墨西哥城治理空氣污染對(duì)策研究

張燕

墨西哥城20世紀(jì)90年代初被聯(lián)合國(guó)評(píng)為地球上污染最嚴(yán)重的城市，經(jīng)過20多年的不懈治理，其空氣質(zhì)量已有了很大改善，根據(jù)2010年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，空氣中的鉛含量相比1989年減少了98%，二氧化硫減少了88%，PM10減少了68%，一氧化碳減少了80%，空氣狀況和美國(guó)洛杉磯市相當(dāng)。北京目前正受到以PM2.5為代表的大氣污染的困擾。同樣是發(fā)展中國(guó)家的大城市，墨西哥城的空氣治理經(jīng)驗(yàn)值得我們深入研究和借鑒。

一、墨西哥空氣污染的原因

墨西哥城之所以發(fā)生嚴(yán)重的空氣污染，主要是由三個(gè)方面的原因造成的。一是地理因素，墨西哥城是墨西哥合眾國(guó)的首都，它坐落于墨西哥河谷中央、海拔2240米的高原上，除了北面，三面被呈馬蹄鐵形狀的3000～5000米的高山包圍，空氣稀薄，氧氣含量?jī)H為海平面地區(qū)的77%，而且盆地地形阻擋了空氣流通。二是氣候因素，墨西哥城處于北緯20度（與我國(guó)臺(tái)灣緯度接近），屬亞熱帶氣候，紫外線照射強(qiáng)烈，每年的12月至次年的3月，受高氣壓控制，處于靜風(fēng)狀態(tài)，高空大氣溫度高于地面溫度，阻礙了空氣的上下對(duì)流，導(dǎo)致地面頻繁出現(xiàn)嚴(yán)重的臭氧等空氣污染。三是排污因素，墨西哥城人口多達(dá)2120萬，集中了全國(guó)約1/2的工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)和銀行金融機(jī)構(gòu)，是全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心。擁有420萬輛機(jī)動(dòng)車和5萬家工廠，以及1萬多家從事服務(wù)業(yè)的企業(yè)（公共浴室、醫(yī)院、旅館），產(chǎn)生成千上萬噸二氧化硫、氮氧化物、碳?xì)浠衔锏瓤諝馕廴疚?。這些污染物經(jīng)光化作用，產(chǎn)生對(duì)身體危害更大的PM2.5、臭氧等污染物。相比傳統(tǒng)型城市空氣污染，即由汽車尾氣引起的氮氧化物和光化煙霧污染（洛杉磯）、由工業(yè)生產(chǎn)引起的高濃度二氧化硫、可吸入性顆粒物污染（倫敦），墨西哥城的空氣污染屬于兩者的混合。

二、墨西哥城空氣污染的治理過程

從20世紀(jì)50年代起，墨西哥城工業(yè)開始快速發(fā)展，城市規(guī)模迅速膨脹，城市化地區(qū)從1940年的120平方公里擴(kuò)展到1995年的1500平方公里，人口則以每年5%的增長(zhǎng)速度，從300萬猛增至1800萬，達(dá)到墨西哥國(guó)家總?cè)丝诘乃姆种?，地區(qū)GDP占到國(guó)家GDP的36%、能源消耗占國(guó)內(nèi)總量的近20%。從20世紀(jì)60年代起，墨西哥城開始出現(xiàn)空氣污染問題，但當(dāng)時(shí)沒有引起足夠的重視。到20世紀(jì)80年代中期，墨西哥出現(xiàn)可怕的煙霧天氣，導(dǎo)致遷徙到墨西哥城的大量候鳥死亡。據(jù)墨西哥衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)，1984年至1988年，因大氣污染導(dǎo)致的哮喘、支氣管炎等上呼吸道疾病的患者人數(shù)從100萬激增到220萬。墨西哥政府和民眾開始認(rèn)識(shí)到空氣污染的危害性，于1985年組建國(guó)家環(huán)保部，開始著手治理大氣污染。出臺(tái)《環(huán)境污染防治21條對(duì)策》（1986年）和《環(huán)境保護(hù)100項(xiàng)措施》（1987年），提出將公交車的發(fā)動(dòng)機(jī)更換成低污染型、加強(qiáng)地鐵和有軌電車建設(shè)、限制郊區(qū)機(jī)車進(jìn)入城中心、實(shí)行機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)、提高汽油和柴油質(zhì)量、安裝機(jī)動(dòng)車尾氣凈化裝置等21條措施。1988年，墨西哥政府全面修訂了《環(huán)境保護(hù)基本法》，該年年末，薩利納斯總統(tǒng)上臺(tái)，提出將解決環(huán)境問題、提高國(guó)民生活質(zhì)量作為《1989—1994年國(guó)家開發(fā)計(jì)劃》的目標(biāo)之一，1989年，啟動(dòng)了《墨西哥城地區(qū)空氣清潔計(jì)劃（1990—1995）》，從提高油品、引入替代能源、優(yōu)化交通系統(tǒng)、限制工業(yè)排放、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)等多個(gè)方面，開始對(duì)空氣污染進(jìn)行綜合整治。到20世紀(jì)90年代中期，困擾墨西哥城的二氧化硫和一氧化碳問題基本得到了解決，但是總懸浮顆粒物（SPM）和臭氧濃度依然居高不下。為此，墨西哥城又陸續(xù)出臺(tái)了三個(gè)空氣清潔計(jì)劃，更廣泛深入地推動(dòng)大氣污染治理工作。經(jīng)過20多年的努力，墨西哥城的空氣質(zhì)量已經(jīng)得到根本性改善。

