城市地下管線運(yùn)行管理的德日經(jīng)驗

尚秋謹(jǐn)　張宇

一、城市地下管線運(yùn)行管理的德國經(jīng)驗

歷史上，德國許多城市也被大規(guī)模的洪水侵襲過。漢堡于1842年、法蘭克福于1867年、柏林于1874年先后都開始修建具有現(xiàn)代意義的排水系統(tǒng)。目前，根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，德國全境共有515000公里長的排水管道，而據(jù)德國污水技術(shù)聯(lián)合會2003前后對124家管道運(yùn)行管理部門的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，估計德國有90萬公里私有排水管道，約是公共排水管道長度的2倍。就各類城市管道總長度而言，截至2005年，德國城市的公共地下管道總長度達(dá)190萬公里，96%的庭院內(nèi)的私有管道和公共管道相連。就城市地下管線建設(shè)運(yùn)行管理方面，以下四個方面的德國經(jīng)驗值得借鑒。

（一）推行社會化的管線全周期管理以及市場化運(yùn)營模式

自20世紀(jì)50年代，德國各城市都以立法的方式對地下管道的建設(shè)管理作出了明文規(guī)定。根據(jù)《城市建設(shè)法典》等涉及地下管道建設(shè)管理的有關(guān)法規(guī)，為統(tǒng)一負(fù)責(zé)地下管道系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)維與安全監(jiān)管等相關(guān)事務(wù)，德國各城市均成立由城市規(guī)劃專家、政府官員、執(zhí)法人員及市民代表等組成的“公共工程部”。通過該平臺，各利益相關(guān)方可對相關(guān)建設(shè)工程的多個方面，如管道設(shè)施的規(guī)劃、布局情況，新建管道與周邊現(xiàn)有管道設(shè)施的匹配情況，管道設(shè)施維修保養(yǎng)的政府資金投入情況等，進(jìn)行討論。對于規(guī)模較大的地下管道工程，還必須經(jīng)議會審議。議會審議采取聽證會的形式，由市長辦公室提前10天通知所有可能受影響的居民住戶、建設(shè)運(yùn)營商、所涉地段的產(chǎn)權(quán)人等利益相關(guān)方。只有經(jīng)過聽證會上與會各方達(dá)成一致意見，這些工程才能被審批通過。

在管道運(yùn)營模式上，德國大多數(shù)城市地下管道系統(tǒng)采用由多家企業(yè)參股的市場化方式共同經(jīng)營。如果管道內(nèi)輸送的介質(zhì)能夠方便地與管道本身分開運(yùn)營（如天然氣管道），那么，通常推行管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營與輸送介質(zhì)經(jīng)營相分離的方式，而且，不論管道本身建設(shè)的主體還是管道內(nèi)介質(zhì)的經(jīng)營主體，都存在多家競爭的局面。同時，德國相關(guān)法律規(guī)定，不論采用什么方式建成的地下管道，其最終產(chǎn)權(quán)均屬于政府所有，但負(fù)責(zé)投資建設(shè)的企業(yè)對其所建設(shè)的地下管道及相關(guān)設(shè)施享有一定年限的管理權(quán)和收益權(quán)。若投資企業(yè)自身資金有困難，政府可引導(dǎo)社會資金、企業(yè)和個人閑資積極投入。這樣，既有利于統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理，又可避免地下資源的流失或重復(fù)建設(shè)，還能彌補(bǔ)政府在城市建設(shè)中投資的不足。

（二）通過完善的政策法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)管

為保證管網(wǎng)的安全運(yùn)行，德國往往通過強(qiáng)化或完善立法及制定體系化的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對地下管網(wǎng)的各類主體實行政府監(jiān)管，規(guī)范其行為。例如，基于歐盟的相關(guān)政策法規(guī)，實施天然氣輸送、配送業(yè)務(wù)與管網(wǎng)運(yùn)營業(yè)務(wù)之間的相互分離，實現(xiàn)管網(wǎng)運(yùn)營的相對獨(dú)立，推行管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入政策，通過突破管網(wǎng)和地域的局限促進(jìn)天然氣的自由流通。這樣，在保證天然氣市場上游價格完全放開的同時，又能對管道運(yùn)輸、存儲和配送等環(huán)節(jié)實施嚴(yán)格的價格和利潤率監(jiān)管。又如，德國通過一系列的政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)開展雨污水管道的運(yùn)行管理，以有效防范城市內(nèi)澇和保護(hù)城市環(huán)境。在1995年通過的《室外排水溝和排水管道》（EN752-1）及其修訂版（EN752-2、EN752-4）中，均對雨污水的排放標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)具備的基本設(shè)置規(guī)范等方面做了詳細(xì)規(guī)定。還如，在德國工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，有關(guān)燃?xì)饧夹g(shù)領(lǐng)域所用的管道材料、閥門管件材料和檢測、施工安全和調(diào)節(jié)設(shè)備及燃?xì)鈨x表等都作了明確而細(xì)致的規(guī)定。

