對滬渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的思考

梁湘蓮 楊洋

摘 要：上海、重慶兩地征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)暫行辦法出臺后，迅速成為國人關(guān)注的焦點(diǎn)。但房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革卻遭到了是否違法甚至違憲的質(zhì)疑。本文從房產(chǎn)稅立法面臨的問題以及在近幾年稅收高速增長的下，地方財政困難反而與日俱增，房產(chǎn)稅能否成為地方財政稅收的主要來源，和政府向普通老百姓開征房產(chǎn)稅將會面臨怎樣的挑戰(zhàn)幾個方面來反思房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：合法性質(zhì)疑；立法問題；地方財政；政府的挑戰(zhàn)

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.27 文章編號：1672-3309（2013）05-63-03

眾所周知，征收財產(chǎn)稅有助于抑制房地產(chǎn)投機(jī)、減少金融體系的不穩(wěn)定、但卻對中低收入者不利。但在現(xiàn)行的分稅制體制下推行財產(chǎn)稅，面臨的問題就是要妥善處理好中央和地方財政利益的分割問題。

2011年1月27日，國務(wù)院常務(wù)會議通過決議，同意在部分城市改革試點(diǎn)對個人住房征收房產(chǎn)稅，具體征收辦法授權(quán)試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市自行確定。同日，《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)<上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法>的通知》（以下簡稱《通知》），要求從2011年1月28日起將開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)。該《通知》稱，征收對象為上海市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建的商品住房）和非本市居民家庭在本市新購的住房。試點(diǎn)初期，暫以應(yīng)稅住房的市場交易價格作為計稅依據(jù)。與此同時，重慶市也作為首批個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市，其房產(chǎn)稅的征稅對象包括：對于獨(dú)棟別墅，不管存量房還是增量房，均要征稅；對于房價達(dá)到當(dāng)?shù)鼐鶅r兩倍以上的高檔公寓也將征稅；此外，對于在重慶市無戶口、無工作、無投資的“三無人員”在重慶所購房產(chǎn)，購買兩套以上住房的，從第二套開始要征收房產(chǎn)稅。自此，爭論多年的房產(chǎn)稅在上海和重慶開始“破冰”。然而，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)界還是法學(xué)界，無論是學(xué)者還是老百姓，都開始從不同角度關(guān)注這次房產(chǎn)稅改革的試點(diǎn)。

一、滬渝開征房產(chǎn)稅的合法性質(zhì)疑

國家產(chǎn)生以后，稅收的不可或缺使主權(quán)者一直面臨著征稅依據(jù)合法性的詰問。征稅的合法性應(yīng)該包括如下方面：國家征稅時應(yīng)予征稅說明，必須要有法律依據(jù)。稅收史上有句箴言：沒有民主，便沒有稅收。而且，直到今天，對于國家征稅合理性的說明已經(jīng)是一個民主國家政治生活中的必經(jīng)程序。征稅不僅要看經(jīng)濟(jì)上的承受能力，還要看征稅是否平等、是否普遍等；征稅是否合法不僅要看是否符合狹義上的制定法，而且更應(yīng)該看是否合憲，是否符合民意，是否符合公平正義的法律精神。換言之，征稅對象的可稅性首先要符合法律、法規(guī)的要求，尤其是在現(xiàn)代社會發(fā)展過程中，很多新的稅源出現(xiàn)，政府在追求豐厚收入的沖動支配下，急切地想把它們納入稅收征管范圍之內(nèi)。就程序上而言，這不是那么簡單的事情。因此，征稅對象的合理首先是征稅對象的合法，不能不經(jīng)法定程序就僅僅因?yàn)檎鞫悓ο蟮亩愒簇S富而擅自征稅，這顯然會極大損害納稅人遵從稅法的積極性。