三、墨西哥城大氣污染防治的具體對(duì)策

（一）出臺(tái)大氣污染相關(guān)法律制度和標(biāo)準(zhǔn)體系

墨西哥在1982年就頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，提出大氣污染的控制措施。1988年，頒布了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，提出了機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制報(bào)廢制度、完善工廠廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)等100項(xiàng)對(duì)策，明確聯(lián)邦政府、地方自治體、墨西哥石油公司等國(guó)有企業(yè)的權(quán)責(zé)。在此基礎(chǔ)上，又出臺(tái)了《大氣污染控制法》和《墨西哥城以及周邊城鄉(xiāng)車輛污染控制法》。此外制定了排放標(biāo)準(zhǔn)等45個(gè)控制大氣污染的管制方案，煙囪限高范圍、污染物監(jiān)測(cè)方法和監(jiān)測(cè)儀器等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，固定源和移動(dòng)源的種類和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制標(biāo)準(zhǔn)以及廢氣檢測(cè)裝置的性能和測(cè)定方法標(biāo)準(zhǔn)。還針對(duì)每種廢氣產(chǎn)生源，出臺(tái)了具體的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）大力開展大氣污染監(jiān)測(cè)和預(yù)警

1966年墨西哥政府在墨西哥城建立了4個(gè)監(jiān)測(cè)站，開始監(jiān)測(cè)二氧化硫和總懸浮顆粒物等空氣污染物；1977年，引進(jìn)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備；1995年，進(jìn)一步完善大氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)，將首都圈監(jiān)測(cè)站點(diǎn)增加至33個(gè)；1997年設(shè)立了自動(dòng)監(jiān)測(cè)中心，接管原屬漁業(yè)資源環(huán)境部的監(jiān)測(cè)站。由于氮氧化物、硫化物、總懸浮顆粒物（PST）主要來自電力、水泥等產(chǎn)業(yè)，墨西哥政府強(qiáng)制要求工廠等固定污染源安裝污染物自動(dòng)跟蹤監(jiān)測(cè)器，將監(jiān)測(cè)信息實(shí)時(shí)傳送給監(jiān)測(cè)局。

為了便于市民了解，墨西哥政府選取了五種污染物（懸浮顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧）每天在新聞媒體上公布，每一項(xiàng)污染物都有一個(gè)污染指數(shù)基準(zhǔn)值（IMECA），以二氧化硫?yàn)槔?，將?4小時(shí)平均濃度0.13ppm定為IMECA基準(zhǔn)值100，當(dāng)其濃度達(dá)到0.35、0.56、0.78、1ppm時(shí)，對(duì)應(yīng)的IMECA污染指數(shù)為200、300、400、500。如果污染指數(shù)超過250，墨西哥城就會(huì)啟動(dòng)首都圈內(nèi)的工廠限產(chǎn)和機(jī)動(dòng)車限行的緊急措施，超過300，所有的學(xué)校停課。

（三）以治理機(jī)動(dòng)車為重要抓手，采取綜合治理

墨西哥城空氣污染的主要來源是機(jī)動(dòng)車。從20世紀(jì)80年代以后，墨西哥城機(jī)動(dòng)車數(shù)量迅速增長(zhǎng)，到1994年機(jī)動(dòng)車數(shù)量達(dá)到270萬輛，并且車輛平均使用年限達(dá)到八年半，由于高原地區(qū)氧氣不足，燃燒不充分，導(dǎo)致汽車尾氣污染物濃度非常高。據(jù)墨西哥城1998年統(tǒng)計(jì)，汽車尾氣貢獻(xiàn)空氣污染幾乎全部的一氧化碳、40%的氮氧化物、20%的二氧化硫和35%的PM10等。所以墨西哥城將大氣污染防治的重點(diǎn)放在機(jī)動(dòng)車上。