（三）借助非政府的行業(yè)性組織實施管道運(yùn)行管理

在德國，非政府的行業(yè)組織在某些方面承擔(dān)了不少的公共管理職能，其在城市地下管線的安全平穩(wěn)運(yùn)行過程中發(fā)揮了不可或缺的積極作用。例如，德國排水管道的統(tǒng)計調(diào)查工作就是由德國污水技術(shù)聯(lián)合會（ATV-DVWK）推動實施的。該聯(lián)合會于1984年就開始對德國境內(nèi)的排水管道進(jìn)行全面調(diào)查，以期全面掌握排水管道的狀況及相關(guān)投資需求。該聯(lián)合會從1987年開始每四年對排水管道設(shè)施進(jìn)行一次調(diào)查和統(tǒng)計，從1995年開始每三年進(jìn)行一次調(diào)查和統(tǒng)計。該聯(lián)合會還通過制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范本行業(yè)相關(guān)主體的行為，如管道的檢修頻率、修復(fù)方式等?！冻龢?gòu)筑物外排水系統(tǒng)狀態(tài)統(tǒng)計、分級、評價》（ATV-M149）就是該聯(lián)合會針對排水管道運(yùn)行維護(hù)而發(fā)布的一項重要行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)中，按管道修復(fù)整治的緊迫程度，排水管道的運(yùn)行維護(hù)狀況被分為5個具體等級：0級，需要立即整治修復(fù)；1級，短期內(nèi)需要整治修復(fù)；2級，中期內(nèi)需要整治修復(fù)；3級，長期內(nèi)需要整治修復(fù)；4級，不需要整治修復(fù)。類似地，德國氣、水科學(xué)技術(shù)聯(lián)合會也制定了大約100項涉及燃?xì)庠O(shè)備設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（四）運(yùn)用各種政策杠桿，引導(dǎo)鼓勵社會配合政府實現(xiàn)公共利益

在德國，城市內(nèi)澇的發(fā)生概率小，固然與其管道設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)狀況有密切關(guān)系。其實，通過有效運(yùn)用各種政策杠桿，從而推動全社會實現(xiàn)公共利益也是一個極為重要的因素。例如，征收雨水排放費(fèi)就是一項很有效的政策杠桿，此政策一方面是為雨水管道設(shè)施項目的投資進(jìn)行資金籌集，另一方面則是為了引導(dǎo)、鼓勵全社會站在經(jīng)濟(jì)利益角度，選擇雨水循環(huán)利用相關(guān)技術(shù)或產(chǎn)品（如洼地-滲渠系統(tǒng)）。因為隨著相關(guān)產(chǎn)品的采用，有利于減少雨水排放戶（相關(guān)單位或居民）流入城市公共雨水管網(wǎng)的雨水總量，雨水排放戶可因此節(jié)約不菲的“雨水排放費(fèi)”（德國雨水排放費(fèi)和污水排放費(fèi)用一樣高，以建筑物造價的2%加以征收，通常是自來水費(fèi)的1.5倍左右），如果建筑房屋的雨水可以完全滲入地下，相關(guān)費(fèi)用也可全免。正是借助該政策杠桿，德國不僅在大面積商業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)，也在各類成規(guī)模的居民小區(qū)中有效推廣了各種成熟的雨水利用技術(shù)，減少了暴雨季節(jié)對公共排水管網(wǎng)的壓力，保障了城市整體平穩(wěn)運(yùn)行。

二、城市地下管線運(yùn)行管理的日本經(jīng)驗

作為中國的近鄰，日本憑著對技術(shù)和人性化的完美追求，將城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)與管理幾乎推向了極致，尤其是在經(jīng)歷20世紀(jì)50年代經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之后，日本學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的城市治理理念，建起了壯觀而現(xiàn)代化的地下管網(wǎng)系統(tǒng)，東京等城市宏大而完善的地下排水系統(tǒng)堪稱其代表作。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)字表明，日本全國共埋設(shè)地下管道34萬公里，僅東京都的下水道總長度就達(dá)1.58萬公里。

