論城管在城市管理中的地位和價(jià)值作用

尚芬

1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》頒布實(shí)施，確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。1997年北京市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布，此項(xiàng)制度得到進(jìn)一步深化。經(jīng)過十幾年的實(shí)踐探索，城市管理領(lǐng)域發(fā)生諸多變化：一是基本解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、機(jī)構(gòu)膨脹等問題；二是探索建立了管理權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適度分離又相互協(xié)調(diào)的科學(xué)管理機(jī)制；三是推動(dòng)了城市管理重心與執(zhí)法權(quán)力的下移；四是解決了一批群眾反映強(qiáng)烈的問題，城市環(huán)境明顯改善；五是強(qiáng)化了隊(duì)伍管理，執(zhí)法人員素質(zhì)明顯提高。縱觀城管的發(fā)展和變遷，這是一個(gè)不斷改革創(chuàng)新、解決矛盾的過程。特別是在城市化進(jìn)程中，在農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民適應(yīng)城市規(guī)則秩序過程中，城管的地位舉足輕重。當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，城市管理面臨發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。站在新的發(fā)展起點(diǎn)，有必要深入研究探討城管的歷史價(jià)值和作用，這對(duì)于在新形勢(shì)下進(jìn)一步發(fā)揮城管的價(jià)值和作用，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城管的歷史地位與價(jià)值作用

（一）城管在推進(jìn)行政管理體制和依法治市中，具有重大的價(jià)值和意義

城管制度是行政管理體制改革探索和推進(jìn)依法行政的產(chǎn)物，是依法治市的重要標(biāo)志。城管的產(chǎn)生與發(fā)展，緊隨著依法治國(guó)的步伐。推行綜合執(zhí)法是依法行政、行政執(zhí)法體制改革的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢(shì)，是改革行政執(zhí)法體制的重要制度，是政府管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。以相對(duì)集中行政處罰權(quán)為基礎(chǔ)建立的城管制度，其意義不僅僅在于處罰權(quán)行使主體的改變，更重要的是打破了“部門專權(quán)”，使得“內(nèi)部循環(huán)”無法繼續(xù)，為行政權(quán)力的分工與協(xié)調(diào)改革探路，在一定程度上為行政體制和大部門制改革提供了試驗(yàn)樣本。城管制度發(fā)展迅速，說明該制度符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，體現(xiàn)了行政體制改革方向。

（二）城管在維護(hù)城市環(huán)境秩序中，發(fā)揮著不可替代的作用

良好的城市環(huán)境秩序是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障城市宜居的必然要求。而城管執(zhí)法的首要任務(wù)在于維護(hù)城市環(huán)境秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

城管擁有多項(xiàng)處罰權(quán)，其任務(wù)之重、難度之大、影響之廣超過了其他專業(yè)執(zhí)法。如北京城管集中行使68部法律法規(guī)的全部或者部分處罰權(quán)共計(jì)390項(xiàng)，執(zhí)法事項(xiàng)涉及市政市容、園林綠化、規(guī)劃、工商、水務(wù)、交通、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游等14個(gè)方面。城管執(zhí)法所遇到的問題大多是重點(diǎn)難點(diǎn)問題，歷史遺留問題多、執(zhí)法成本高、社會(huì)關(guān)注度高，解決起來困難。

經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，城管工作取得顯著成效，執(zhí)法方式逐步實(shí)現(xiàn)了由粗放式向精細(xì)化、由階段性向全天候、由突擊式向長(zhǎng)效化的轉(zhuǎn)變，在城市精細(xì)化管理和網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理中充分了發(fā)揮職能作用。首都環(huán)境秩序不斷改善，城市形象和城市品質(zhì)得到展現(xiàn)和提升，群眾滿意度不斷提高。據(jù)零點(diǎn)公司調(diào)查顯示，2012年公眾對(duì)北京城管執(zhí)法機(jī)關(guān)滿意度為77.92分，比2008年的72.28分明顯提升，為歷年評(píng)價(jià)最高。

（三）城管在化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中，發(fā)揮著舉足輕重的作用

當(dāng)前，社會(huì)矛盾多發(fā)且更具易燃性，維護(hù)和諧穩(wěn)定成為城市管理必須面對(duì)的重要任務(wù)。2010年突尼斯因執(zhí)法引發(fā)政治事件的教訓(xùn)說明，城市管理無小事，社會(huì)矛盾處理稍有不慎，就可能轉(zhuǎn)化為公共事件，甚至演變?yōu)楦鼑?yán)重的后果。北京城管近年來基于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的總體判斷和把握，堅(jiān)持執(zhí)法為民，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善執(zhí)法方式，提出并踐行 “維護(hù)秩序與維護(hù)穩(wěn)定相結(jié)合”、“執(zhí)法效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一”、“不能因城市秩序問題引發(fā)群體性事件，更不能因執(zhí)法不當(dāng)影響首都穩(wěn)定”等理念原則，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)管理，重視志愿服務(wù)在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用，暴力抗法下降81%，得到群眾肯定。