首先，強(qiáng)制實(shí)行汽車尾氣檢測(cè)和維修。墨西哥城要求所有機(jī)動(dòng)車輛每半年進(jìn)行尾氣排放檢測(cè)，排污超標(biāo)的車輛嚴(yán)禁上街行駛。

其次，采用車輛限行制度。墨西哥城自1989年開始實(shí)行“一周限行一天”的車輛限行制度。根據(jù)汽車尾號(hào)，貼上不同顏色的標(biāo)識(shí)，根據(jù)顏色標(biāo)識(shí)限行，違反者將受到高達(dá)一個(gè)月工資（最低月工資標(biāo)準(zhǔn)）的罰款。在重污染天氣，還實(shí)行雙限行。1997年至1999年，墨西哥進(jìn)一步完善限行制度，按照尾氣檢測(cè)排放情況在車輛上貼上“0”（新車，符合嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)）、“1”（符合一般排放標(biāo)準(zhǔn)）和“2”（符合最低排放標(biāo)準(zhǔn)）標(biāo)志。貼有“0”標(biāo)志的車輛行駛不受限制；貼有“1”和 “2”號(hào)標(biāo)志的車輛，平時(shí)每周限行一天。在重污染天氣，對(duì)“2”標(biāo)志的車輛進(jìn)行管制。1999年以后，墨西哥又提出在大氣污染緊急狀態(tài)下，第一階段（頭3天）先對(duì)“2”標(biāo)志的車輛實(shí)行雙限行，第二階段（3天以后）“2”標(biāo)志車全部停駛，“1”號(hào)標(biāo)志車每天早上5：00至晚上22：00期間限行，停駛50%的公車，該政策延續(xù)至今。

第三，采用低硫、無鉛和清潔的燃料。要求墨西哥城300個(gè)重污染工廠將燃料由重油替換為天然氣、低硫柴油，并向首都圈內(nèi)的企業(yè)提供工業(yè)用低硫汽油。同時(shí)，還積極引進(jìn)使用天然氣和液化氣的公共交通工具。

第四，加強(qiáng)對(duì)污染工廠的管控。針對(duì)嚴(yán)重的空氣污染問題，墨西哥城要求所有工廠生產(chǎn)時(shí)間縮短30%。1992年至1994年，墨西哥環(huán)境監(jiān)察局針對(duì)首都圈的固定污染源，采取月均500次的現(xiàn)場(chǎng)檢查，關(guān)閉了其中37家（占0.5%），限制617家（占4.6%）生產(chǎn)，并對(duì)9057家（占68.3%）提出技術(shù)改造建議。1994年以后，又實(shí)行新一輪的工廠和機(jī)構(gòu)的廢氣排放管控，提出在重污染天，工廠要減少30%—40%的生產(chǎn)量。

第五，利用綠植凈化空氣。墨西哥政府在1989年至1991年的全國(guó)發(fā)展計(jì)劃中提出在全國(guó)開展綠化運(yùn)動(dòng)，尤其是大力加強(qiáng)農(nóng)村地帶和生態(tài)保護(hù)區(qū)的綠化，建設(shè)人工公園，并設(shè)立專人看守森林。1991年墨西哥城周邊植樹達(dá)到10萬棵。至今，墨西哥城森林面積已達(dá)1600多平方公里。