從以上衡量，房產(chǎn)稅試點(diǎn)征收明顯存在瑕疵：一是沒有作詳細(xì)的征稅說明，根據(jù)有關(guān)報道，上海頒布《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》沒有經(jīng)過廣泛的意見征求程序，就是很多人大代表對此事也是一無所知，普通的納稅人就更談不上發(fā)表意見或參與其中。二是滬渝兩地并不具備房產(chǎn)稅試點(diǎn)的法律資格。就滬渝兩地房地產(chǎn)試點(diǎn)征收辦法的內(nèi)容而言，已是對我國原有的《房產(chǎn)稅暫行條例》的重大修改甚至顛覆。因?yàn)榘凑瘴覈读⒎ǚā返?條、第9條的規(guī)定：稅收方面的基本制度必須由全國人大及其常委會制定法律，“第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”，地方政府無權(quán)修改中央政府制定的稅收法規(guī)，更無權(quán)制定新的稅收法規(guī)。所以，滬渝兩地政府試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅因缺失征稅依據(jù)的合法而喪失了合法性基礎(chǔ)。

二、我國房產(chǎn)稅立法面臨的問題

我國房產(chǎn)稅立法裹足不前的原因在于：其一，我國對房產(chǎn)稅的理論研究相當(dāng)滯后。其二，房產(chǎn)稅改革要撼動中央與地方的財政分配體制。其三，我國土地所有權(quán)屬于國家和集體所有，不得輕易交易，能交易的主要是《物權(quán)法》里的他物權(quán)，這就與他國立法基礎(chǔ)不同。其四，房產(chǎn)稅更多觸及人民的財產(chǎn)權(quán)與自由權(quán)，反彈較其他稅種激烈。正因如此，只好接受一個現(xiàn)實(shí)——我國房產(chǎn)稅改革任重而道遠(yuǎn)。

另外，我國房產(chǎn)稅暫行條例規(guī)定房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是房產(chǎn)余值或房產(chǎn)租金收入。這種規(guī)定因帶有從靜態(tài)考慮色彩，導(dǎo)致稅基不能隨經(jīng)濟(jì)條件的變化而正常增長。鑒于轉(zhuǎn)軌時期，我國經(jīng)濟(jì)始終保持高速增長態(tài)勢，高速經(jīng)濟(jì)增長帶來了土地和房產(chǎn)大幅度升值，特別是城市新房市值與舊房市值相差非常大，這樣，以余值為計稅依據(jù)無疑是大大縮小了稅基。此外，把租金收入作為計稅依據(jù)又帶來了兩個問題：一是租金與房產(chǎn)余值差距很大，因而引起了按不同計稅方式計稅稅負(fù)高度不均等狀況；二是房產(chǎn)租金本身是營業(yè)稅課稅對象，現(xiàn)在又成為房產(chǎn)稅計稅依據(jù)，人為造成了雙重課稅。這就導(dǎo)致了我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的計稅依稅不合理。

我國進(jìn)行房產(chǎn)稅改革，還有個理論問題需要解釋清楚，即必須在房產(chǎn)稅與能量課稅之間尋找關(guān)聯(lián)，否則永遠(yuǎn)弄不清應(yīng)該對什么房產(chǎn)課稅，或以什么為計稅單位，在這些根本性的判斷基準(zhǔn)問題上，中國的稅收學(xué)界與稅法界幾乎無人涉足。對于財產(chǎn)稅的研究以及對于稅收與所得之間的關(guān)系研究，大多數(shù)人僅僅集中于稅收本身累進(jìn)或累退的問題上。然而，在房產(chǎn)價值與所得之間存在何種關(guān)系，這才是實(shí)質(zhì)上供我們?nèi)ヅ袛嗟摹裁礃拥恼哌x擇是有用的、什么樣的政策選擇是無效率的。

三、房產(chǎn)稅能否成為地方財政收入的主要來源

房產(chǎn)稅能否成為地方財政收入的主要來源是由整個稅收體制的改革和調(diào)整來決定，從目前的房產(chǎn)稅現(xiàn)狀來看，其所取得的稅收收入還是有限，不可能成為地方稅收的主要來源。當(dāng)然，政府可以擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍、提高房產(chǎn)稅的稅率，以增加房產(chǎn)稅收入，但如此一來就會大大提高我國整體的稅收負(fù)擔(dān)，特別是增加個體納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，在我國稅收負(fù)擔(dān)已經(jīng)不輕的情況下，再大幅度提高稅收負(fù)擔(dān)是不現(xiàn)實(shí)的，也不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，更容易引起普遍納稅人的抵制。

