如何做好法律監(jiān)督

王沖

在監(jiān)所檢察工作中，檢察建議和糾正違法通知書是履行法律監(jiān)督職能的重要手段和形式，在保障刑罰正確執(zhí)行、監(jiān)管場所安全穩(wěn)定以及維護(hù)在押人員合法權(quán)益方面發(fā)揮著不可替代的作用。但在實(shí)踐中，由于缺乏直接的法律依據(jù)，往往出現(xiàn)對二者的性質(zhì)、地位、適用范圍認(rèn)識不清，導(dǎo)致二者混用的局面。其中主要是以書面檢察建議代替糾正違法通知書的現(xiàn)象比較突出，既限制了二者職能作用的發(fā)揮，也在一定程度上影響了監(jiān)所檢察工作的嚴(yán)肅性與規(guī)范性。因此，正確認(rèn)識檢察建議和糾正違法通知書，深入探討二者的法制化、規(guī)范化問題，對于進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)所檢察工作的法律監(jiān)督職能具有非常重要的意義。

一、檢察建議和糾正違法通知書在監(jiān)所檢察工作應(yīng)用中存在的主要問題

1.缺乏法律依據(jù)

關(guān)于檢察建議和糾正違法通知書的相關(guān)規(guī)定散見在各個(gè)法律法規(guī)中，但沒有一個(gè)明確了檢察建議和糾正違法通知書的概念和區(qū)別，這也是導(dǎo)致使用上混亂的主要原因。在現(xiàn)有法律法規(guī)中，糾正違法通知書的主要來源是《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定。而檢察建議雖然已經(jīng)逐漸成為檢察工作中履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種重要方式，但涉及檢察建議的法律依據(jù)卻很少。散見在最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的意見》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》等相關(guān)規(guī)定中。雖然最高人民檢察院出臺(tái)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，但由于是內(nèi)部工作規(guī)定，仍然沒有明確檢察建議的真正法律出處，同時(shí)也沒有明確檢察建議與糾正違法通知書之間的區(qū)別，不能不說是一種遺憾。

2.二者適用范圍不明確

在實(shí)踐中出現(xiàn)檢察建議和糾正違法通知書混用的情況，主要是因?yàn)槎叩倪m用范圍并不明確。甚至有的地方還出現(xiàn)“糾正違法檢察建議”的用語。此外還有“檢察建議”和“檢察意見”的混亂。如在沒收違法所得方面，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第296條“應(yīng)當(dāng)提出檢察建議”和第409條“應(yīng)當(dāng)提出檢察意見”的不同規(guī)定，導(dǎo)致了適用上的混亂。作為檢察機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督手段，檢察建議和糾正違法通知書使用上的混亂，既有損檢察機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性，也直接影響了檢察機(jī)關(guān)的威信。

3.制發(fā)格式不規(guī)范

實(shí)踐中，二者的制發(fā)格式比較混亂，沒有統(tǒng)一的格式。有的單位以院的名義編號，但最后落款是監(jiān)所處；有的直接以監(jiān)所處的文號進(jìn)行編號，但最后卻蓋院章；有的自己專門編號，并以本監(jiān)所處的名義制發(fā)等。這種制發(fā)格式上的混亂，導(dǎo)致兩種文書法律權(quán)威性的降低。而且由于沒有統(tǒng)一的制發(fā)格式，各基層檢察院之間制發(fā)的兩種文書格式也不盡相同，有時(shí)被監(jiān)督單位往往收到不同檢察院甚至同一檢察院不同部門各種形式的檢察建議書和糾正違法通知書，格式的混亂導(dǎo)致兩種法律文書法律效果的降低，也是導(dǎo)致兩種文書反饋率較低的主要原因。

二、監(jiān)所檢察工作中檢察建議和糾正違法通知書的區(qū)別

1.法律依據(jù)不同

糾正違法通知書的主要來源是《刑事訴訟法》第98條、第265條以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的569條、570條、571條。而檢察建議除最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》這一內(nèi)部工作規(guī)定外，只散見在最高檢的一些相關(guān)規(guī)定中，并沒有明確的法律淵源。

2.性質(zhì)不同

檢察建議是指人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要法律文書。糾正違法通知書是對人民法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在違法行為的，依法向其發(fā)出糾正違法意見時(shí)制作的一種法律文書。

3.適用范圍不同

在監(jiān)所檢察工作中，檢察建議的適用范圍主要是針對人民法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在可能導(dǎo)致執(zhí)法不公和重大事故等苗頭性、傾向性的不規(guī)范問題，需要改進(jìn)的，可以發(fā)檢察建議。而糾正違法通知書是針對人民法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在的違法行為，必須發(fā)出糾正違法通知書。