（四）城管在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中，發(fā)揮著不可或缺的作用

環(huán)境是重要的發(fā)展資源，城市環(huán)境是生產(chǎn)力。城管是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境質(zhì)量的重要實(shí)施者，促進(jìn)或直接解決了一部分制約城市可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾和問題。城管執(zhí)法事項(xiàng)涉及城市管理和社會(huì)生活各個(gè)層面，對(duì)違法行為的查處、對(duì)環(huán)境秩序的治理和生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)、對(duì)社會(huì)矛盾的化解與社會(huì)治安的維護(hù)、對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。

（五）城管在建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府中，發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用

作為工作在一線和前沿的執(zhí)法隊(duì)伍，城管與社會(huì)聯(lián)系最緊密、最受社會(huì)關(guān)注，其執(zhí)法行為直接影響著公民法人的權(quán)利和義務(wù)，群眾往往將其執(zhí)法行為與政府行政能力掛鉤，并作為評(píng)價(jià)政府行政水平的尺度。前端服務(wù)、管理、監(jiān)督工作的任何不到位，都會(huì)將問題以至群眾的不滿壓縮到執(zhí)法環(huán)節(jié)，進(jìn)而影響群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍把城管領(lǐng)域視作其政績(jī)的核心點(diǎn)予以高度關(guān)注，如果執(zhí)法中的一個(gè)小小事件有被放大的可能，政府要員都會(huì)親自過問并處理，以避免矛盾激化對(duì)其政治地位造成沖擊?；鶎诱蜗箨P(guān)乎政府整體形象，甚至影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，無論從公眾的期待，還是政府公信力的角度，無論是城管自身發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，還是從先進(jìn)城市成熟的管理經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律看，城管工作是建設(shè)人民滿意政府的重要組成部分。城管改革創(chuàng)新的成敗是建設(shè)人民滿意政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

二、當(dāng)前城管面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與問題

從機(jī)遇看：一是城市建設(shè)管理進(jìn)入精細(xì)化管理階段，這對(duì)城市管理創(chuàng)新提出全新要求。二是黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總布局的戰(zhàn)略高度，為推動(dòng)城市環(huán)境建設(shè)注入強(qiáng)大動(dòng)力。三是信息技術(shù)的迅猛發(fā)展為突破城市發(fā)展瓶頸創(chuàng)造了技術(shù)條件。四是穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，為發(fā)揮城管制度優(yōu)勢(shì)提供了難得機(jī)遇。

從挑戰(zhàn)看：一是城市化進(jìn)程加快，環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾日益突出。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)增加，并呈現(xiàn)出累積放大效應(yīng)。三是城市安全運(yùn)行和管理的任務(wù)艱巨，精細(xì)化水平亟待提高。四是城市管理和公共服務(wù)缺乏市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)和真正意義上公民社會(huì)的支撐，傳統(tǒng)管理模式已不能適應(yīng)和滿足城市現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

從問題看：一是城市管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系有待進(jìn)一步理順。二是系統(tǒng)性解決城市管理痼疾頑癥的體制機(jī)制尚未完全建立。三是城管綜合執(zhí)法制度的優(yōu)勢(shì)仍未充分發(fā)揮。缺少權(quán)威的法律依據(jù)，城管職能定位不清，權(quán)限劃分不盡合理，城管監(jiān)察作用缺位。這些問題極大影響了城市管理整體效能的提升。

三、現(xiàn)代化進(jìn)程中進(jìn)一步發(fā)揮城管作用的思考和建議

（一）在理念上強(qiáng)化公共性，堅(jiān)持以群眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)創(chuàng)新

進(jìn)一步明確城管在現(xiàn)代化進(jìn)程中的價(jià)值定位。以維護(hù)和諧的城市環(huán)境秩序、維護(hù)和發(fā)展公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向，將城管定位于公共利益的維護(hù)者。

正常城市秩序形成的基礎(chǔ)是城市公共資源的公正合理分配，兼顧各階層的正當(dāng)訴求。為此，城管不僅要努力查處違法行為，更要探索公共資源合理分配的實(shí)現(xiàn)方式，把提高基本公共服務(wù)質(zhì)量作為基本價(jià)值和核心內(nèi)容貫穿到執(zhí)法全過程，采取均衡性、基礎(chǔ)性、公益性的政策措施，確保利益分配公正，通過制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献饕栽鲞M(jìn)公共價(jià)值。

