本公共服務(wù)支出的受益對象絕大部分是本地戶籍人口。各個地區(qū)當?shù)厝丝诤屯獾厝丝谠诨竟卜?wù)上的差距越拉越大,矛盾沖突日益突出,而且若以當?shù)厝丝谟嬎愀鞯貐^(qū)差距可能也更為明顯。

    二是空間布局不盡合理,各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特色并不明顯。由于區(qū)域間要素流動不充分,地方保護主義行為仍不同程度的存在,區(qū)域間無序競爭現(xiàn)象嚴重,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化問題較為突出,地方經(jīng)濟特色不突出。

    三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動因與機制

    一般而言,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動因,一是基于經(jīng)濟效率最大化原則,為達到整體效率水平的提高,推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這里,企業(yè)是主體,市場規(guī)律是準則。二是基于公平原則,利用政府這只有形的手,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的大致平衡,這里,政府是主體。三是在效率與公平之間平衡,尋求次優(yōu),即在以市場為基礎(chǔ)的大背景下,發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)功能,促進區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。除了市場作用外,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力來源可以分為四種情況,即單純國家層面的需求;某一區(qū)域單方面的需求;區(qū)域雙方的共同需求;國家與區(qū)域兩個層面的共同需求。每一種來源的動力特征和結(jié)果是為了參與更大范圍的外部競爭,主動探索區(qū)域合作的有效途徑,形成區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在秩序,實現(xiàn)總體經(jīng)濟的最優(yōu)化。

    促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制主要有:

    市場機制。市場機制是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。當然,市場機制作用下的要素流動、企業(yè)擴張和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,既可能擴大區(qū)域差異,也可能縮小發(fā)展差距,但是,作為配置資源的有效方式,市場機制能夠最大限度地釋放經(jīng)濟發(fā)展的能量,增進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的效率,是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。

    空間組織機制。即運用空間規(guī)劃、空間開發(fā)、空間管制等多種空間組織方式,對全國的區(qū)域空間進行全局謀劃,對各區(qū)域的功能定位、區(qū)域空間聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等進行戰(zhàn)略指引,加強區(qū)域之間的聯(lián)系,實現(xiàn)資源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的最優(yōu)配合,提高空間經(jīng)濟配置效率??臻g組織機制可通過最佳的空間配置使個體要素充分發(fā)揮作用,獲得整體經(jīng)濟效益,產(chǎn)生節(jié)約經(jīng)濟、集聚經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟等。

    合作機制。即構(gòu)建基于博弈理論下不同區(qū)域共贏的合作機制,獲得分散條件下難以企及的綜合優(yōu)勢和經(jīng)濟效益。

    援助機制。就是采取區(qū)域互助、國家扶持、生態(tài)補償相結(jié)合的方式,對欠發(fā)達區(qū)域進行持續(xù)性的幫助,改善這些區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展條件,提高自我發(fā)展能力和公共服務(wù)提供能力。

    治理機制。治理機制并不完全直接作用于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,很大程度上是通過保障市場機制、空間組織機制、合作機制、援助機制發(fā)揮作用而間接促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

    四、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的建議

    根據(jù)對區(qū)域協(xié)調(diào)內(nèi)涵的理解以及區(qū)域協(xié)調(diào)機制的梳理,我們就促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出如下建議。