但近年來，與私人購房大量增加相伴隨的是房價的大幅上漲。在北京、上海等發(fā)達(dá)城市，房價已經(jīng)是住房制度改革之初的十余倍。房產(chǎn)價值大幅提升，房產(chǎn)成為個人財產(chǎn)的重要組成部分。更重要的是，房產(chǎn)還成了一些人的生財之道。近幾年房產(chǎn)投資或投機(jī)成為一部分人積累財富的重要方式，對居民收入差距的擴(kuò)大產(chǎn)生了越來越大的影響。通過對面積大、價值高、套數(shù)多的個人住房征收房產(chǎn)稅進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)，可以一定程度上促使收入和財產(chǎn)的合理分配，縮小貧富差距。此外，從世界各國實(shí)踐看，由于房產(chǎn)不能移動、稅基固定，絕大多數(shù)國家和地區(qū)都將房產(chǎn)稅作為地方稅，是地方政府重要而穩(wěn)定的稅源，而地方政府通常將這部分收入用于與公眾利益相關(guān)的教育、衛(wèi)生、消防、治安及基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)支出。這也為我國房產(chǎn)稅改革提供了重要的借鑒。

四、向普通老百姓開征房產(chǎn)稅的挑戰(zhàn)

我國目前以間接稅為主，間接稅與直接稅最大的區(qū)別是，間接稅可以轉(zhuǎn)嫁，納稅人不見得就是負(fù)稅人；而直接稅基本上無從轉(zhuǎn)嫁，納稅人和負(fù)稅人基本上是一致的，也就是說落在納稅人頭上多少稅，你的個人財產(chǎn)就得減少多少。所謂“稅痛”就是這么來的。直接稅中的個人所得稅也是以代扣代繳為主，因此，普遍老百姓親自納稅的機(jī)會也少之又少。這種制度雖然有利于減少納稅人對國家征稅的抵觸情緒，提高征管效率，但也導(dǎo)致了嚴(yán)重的負(fù)面影響：普遍老百姓的納稅意識普遍比較低。在這種社會背景下，直接開征面向普通老百姓并由普通老百姓親自繳納的房產(chǎn)稅的確對政府提出了挑戰(zhàn)。

目前房產(chǎn)稅主要定位于高收入群體，但高收入群體接觸稅收的機(jī)會比較多，對納稅已經(jīng)有了一定的意識，特別是在購房時需要繳納契稅，而且契稅原則上也是買房者親自繳納的，所以，對高收入者征收房產(chǎn)稅的難度不是很大。

從公共政策理論來看，政府征收房產(chǎn)稅是為了滿足地方居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。當(dāng)政府直接面向普通老百姓征稅時，普通老百姓的監(jiān)督意識會大大提高，滬渝為了減輕納稅人的抵觸情緒而規(guī)定將房產(chǎn)稅收入全部用于保障性住房和公共租賃房，如果地方政府大規(guī)模開征房產(chǎn)稅，政府是否有勇氣承諾將稅款全部用于保障性住房？如果有，納稅人會通過人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)來監(jiān)督政府對稅款的使用，如果真的全部用于保障性住房，而不用于地方政府的其他支出，地方政府開征房產(chǎn)稅就真正變成了一種“公益事業(yè)”：向富裕居民征收房產(chǎn)稅然后轉(zhuǎn)移給貧困居民。在地方政府沒有受益的制度中，地方政府的積極性來自哪里？

如果將來正式實(shí)施房產(chǎn)稅后，政府不承諾全部用于保障性住房，而將其作為地方政府一般性財政收入的重要來源，納稅人是否會因此批評政府有欺騙納稅人之嫌？這些問題是很值得地方政府深思的。

總之，滬渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，作為一項(xiàng)長遠(yuǎn)的制度建設(shè)，對當(dāng)前我國財稅體系改革、房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)控和收入分配的調(diào)節(jié)都有著重要的意義。房產(chǎn)稅不能削減房價，僅僅是擠出了部分投機(jī)性與投資性購房需求，推移了部分消費(fèi)性購房需求釋放的周期。因此，從中長期來看，在房產(chǎn)稅開征的情況下，房價仍有上漲的推動力。因此，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控必須常態(tài)化、系統(tǒng)化，以形成調(diào)控的長效機(jī)制。房產(chǎn)稅改革的實(shí)施需要相關(guān)法律、政策和市場的合力作用，才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

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