（四）連續(xù)有力的空氣污染行動(dòng)計(jì)劃確保治理工作落實(shí)有力

1989年，墨西哥出臺(tái)了《墨西哥城地區(qū)空氣清潔計(jì)劃（1990-1995）》，提出石油生產(chǎn)要符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，重油和柴油生產(chǎn)要脫硫，安裝硫和碳?xì)浠衔锏牟蹲窖b置和廢氣排放監(jiān)測(cè)設(shè)備，增加軌道交通里程，使用天然氣等清潔能源等41條行動(dòng)方案。1996年，出臺(tái)第二個(gè)《墨西哥城地區(qū)空氣清潔計(jì)劃（1995-2000）》，該計(jì)劃提出到2000年減排碳?xì)浠衔?0%，氮氧化物40%，懸浮顆粒物45%，具體措施包括：推動(dòng)第二、第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和清潔能源替代，大力發(fā)展新能源汽車，建立安全有效的公共交通系統(tǒng)、統(tǒng)籌考慮首都圈的城市發(fā)展、交通和環(huán)境、加強(qiáng)環(huán)境相關(guān)的科研教育。2001年，推出第三個(gè)《墨西哥城地區(qū)空氣清潔計(jì)劃（2002-2010）》，與前兩次規(guī)劃不同，該規(guī)劃在制定過程中不僅廣泛吸收聯(lián)邦和地方政府機(jī)構(gòu)參與，還面向全社會(huì)征求意見，鼓勵(lì)民眾參與規(guī)劃，并首次運(yùn)用前瞻性規(guī)劃方法，在評(píng)估未來10年內(nèi)人口增長(zhǎng)和城市擴(kuò)張帶來污染總量增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上制訂治理措施。規(guī)劃目標(biāo)包括：消除臭氧污染指數(shù)超過200的極端重度污染天；將PM2.524小時(shí)平均濃度控制在65ug/m3以下，年平均濃度控制在15ug/m3以下；消除一氧化碳8小時(shí)平均濃度超過9ppm的污染天等。至2010年，除PM2.5年均濃度未達(dá)標(biāo)外，規(guī)劃目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

目前，墨西哥城正在執(zhí)行第四個(gè)《墨西哥城地區(qū)空氣清潔計(jì)劃（2011-2020）》，該計(jì)劃提出在此前治理工作基礎(chǔ)上將主要污染物排放量再減少50%，換言之，在今后9年的時(shí)間里，墨西哥城的減排總量將達(dá)到過去20年的總和。主要措施包括加強(qiáng)居民健康防護(hù)、降低能耗、提高能效、降低機(jī)動(dòng)車排放、推行環(huán)保技術(shù)改造、倡導(dǎo)環(huán)保意識(shí)和公眾參與、園林綠化、強(qiáng)化科研等八個(gè)領(lǐng)域，提出81條舉措和116條行動(dòng)，并對(duì)每條行動(dòng)列出了責(zé)任單位、實(shí)施時(shí)間表、所需經(jīng)費(fèi)等。由于該計(jì)劃可操作性很強(qiáng)，被墨西哥州州長(zhǎng)譽(yù)為“30年來最好的空氣治理綜合計(jì)劃”。

（五）建立多部門聯(lián)防聯(lián)控的組織體系

墨西哥城大氣污染防治工作能產(chǎn)生顯著成效，離不開它科學(xué)的分工協(xié)作組織管理體系。這個(gè)組織體系包括三大機(jī)構(gòu)：一是國(guó)家漁業(yè)資源環(huán)境部，該部?jī)?nèi)設(shè)環(huán)境局和環(huán)境監(jiān)察局。環(huán)境局負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的政策制定、科技研究等。環(huán)境監(jiān)察局負(fù)責(zé)巡視工廠排污情況、發(fā)現(xiàn)并糾正違法行為，處理民眾的投訴舉報(bào)等，它在各個(gè)州都有派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)作，共同開展環(huán)境保護(hù)工作。二是墨西哥城環(huán)境署，負(fù)責(zé)開展大氣監(jiān)測(cè)調(diào)查以及相關(guān)科研監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的管理。三是首都圈環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（AMCM），該機(jī)構(gòu)由漁業(yè)資源環(huán)境部、衛(wèi)生部、教育部、交通運(yùn)輸部、能源礦山工業(yè)部、墨西哥州政府（毗鄰墨西哥城，從東、西、北三面環(huán)繞首都）、墨西哥聯(lián)邦區(qū)（即墨西哥城）、墨西哥石油公司、聯(lián)邦電力委員會(huì)、墨西哥城環(huán)境署、墨西哥石油研究所等多個(gè)部門組成，負(fù)責(zé)發(fā)布墨西哥城大氣污染警報(bào)、制定優(yōu)化城市交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)、推廣無鉛汽油等工作。

