完善我國農(nóng)村土地征收制度的幾點思考

張輝

摘 要：一直以來，我國的農(nóng)村土地征收問題是公眾高度關(guān)注的問題，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進 ，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)用地的迅速增加，國家采取土地征收的方式將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為國有土地，但是中國現(xiàn)行土地征收制度存在許多弊端，造成了濫用土地征收權(quán)、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益、危及農(nóng)村和諧穩(wěn)定等一系列問題。因此，盡快完善我國的農(nóng)村土地征收制度，對于規(guī)范政府行為、保護農(nóng)民權(quán)益、維護社會穩(wěn)定具有重要意義。

關(guān)鍵詞：土地征收；公共利益；征收補償

中圖分類號：F301.1 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.55 文章編號：1672-3309（2013）05-128-03

一、我國土地征收制度的法律依據(jù)

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。

隨著我國現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進程的加快，征收農(nóng)村集體土地成為新增建設(shè)用地、擴大城市規(guī)模的主要途徑。相應(yīng)地，《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施細(xì)則》及《中華人民共和國物權(quán)法》均對相關(guān)制度進行了原則性、細(xì)節(jié)性和可操作性的規(guī)定，構(gòu)建起了我國土地征收制度。

1982年國務(wù)院制定并頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》，這是我國第一部針對土地征收而頒布的法律法規(guī)。其中，第一次明確規(guī)定征用土地的補償費包括土地補償費、青苗補償費、土地附著物補償費以及農(nóng)業(yè)人口安置補償費。同時對農(nóng)村剩余勞動力的安置途徑也作出了相應(yīng)規(guī)定，主要有就地農(nóng)業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊或并隊安置以及農(nóng)轉(zhuǎn)非集體或國有企業(yè)安置等。1986年我國頒布了《中華人民共和國土地管理法》，將相關(guān)土地管理從行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修訂，對土地征用制度做出了重大調(diào)整。除了提高征用補償標(biāo)準(zhǔn)之外，將土地五級審批制度修改為中央級和省級兩級審批制，同時，針對當(dāng)時耕地占用嚴(yán)重的情況，提出了“保護耕地”和“占補平衡”的基本原則。2004年3月，第十屆全國人大通過《中華人民共和國憲法修正案》，其中第十條對土地征收作出了規(guī)定，即“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！睆母敬蠓ǖ母叨葘ν恋卣魇罩贫冗M行了確立。2004年8月，《中華人民共和國土地管理法》依據(jù)憲法修正案作出了相應(yīng)修改，第二條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”2007年10月1日《中華人民共和國物權(quán)法》正式施行，其中第四十二條規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！钡谒氖龡l規(guī)定“國家對耕地實行特殊保護，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。”可見，我國物權(quán)法更加嚴(yán)格限制了土地征收條件，進一步完善了土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。

二、目前我國土地征收補償制度存在的問題

（一）我國的法律法規(guī)對“公共利益”含義界定不清，導(dǎo)致土地征收目的不明

《中華人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”兩部法律都明確規(guī)定了土地征收的目的必須是為了“公共利益的需要”，但現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確闡釋“公共利益”的具體含義，更無法界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”。因此，各地方政府只能自行對“公共利益”進行解釋，于是按照 “公共利益需要”征收的土地后來變成了各種房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他商業(yè)用地，這樣，就在無形當(dāng)中擴大了“公共利益”的內(nèi)涵，征地范圍也超出了“公共利益”的實質(zhì)意義。

（二）征地程序透明度較低，聽證會形同虛設(shè)，農(nóng)民不能有效行使知情權(quán)和參與權(quán)

《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規(guī)定“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”但是有些地方政府在征地過程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”（指征地方案公告、補償安置方案公告和補償?shù)怯洠┲贫?，?dǎo)致農(nóng)民對土地征收的目的、范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等了解的不多，同時，農(nóng)民因人數(shù)眾多、居住分散而無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到土地征收的平等談判桌前，農(nóng)民關(guān)于土地征收的發(fā)言權(quán)及其有限，對于土地征收的各項補償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府享有完全決定權(quán)，即使地方政府與被征地方協(xié)商補償安置標(biāo)準(zhǔn)，也往往只同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會等集體經(jīng)濟組織進行協(xié)商，聽證會的召開流于形式，因此，農(nóng)民的權(quán)利沒有得到充分的尊重，農(nóng)民的利益沒有得到實質(zhì)的保護。

（三）因土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益得不到保護

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定“ 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。 但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?由此可見，耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)是按照耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值來計算的，平均年產(chǎn)值既不是土地價格，也不是土地租賃價格，與被征收土地市場價格無關(guān)，完全是政府直接定價，是政府行為的結(jié)果。因此，從土地征收補償?shù)膶嶋H效果上看明顯偏低，無助于彌補農(nóng)民土地經(jīng)濟利益以外的利益損失，使得失地農(nóng)民的短期利益得到保護，長遠(yuǎn)利益受到損害。