（一）綜合運(yùn)用各種手段防范城市內(nèi)澇

日本是一個島國，臺風(fēng)頻發(fā)、暴雨不斷，各主要城市在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期幾乎都遭遇過因落后的排水系統(tǒng)而引發(fā)的內(nèi)澇災(zāi)害，因而日本多數(shù)大城市都極為重視并綜合運(yùn)用各種手段防范與治理城市內(nèi)澇問題。

首先，基于都市圈發(fā)展的視角開展排水系統(tǒng)建設(shè)。日本一直相當(dāng)重視都市圈視角下內(nèi)澇災(zāi)害的防范治理問題研究，并為此建設(shè)了大量的防洪工程，有效減輕了洪水災(zāi)害，其中堪稱當(dāng)今世界最先進(jìn)的排水系統(tǒng)要數(shù)“首都圈外圍分洪地道”（日文全名為“首都圈外郭放水路”）。該工程其實是一個巨型蓄水池來存儲、排放雨季帶來巨大降水而形成的河流洪澇，調(diào)節(jié)首都圈內(nèi)各水系的洪峰，從而防范城市內(nèi)澇。工程始于1992年，2006年建成，耗資2400億日元（約合人民幣192億元），由5個深達(dá)60米、直徑介于22.5-33.6米的立坑（豎井）與在地下50米處、直徑10.6米，總長6.3公里的隧道以及長177米、寬78米、高25.4米共有59根立柱支撐的調(diào)壓水槽組成，調(diào)壓水槽處有四臺由航空發(fā)動機(jī)改裝而成的水泵，排水量最高可達(dá)200立方米/秒。該工程蓄洪能力達(dá)67萬立方米，設(shè)有中央控制室，可全程計算機(jī)監(jiān)控整個系統(tǒng)，平日向民眾開放參觀，被稱為“地下神殿”。正是憑借這個巨大調(diào)節(jié)器，原來東京易受暴雨襲擊而變得脆弱不堪的城市排水系統(tǒng)，變得無比堅強(qiáng)。該工程在建成當(dāng)年，所在流域雨季“浸水”房屋數(shù)量從最嚴(yán)重時的41544家減至245家，浸水面積從最嚴(yán)重時的27840公頃減至65公頃。

其次，日本重視運(yùn)用城市自然水系與人工排流相結(jié)合的方式防范城市內(nèi)澇。一方面，日本各地政府在城市規(guī)劃過程中通常都會充分利用城市自然水系（保留河道和湖泊等），為城區(qū)蓄洪溢洪留足空間，并挖掘一些人工水道，增強(qiáng)城市排澇能力。例如，東京市內(nèi)多中小河流，河面寬度多在10至20米。東京水務(wù)部門將這些河道下挖硬化，一些10米左右寬的河道在枯水時的岸壁高度可達(dá)5米甚至更高，然后再連接周圍區(qū)域的雨水管道，這種類似“毛細(xì)血管”的河道體系發(fā)揮了重要的行洪作用。另一方面，通過積極倡導(dǎo)減少城市地面的硬化面積，運(yùn)用綠地、砂石地面的吸水作用，建筑小型雨水蓄水池等舉措，降低屋頂及路面水流對排水管道的壓力。例如，近年來日本不少地方政府將道路路面逐漸改變?yōu)榄h(huán)保的透水瀝青。在一些公園的小廣場，還建有小型蓄水池，容積通常為數(shù)千立方米，用于雨季存水。

再次，長期維持高水平的財政投入。日本自1970年召開“公害國會”并大幅修改了《下水道法》之后，中央政府就決定每年投入大量國家預(yù)算用作污水收集和處理設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營，而各地方政府也普遍將下水道設(shè)施的建設(shè)和管理作為重要工作，并為此投入巨大資源。例如，作為負(fù)責(zé)下水道管理機(jī)構(gòu)的東京下水道局（該局是東京都政府僅有的三家主要公營企業(yè)之一，全面負(fù)責(zé)東京都的水循環(huán)系統(tǒng)），每年財政支出約合人民幣520億元，其排水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用約合人民幣100億元，設(shè)施維護(hù)支出約合人民幣120億元/年。