    (一)以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為主,構(gòu)建區(qū)域政策體系

    根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要精神,促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要任務(wù)是貫徹實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是基于自然地理、發(fā)展階段、經(jīng)濟基礎(chǔ)等考量的,主體功能區(qū)戰(zhàn)略是基于不同地區(qū)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿剂康?。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略主要著眼于縮小地區(qū)差距,主體功能區(qū)規(guī)劃主要著眼于解決國土優(yōu)化開發(fā)問題。依據(jù)上述我們對區(qū)域協(xié)調(diào)的理解,目前,宜將主體功能區(qū)戰(zhàn)略置于更加重要的位置。盡管一旦實行主體功能區(qū)政策,可能導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟差距的再次擴大,但是這種政策是最有利于促進總體經(jīng)濟增長的,也是符合科學(xué)發(fā)展觀的。因此,有必要對區(qū)域協(xié)調(diào)再認識,對區(qū)域經(jīng)濟差距不要太過在意,將重點放在基本公共服務(wù)提供上。一是健全區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機制。一方面,加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度建設(shè),通過立法將國家區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標、重大政策和行之有效的經(jīng)驗做法等明確下來,為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的提供法律保障;另一方面,完善區(qū)域合作的政策協(xié)調(diào)和利益協(xié)調(diào),建立健全爭議解決機制。對于一些重要的跨行政區(qū)的區(qū)域合作組織,應(yīng)賦予其一定的跨區(qū)行政管理職能,來保證區(qū)域合作組織能夠發(fā)揮真正的協(xié)調(diào)作用。二是綜合考慮自然、經(jīng)濟、社會、文化以及行政區(qū)劃等多方面因素,對不同層次和不同方面的區(qū)域面臨的不同問題,提出不同的解決方案,將產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策和區(qū)域協(xié)調(diào)政策結(jié)合起來,有效提高資源空間配置效率。三是構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的體制、機制,以弱化經(jīng)濟差距對居民生活的影響。

    (二)創(chuàng)造基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)環(huán)境

    基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)最為重要的特征,為此,需要合理調(diào)整中央與地方的關(guān)系,明確界定各級政府間的權(quán)責(zé)。中央和地方的權(quán)責(zé)劃分,要根據(jù)建設(shè)現(xiàn)代國家的要求,將其納入法治化和規(guī)范化的軌道。要明確各級政府權(quán)責(zé),將中央地方的責(zé)權(quán)劃分制度化、明確化、法律化,并以此來規(guī)范中央與地方之間的關(guān)系,在這個基礎(chǔ)上合理確定各級政府的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任。

    均衡各區(qū)域基本公共服務(wù)均等化提供能力。加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度,提高其財政能力。提高欠發(fā)達地區(qū)財政能力的主要措施:一是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的標準,以人均財力而不是經(jīng)濟總量作為轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)。二是完善和規(guī)范中央現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度,積極探索財政轉(zhuǎn)移支付的新模式。三是推進財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的法律化進程,加強中央轉(zhuǎn)移支付資金的管理,增強資金使用的規(guī)范性、透明性、科學(xué)性和民主性。四是建立轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價機制,保證轉(zhuǎn)移支付資金切實起到促進基本公共服務(wù)均等化的作用,提高中央財政轉(zhuǎn)移支付效果。同時,還可以通過建立資源開發(fā)補償機制和資源性產(chǎn)品價格形成機制,來提升限制性開發(fā)地區(qū)公共服務(wù)供給能力。

    同時,為有效推進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化,需要合理界定基本公共服務(wù)的范圍,制定各類基本公共服務(wù)的國家標準,以保障各地區(qū)基本公共服務(wù)供給的最低水平。

    (三)完善地方政府績效評估機制

    地方政府作為理性主體,必然通過自身努力使自身或相關(guān)主體利益最大化,在整體中必然存在局限性,特別是在中國政府考核機制唯經(jīng)濟指標的單一性,使得政府有限理性追求自身利益最大化,而與整體利益最大化出現(xiàn)“囚徒困境”的沖突。不合理的政府考核機制使得地方政府在進行財政支出投資時,并不以本地區(qū)的資源稟賦為基礎(chǔ),而是以投資周期短、見效快的產(chǎn)業(yè)為主,使得各個地方政府財政支出并沒有用在各自的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上,造成支出效率相對低下。同時,由于我國地方政府績效評價的重點放在經(jīng)濟評價方面,忽視了公共服務(wù)評價,對加大區(qū)域基本公共服務(wù)非均等化程度起到了推波助瀾的作用。因此,須建立科學(xué)、合理、考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政績考核標準,發(fā)揮其對地方政府選擇的正確導(dǎo)向作用,奠定發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展合作機制、市場機制等作用的基礎(chǔ)。

    [參考文獻]

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    [3]范恒山,我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論與實踐[J],經(jīng)濟社會體制比較,2011(6)

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    [6]杜鷹,四要點鞏固區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[DB],新華網(wǎng),2013-03-07

    (責(zé)任編輯:垠喜)

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