4.適用對象的不同

檢察建議書可廣泛應(yīng)用于司法機(jī)關(guān)以外的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及行政機(jī)關(guān)。但糾正違法通知書作為訴訟監(jiān)督法律文書之一，適用對象應(yīng)僅限于偵查、審判和執(zhí)行等機(jī)關(guān)，并不應(yīng)擴(kuò)大到社會(huì)上的其他單位，這是由糾正違法通知書本身的特點(diǎn)和檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)所決定的，二者在這一點(diǎn)上并不能混用。

三、如何完善檢察建議書和糾正違法通知書的應(yīng)用

1.完善立法

鑒于檢察建議和糾正違法通知書在檢察工作中的重要地位和作用，有必要對檢察建議和糾正違法通知書以司法解釋形式加以明確，從基本法律制度上保障其具有約束力。

2.明確適用范圍

最高檢出臺(tái)的《四個(gè)辦法》，明確規(guī)定了在監(jiān)所檢察工作中，發(fā)現(xiàn)違法問題時(shí)應(yīng)使用糾正違法通知書，在出現(xiàn)執(zhí)法不公和重大事故等苗頭性、傾向性的不規(guī)范問題，需要改進(jìn)時(shí)，應(yīng)使用檢察建議?？梢姸咧g有明確的范圍界定，實(shí)踐中常出現(xiàn)糾正違法檢察建議的做法應(yīng)該予以杜絕。變通執(zhí)行法律的做法缺乏法律依據(jù)，是執(zhí)法中的不規(guī)范、不依法現(xiàn)象，降低了法律監(jiān)督活動(dòng)的效力。

3.規(guī)范制發(fā)程序

應(yīng)進(jìn)一步完善二者格式的制作、內(nèi)容的審查、發(fā)布的主體、送達(dá)與反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)明確發(fā)送主體。二者均應(yīng)以檢察院的名義按照統(tǒng)一格式和內(nèi)容要求制作，報(bào)本院辦公室取得文號，加蓋院章，以人民檢察院的名義送達(dá)有關(guān)單位，并報(bào)本院業(yè)務(wù)主管部門備案，不能以院內(nèi)設(shè)部門的名義制作和發(fā)布。實(shí)踐中很多監(jiān)所部門以本部門的名義制作檢察建議書，發(fā)文字號按照本處字號行文，顯然不妥。因?yàn)闄z察院內(nèi)設(shè)部門只是檢察院的一個(gè)組成部分，不是獨(dú)立的權(quán)利主體，沒有對外行文的資格。其次，應(yīng)明確規(guī)定檢察建議發(fā)送的級別效力。通常由同級人民檢察院向被建議單位發(fā)送檢察建議，同時(shí)抄送被建議單位的上級主管機(jī)關(guān)；對于涉及綜合治理事項(xiàng)的檢察建議書，同時(shí)抄送同級綜治部門。再次，應(yīng)明確檢察建議制作的審批程序。應(yīng)當(dāng)由辦案人員起草，部門領(lǐng)導(dǎo)討論定稿，報(bào)分管檢察長決定，對于重大、疑難或爭議較大的事項(xiàng)，可以報(bào)請檢察長或者提請檢察委員會(huì)討論決定。

4.完善內(nèi)容

首先，提出的檢察建議和糾正違法通知書應(yīng)當(dāng)有事實(shí)依據(jù)，符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定。其次，應(yīng)當(dāng)做到用語嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，分析深入到位，內(nèi)容具體明確，建議切實(shí)可行。再次，應(yīng)做到內(nèi)容詳實(shí)，有理有據(jù)，有的放矢，切忌內(nèi)容空泛，缺乏可操作性。因此，監(jiān)所檢察干警應(yīng)深入一線，全面調(diào)查了解詳細(xì)情況，掌握第一手資料。并對掌握的信息進(jìn)行綜合分析，把握熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、敏感性問題，將偶發(fā)事件與長期、普遍性問題區(qū)別對待。同時(shí)要處理好與被監(jiān)督對象的關(guān)系，講究方式方法，既要講配合又要加強(qiáng)監(jiān)督。

5.注重落實(shí)和反饋

在制作法律文書時(shí)，應(yīng)結(jié)合被監(jiān)督對象工作實(shí)際制定切實(shí)有效的整改措施，保證整改措施“發(fā)得出、改得了，有效果”。文書發(fā)出后，應(yīng)及時(shí)了解和掌握落實(shí)、采納、整改情況，并將反饋信息報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)。對置之不理超過時(shí)限規(guī)定的或拒不接受的，應(yīng)當(dāng)向其上級機(jī)關(guān)或主管部門反映；對事實(shí)、整改意見有異議的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核實(shí)，并將核實(shí)情況通知被建議單位。發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤時(shí)，應(yīng)予撤銷；對于部分內(nèi)容不當(dāng)，但不影響建議效果時(shí)，應(yīng)及時(shí)向被建議或糾正單位說明變更；認(rèn)為正確的，應(yīng)督促其進(jìn)行整改。

（作者單位：北京市人民檢察院）