（四）我國土地征收補償范圍過窄，補償方式單一，失地農(nóng)民安置措施不完善

我國早期的土地征收補償制度主要采取“貨幣補償加安置”的形式，即農(nóng)民的土地補償費、地上附著物和青苗的補償費以貨幣形式給予，然后根據(jù)征地項目的需要由征地使用者為失地農(nóng)民進行就業(yè)安置。但隨著經(jīng)濟發(fā)展和科技進步，征地項目也發(fā)生重大變化，用于房地產(chǎn)開發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項目逐漸增加，使得征地使用者的用工要求也顯著提高，失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和工作技能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)的要求，在就業(yè)市場中始終位于劣勢，往往征地使用者不愿意給失地農(nóng)民以工作安置。因此，目前的土地征收補償制度主要采用單純的貨幣補償方式，即按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，征地時一次性向農(nóng)民支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費，以彌補農(nóng)民因為征收而失去土地的經(jīng)濟損失，讓被征地農(nóng)民走向社會自謀職業(yè)。這種簡單的補償方式體現(xiàn)的是一種生活補助而不是就業(yè)安置引導(dǎo)，導(dǎo)致失地農(nóng)民相當(dāng)一部分成為“上崗無業(yè)、種地?zé)o田、低保無份”的“三無”人員。

三、完善我國土地征收制度的路徑選擇

我國現(xiàn)行的土地征收補償制度存在著許多弊端，但土地征收關(guān)系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡，對社會影響深遠(yuǎn)，改革和完善我國現(xiàn)行土地征收補償制度成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）合理界定“公共利益”的內(nèi)涵和外延，進一步完善土地征收法律法規(guī)

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》都明確規(guī)定了土地征收的前提必須是為了“公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是屬于“公共利益”范疇，因此，建議對《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵和外延。使得各級政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使征地權(quán)，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步縮小征地范圍，將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地退出征地范圍，最終嚴(yán)格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍內(nèi)，同時，國家應(yīng)盡快出臺《集體土地征收及補償條例》，使得農(nóng)村的土地征收有法可依。

（二）進一步完善土地征收補償程序，加強對土地征收的監(jiān)督和管理

完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地征收程序，需要注意以下幾個問題：（1）提高征地的透明度，加強對農(nóng)村土地征收的審批監(jiān)督。各級政府應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定，為“公共利益”需要而按照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┩恋卣魇铡＃?）認(rèn)真履行土地征收聽證程序，保障農(nóng)民享有充分的知情權(quán)。在土地征收過程中，各級政府必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的 “兩公告一登記”制度，告知農(nóng)民依法享有的權(quán)利，杜絕以租代征，先征后批的現(xiàn)象出現(xiàn)。（3）完善集體組織的民主制度，尊重農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。雖然農(nóng)民無權(quán)決定土地被征用的用途，但對補償費用的數(shù)額、分配及使用，卻有權(quán)知曉、參與并發(fā)表意見，特別是要讓失去土地的農(nóng)民充分表達自己的意愿。（4）完善土地征收的行政復(fù)議和行政訴訟等救濟制度。在土地征收的行政復(fù)議過程中，復(fù)議機關(guān)要充分聽取集體組織和農(nóng)民的意見和要求，公平合理地審查土地征收的審批程序是否合法、補償費用是否合理、農(nóng)民權(quán)益是否得到保護等問題，避免地方政府集決策者、規(guī)則制定者、糾紛裁決者的多種角色于一身，同時，要進一步完善司法救濟制度，使得行政訴訟真正發(fā)揮好制約和監(jiān)督行政的作用。

（三）提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，充分保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益農(nóng)村集體土地被國家征收以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織便喪失了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民也喪失了生活的主要來源。盡管土地征收人已經(jīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民進行了征收補償，但是，這種補償只能解決農(nóng)民眼前的溫飽問題，無法解決他們的長遠(yuǎn)利益問題，更無法解決他們的再生產(chǎn)能力問題。與其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現(xiàn)在補償范圍偏窄和補償標(biāo)準(zhǔn)偏低兩個方面。因此，在土地征收補償中，國家應(yīng)兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的眼前利益和長遠(yuǎn)利益，提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，使失地農(nóng)民眼前能夠生存，長遠(yuǎn)能夠發(fā)展。即在征地補償中應(yīng)結(jié)合征地時當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，適當(dāng)拓寬補償?shù)姆秶粩嗵岣哐a償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，盡可能從寬從高地給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行補償。當(dāng)然，這種從寬和從高只能是法律規(guī)定范圍內(nèi)，只能是由嚴(yán)格法律程序保障的從寬和從高。

（四）加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)及指導(dǎo)，完善農(nóng)村社會保障制度

目前，我國土地征收制度中的一次性貨幣安置弊端凸顯，由于文化低和非農(nóng)生產(chǎn)技能少等多種原因，失地農(nóng)民很難找到穩(wěn)定工作，多以打零工為主要生活來源，生活沒有固定來源，很容易陷入“種田無地，上班無崗”的境地。所以，政府首先應(yīng)當(dāng)加大對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)力度，提高他們的勞動就業(yè)技能，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，并給予一定的創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)惠。其次，政府還應(yīng)進一步完善失地農(nóng)民的社會保障制度，加大對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險投入，使得失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中，與城市居民平等享受改革成果，實現(xiàn)農(nóng)民向市民角色的轉(zhuǎn)換，真正實現(xiàn)老有所依。