（六）將維護(hù)民眾健康作為大氣污染治理的首要策略

墨西哥城政府高度重視大氣污染對(duì)民眾健康的影響，在《墨西哥城地區(qū)空氣清潔計(jì)劃2011-2020》中提出一系列保護(hù)民眾健康的措施。一是分析研究細(xì)顆粒物、臭氧、氮氧化物等污染物對(duì)各類人群的健康影響，確定高危人群，依照研究結(jié)果制定危害分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，確定大氣污染治理的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)目標(biāo)。二是不斷升級(jí)自動(dòng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，確立各類污染物濃度預(yù)警機(jī)制，發(fā)布信息警示公眾或特定高危人群在特定時(shí)段避免進(jìn)入重度污染區(qū)域。三是研究制定簡(jiǎn)便可行的防護(hù)措施，并加大宣傳力度，保證公眾能夠采取一定的自主防護(hù)措施。四是針對(duì)大氣重度污染制定應(yīng)急預(yù)案，實(shí)行各級(jí)單位責(zé)任制，確定各主體屆時(shí)采取相應(yīng)的行動(dòng)，并著力加強(qiáng)幼兒園、學(xué)校等易感人群聚集區(qū)的防護(hù)。五是建立長(zhǎng)期評(píng)估體系，定期評(píng)估污染對(duì)健康損害造成的醫(yī)療費(fèi)用支出等經(jīng)濟(jì)損失，達(dá)到“算大帳”、“看整體”的目的，為經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

（七）為治理大氣污染多渠道籌資，建立長(zhǎng)期資金保障機(jī)制

大氣污染治理時(shí)間長(zhǎng)、耗資大，為確保治理工作獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持，墨西哥城建立了以政府為主體的多渠道籌融資體系。該體系由四部分組成。一是政府財(cái)政預(yù)算支持。墨西哥聯(lián)邦政府、墨西哥州政府和墨西哥城政府均將環(huán)境治理費(fèi)用列入年度預(yù)算，?？顚Ｓ?。二是墨西哥谷地環(huán)境信托基金。該信托基金由墨西哥聯(lián)邦政府、墨西哥州政府和墨西哥聯(lián)邦區(qū)政府共同創(chuàng)立，資金來自對(duì)機(jī)動(dòng)車和企業(yè)征繳的排污費(fèi)，主要用于資助環(huán)保教育、環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、機(jī)動(dòng)車油改氣等28個(gè)長(zhǎng)期治理項(xiàng)目。三是發(fā)展銀行優(yōu)惠貸款。墨西哥發(fā)展銀行每年撥出一定的優(yōu)惠信貸額度，并與世界銀行、泛美開發(fā)銀行、日本國(guó)際合作銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)合作，重點(diǎn)支持中小企業(yè)的環(huán)境改造項(xiàng)目。四是國(guó)際援助。對(duì)于難以收回投資的環(huán)保項(xiàng)目，墨西哥城積極爭(zhēng)取國(guó)際援助，每年均與美國(guó)環(huán)保署、日本國(guó)際合作署、德國(guó)技術(shù)合作公司（GTZ）等機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目合作，獲得資金援助。

（八）通過教育和文化培養(yǎng)，推動(dòng)公眾參與環(huán)境污染治理和保護(hù)

墨西哥城通過大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)過廣泛宣傳，民眾普遍認(rèn)識(shí)到空氣污染的危害，但仍存在較大誤區(qū)，即認(rèn)為環(huán)境污染是由外部原因造成的，自身努力對(duì)于改善空氣質(zhì)量無濟(jì)于事。此外，在環(huán)保意識(shí)上，不同群體差別較大，受教育程度高的高收入群體環(huán)保意識(shí)較強(qiáng)，低收入群體較弱。

為此，墨西哥城政府采取了一系列措施加強(qiáng)全體市民環(huán)保意識(shí)教育，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)：一是將環(huán)保課程納入基礎(chǔ)教育范疇，在正規(guī)教育體系下講授環(huán)保案例和個(gè)人應(yīng)采取的環(huán)保行為；二是在調(diào)研不同社區(qū)、不同群體對(duì)空氣污染的認(rèn)識(shí)情況的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳，重點(diǎn)是鼓勵(lì)民眾減少駕車出行和養(yǎng)成良好的駕駛習(xí)慣；三是政府率先垂范，帶動(dòng)社會(huì)參與，一方面鼓勵(lì)公務(wù)員在工作地點(diǎn)就近居住，并推行錯(cuò)峰工作制度，另一方面簡(jiǎn)化行政工作流程，推廣電子政務(wù)和網(wǎng)上辦公，盡量減少公眾前往政府部門辦事，鼓勵(lì)有條件的公司企業(yè)實(shí)行遠(yuǎn)程辦公；四是積極聽取公眾對(duì)清潔空氣規(guī)劃執(zhí)行情況的反饋，與相關(guān)社區(qū)建立順暢的溝通渠道，定期交換意見，為市民積極參與規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行和調(diào)整提供參考；五是開展全民綠化運(yùn)動(dòng)。1990年，墨西哥城推行“每戶一樹”運(yùn)動(dòng)，種樹145萬棵。

（責(zé)任編輯：趙靜）