在頂層設(shè)計(jì)上，整合城市管理決策職能，完善配套政策及社會(huì)服務(wù)保障體系。在執(zhí)法方式上，探索多元化執(zhí)法方式，疏堵結(jié)合創(chuàng)新城管工作，滿足多元化和個(gè)性化的需求。在執(zhí)法能力上，強(qiáng)化城管職能邊界內(nèi)的履行能力。要加快城市管理綜合性立法，增強(qiáng)城管執(zhí)法剛性原則，嚴(yán)格執(zhí)法，監(jiān)管到位，提高依法治理水平。在社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新上，發(fā)揮城管在社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的基礎(chǔ)作用，有效解決環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境與維護(hù)秩序相協(xié)調(diào)，執(zhí)法效益與環(huán)境效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

（二）在職能上強(qiáng)調(diào)協(xié)同整合，堅(jiān)持以城市問題為導(dǎo)向的公共治理創(chuàng)新

傳統(tǒng)城市管理體制對(duì)權(quán)力的不恰當(dāng)分割導(dǎo)致責(zé)任分散化，使城市頑癥治理無法形成重拳。提高整體性治理水平，應(yīng)建立協(xié)同一致的城市綜合管理系統(tǒng)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合與職能整合。城管恰恰就體現(xiàn)出職能整合和協(xié)同聯(lián)動(dòng)的特征，為此必須堅(jiān)持城管綜合執(zhí)法的發(fā)展方向，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，穩(wěn)步推進(jìn)大城管體系建設(shè)，深化與其它部門的配合協(xié)作，進(jìn)一步健全城市管理運(yùn)行機(jī)制。健全部門職責(zé)體系，合理配置執(zhí)法部門與管理部門的行政權(quán)力，以理順管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)為核心，建立相互制約和相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，科學(xué)解決“監(jiān)督者監(jiān)督缺位”、“執(zhí)法者執(zhí)法不力”等頑疾。整合各種資源，探索多種形式實(shí)現(xiàn)跨部門合作。發(fā)揮城管綜合執(zhí)法制度的優(yōu)越性，加強(qiáng)城管綜合監(jiān)管職能，監(jiān)察與執(zhí)法并重，使城管執(zhí)法機(jī)關(guān)成為系統(tǒng)性解決城市問題的權(quán)威建議、權(quán)威監(jiān)督及權(quán)威評(píng)價(jià)部門，促使環(huán)境治理跳出“治理、反彈、再治理、再反彈”的惡性循環(huán)圈。

（三）在方式上鼓勵(lì)多方參與，堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的多元參與創(chuàng)新

社會(huì)參與是保障城市秩序的重要途徑。充分發(fā)動(dòng)社會(huì)參與，以政府為主導(dǎo)，打破區(qū)域、部門、行業(yè)界限，采取市場(chǎng)化、社會(huì)化、法制化的手段，構(gòu)建政府與市場(chǎng)、社會(huì)通力合作的治理網(wǎng)絡(luò)，形成民主多元、平等協(xié)作的治理模式。

強(qiáng)化政府宏觀監(jiān)管和政策引導(dǎo)責(zé)任， 落實(shí)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，激發(fā)全社會(huì)責(zé)任意識(shí)，積極培育、支持和引導(dǎo)社會(huì)組織和志愿者等各方力量參與城市管理，促進(jìn)城市管理由“部門管理”向“全民管理”轉(zhuǎn)變。

要進(jìn)一步完善公眾參與的途徑和制度，建立社會(huì)力量參與機(jī)制，構(gòu)建城管與公眾互動(dòng)機(jī)制，健全社會(huì)溝通交流機(jī)制，大力推進(jìn)城管志愿者隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步完善城管進(jìn)社區(qū)模式，從法律、制度、程序上確保公眾參與的合法性及參與的有效性。

（四）在手段上注重信息技術(shù)的應(yīng)用，堅(jiān)持以新技術(shù)為驅(qū)動(dòng)的智慧城管創(chuàng)新

堅(jiān)持科技支撐，加大新技術(shù)利用。完善臺(tái)帳數(shù)字化、管理網(wǎng)絡(luò)化、辦公自動(dòng)化、指揮智能化、監(jiān)控可視化、監(jiān)督社會(huì)化“五位一體”的精細(xì)化“智慧城管”建設(shè)，借助信息技術(shù)提供全天候全覆蓋無縫隙、方便快捷、人性化的公共服務(wù)。

積極探索精細(xì)化執(zhí)法、網(wǎng)格化服務(wù)有效融合的新路子，探索網(wǎng)絡(luò)化城市管理技術(shù)條件下的跨部門協(xié)作，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、智能終端等現(xiàn)代信息技術(shù)，再造工作流程，打破部門和條塊分割，建立全覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、信息共享、功能齊全的信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不同領(lǐng)域的信息共享互聯(lián)和實(shí)時(shí)交換，實(shí)現(xiàn)城市管理職能協(xié)調(diào)運(yùn)作，提高城管執(zhí)法效率和水平。

（責(zé)任編輯：趙靜）