復(fù)次，注重構(gòu)建精細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)警應(yīng)急機(jī)制。日本各地通常設(shè)有降雨信息系統(tǒng)來預(yù)測和統(tǒng)計各種降雨數(shù)據(jù)，并運(yùn)用多種特殊處理措施防范、應(yīng)對一些容易積水的區(qū)域或進(jìn)行排水調(diào)度。例如在東京，通常會針對容易出現(xiàn)積水的低洼地帶和下凹式立交橋等區(qū)域設(shè)立告示牌，標(biāo)明“浸水想定區(qū)域”（意為“可能積水區(qū)域”） ，一旦開始積水就運(yùn)用電子告示牌以醒目字幕“積水禁止通行”加以提示。同時，其充分運(yùn)用手機(jī)預(yù)警、“大喇叭”廣播應(yīng)急而構(gòu)建的預(yù)警應(yīng)急體系也值得參考。

最后，以細(xì)致入微的日常維護(hù)手段保障排水管道通暢。例如，東京下水道局規(guī)定，一些不溶于水的洗手間垃圾必須經(jīng)垃圾分類系統(tǒng)處理后才能排放到下水道，并通過專設(shè)介紹健康料理的教室和網(wǎng)頁、宣傳少油健康的食譜，告誡民眾不要將烹飪產(chǎn)生的油污直接倒入下水道，以免腐蝕排水管道。

（二）以精細(xì)理念管理井蓋設(shè)施

2010年，在日本多地因天降暴雨導(dǎo)致下水井蓋脫落或破損，發(fā)生多起行人跌落下水井事件后，日本國土交通省綜合各個井蓋安全事故防范經(jīng)驗，專門設(shè)立包括各地有識之士和相關(guān)社會團(tuán)體的“下水井蓋緊急安全對策委員會”，并制訂了精細(xì)化管理理念的“下水井蓋緊急安全對策”。

首先，對井蓋類案件加以細(xì)分，共八類：即井蓋噪音、井蓋破損、井蓋脫落或飛起、井蓋“打滑”、井蓋腐蝕、井蓋下沉、垃圾侵入井蓋以及雨水流入井蓋等。同時，對下水道的每一個檢查井都有一個8位數(shù)編號，以便維修人員迅速定位。

其次，對不同井蓋類案件的處置原則進(jìn)行細(xì)分，即“鎖定危險區(qū)域，劃定危險等級，而后根據(jù)危險程度不同，集中力量優(yōu)先解決危險系數(shù)和安全隱患大的井蓋；在現(xiàn)有能力的基礎(chǔ)上，能徹底解決的就徹底解決，不能徹底消除的以不造成安全事故為原則進(jìn)行臨時改進(jìn)”。

最后，對具體事件的應(yīng)對措施進(jìn)行細(xì)分，如，提高下水井內(nèi)設(shè)施的排氣量，安裝具有較高排氣能力的下水井蓋，在下水井蓋上設(shè)置排氣口；設(shè)置監(jiān)視屏幕，防止大型垃圾進(jìn)入下水井內(nèi)，堵塞下水井或損壞下水井蓋；在下水井內(nèi)設(shè)置梯子，以利于跌落井內(nèi)的行人脫險；建立下水井蓋信息系統(tǒng)，內(nèi)容包括井蓋初始設(shè)置時的基本信息和管理維護(hù)、應(yīng)急等相關(guān)信息等。

（三）以城市地下空間綜合管理促進(jìn)地下管線運(yùn)行管理

基于對自身國土面積及大都市圈日漸聚集狀況的認(rèn)識，日本已經(jīng)從單一的地下管線管理逐步轉(zhuǎn)向整個地表以下空間的綜合開發(fā)與管理。可以概括地講，日本是目前有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用立法最為完善的國家，其在開發(fā)利用規(guī)劃的整體化與系統(tǒng)化、工程設(shè)計施工技術(shù)應(yīng)用、國家行政綜合協(xié)調(diào)推進(jìn)管理等方面均處于世界領(lǐng)先水平。在地下空間綜合開發(fā)利用與綜合管理方面，日本建立了比較完備的法制體系，從《憲法》、《民法》到《建筑基準(zhǔn)法》、《道路法》、《城市公園法》、《軌道法》、《地方鐵道法》，從《下水道法》到《共同溝特別措施法》、《大深度地下公共使用特別措施法》，均反映出日本在法制建設(shè)、健全的思索與步伐。

（責(zé)任編輯：趙靜）