從一宗審判案例淺析違法建設(shè)行為人的認(rèn)定

孟驍

某市城管綜合執(zhí)法部門(mén)對(duì)一宗違法建設(shè)進(jìn)行了立案調(diào)查，作出限期拆除違法建設(shè)的行政處罰。違法建設(shè)當(dāng)事人就該行政處罰向法院提出行政訴訟，經(jīng)法院判決撤銷(xiāo)了行政處罰決定。在此案件中，法院認(rèn)為城管部門(mén)作出的行政處罰事實(shí)不清，其主要觀(guān)點(diǎn)是違法建設(shè)的責(zé)任主體認(rèn)定存在問(wèn)題。現(xiàn)從這宗案例對(duì)違法建設(shè)行為人的認(rèn)定進(jìn)行分析。

一、城管部門(mén)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查的基本情況

2011年3月，城管部門(mén)發(fā)現(xiàn)某在建建筑有違建嫌疑，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查并作出檢查筆錄，在檢查筆錄中注明被檢查人梁某某，但檢查筆錄簽名為潘某鑄，檢查筆錄未注明兩者關(guān)系（實(shí)質(zhì)二人為母子關(guān)系）。其后潘某鑄以委托人的身份到執(zhí)法隊(duì)接受訊問(wèn)調(diào)查，在所作出的兩份訊問(wèn)筆錄中，案件辦理人員訊問(wèn)了房屋的用地情況，潘某鑄陳述：“該用地是本人父親（潘某樹(shù)）所使用的房屋，2008年辦理了《某市集體土地房產(chǎn)權(quán)屬證明書(shū)》”，并稱(chēng)“因潘某樹(shù)于1997年6月因病死亡，現(xiàn)由我母親（梁某某）接管該地的使用權(quán)及一切的施工”。在其后的組織聽(tīng)證中，潘某鑄和梁某某參加，潘某鑄在聽(tīng)證中陳述“該房屋為當(dāng)事人唯一房屋，且年事已高，拆除后當(dāng)事人及家人將無(wú)居住房屋，請(qǐng)求不要拆除”。

城管部門(mén)在案件中收集了以下證據(jù)：（1）梁某某出具的由村委蓋章的情況報(bào)告，報(bào)告是梁某某以戶(hù)主身份提出重建時(shí)對(duì)房屋四至尺寸及環(huán)境保潔的保證書(shū)；（2）一份由其三個(gè)兒子潘某鑄、潘某樂(lè)、潘某裕共同簽名的情況報(bào)告，說(shuō)明舊房屋是其父親潘某樹(shù)遺留的祖屋，現(xiàn)由三兒子潘某鑄出資興建，建成后交由梁某某居住，待其故去后再就房屋進(jìn)行分配；（3）《某市集體土地房產(chǎn)權(quán)屬證明書(shū)》，證明書(shū)注明權(quán)屬人潘某樹(shù)，房屋占用份額為全部，房屋所有權(quán)為私有；（4）是由房屋主管部門(mén)出具的房屋安全鑒定書(shū)；（5）一份由潘某鑄、陳某某和梁某某簽名的向某銀行的個(gè)人借款合同，借款合同用途為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；（6）某村社提交的證明，證明房屋是潘某樹(shù)留給其妻子梁某某居住的房屋。

城管部門(mén)依據(jù)案件調(diào)查情況（主要是潘某鑄提供和陳述的內(nèi)容）作出了處理決定：依據(jù)調(diào)查的事實(shí)和收集的證據(jù)，認(rèn)定梁某某是違法建設(shè)的行為人，其行為違反了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、《廣州市城市規(guī)劃條例》第二十八條的規(guī)定，依據(jù)《廣州市違法建設(shè)查處條例》第二條規(guī)定，構(gòu)成違法建設(shè)，且屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，無(wú)法采取改正措施消除影響的違法建設(shè)，應(yīng)予以拆除，故作出了限期拆除的處罰決定。

二、提起行政訴訟后，法院對(duì)案件的審理意見(jiàn)

梁某某在收到行政處罰決定書(shū)后，向法院提起了行政訴訟，在行政訴訟中的申辯意見(jiàn)包括：一是處罰對(duì)象不正確，涉案房屋由其本人和三兒子潘某鑄共同出資興建；二是對(duì)于村民宅基地房屋，城管部門(mén)應(yīng)依據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》等規(guī)定，責(zé)令其補(bǔ)辦手續(xù)；三是根據(jù)某市“三舊”辦關(guān)于“城中村”改建有關(guān)文件規(guī)定，危房復(fù)建面積應(yīng)為280平方米；四是作為本人唯一居所，懇請(qǐng)保留不拆除。

立案后法院為查清事實(shí)，在庭審后前往梁某某所在的集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)社經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)潘某鑄、陳某某（個(gè)人借款合同的簽署人）進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，并采納經(jīng)雙方庭審質(zhì)證無(wú)爭(zhēng)議的證據(jù)后認(rèn)為涉案房址原登記產(chǎn)權(quán)屬人潘某樹(shù)去世后，涉案房址的宅基地繼續(xù)由潘某樹(shù)的家庭成員使用。涉案房址的新建樓房目前部分由梁某某、潘某鑄、陳某某居住，部分供出租。

最后法院判定：城管部門(mén)認(rèn)定梁某某是違法建設(shè)行為人的證據(jù)主要有4份檢查筆錄、2份詢(xún)問(wèn)筆錄、聽(tīng)證筆錄，但上述筆錄均由原告梁某某的三兒子潘某鑄簽名，或者包括潘某鑄簽名，雖然潘某鑄本人稱(chēng)其是受梁某某委托處理相關(guān)事宜，梁某某也出具了授權(quán)委托書(shū)，但城管部門(mén)沒(méi)有進(jìn)一步查證梁某某事違法建設(shè)的行為人和違法建設(shè)事實(shí)。從詢(xún)問(wèn)筆錄中看，潘某鑄均稱(chēng)，其母親梁某某在其父親去世后，接管該地使用權(quán)及一切施工項(xiàng)目，而據(jù)查梁某某與丈夫潘某樹(shù)共育有四子一女，該宅基地原登記權(quán)屬人潘某樹(shù)1997年病逝后一直未進(jìn)行變更登記，誰(shuí)是該宅基地的使用權(quán)人，僅憑梁某某和三兒子潘某鑄的陳述進(jìn)行認(rèn)定，應(yīng)視為證據(jù)不足。在本案審理過(guò)程中，梁某某堅(jiān)稱(chēng)涉案房屋是由其及三兒子潘某鑄和兒媳陳某某共同出資興建，從城管部門(mén)提供的證據(jù)來(lái)看，潘某鑄實(shí)際參與了涉案違法建設(shè)行為的全過(guò)程，且新樓房建成后，部分由梁某某、潘某鑄和陳某某居住，部分用于出租。綜觀(guān)上述情況，城管部門(mén)認(rèn)定梁某某為違法建設(shè)行為人證據(jù)不充分，應(yīng)視為事實(shí)不清，證據(jù)不足。故撤銷(xiāo)了行政處罰決定。

三、違法建設(shè)行為人的認(rèn)定是順利實(shí)施行政處罰的前提

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十條規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰。”。而在工作實(shí)踐中，辦理此類(lèi)案件的城管部門(mén)往往是對(duì)于違法建設(shè)的用地情況、是否辦理相關(guān)手續(xù)、面積、建設(shè)時(shí)間等事實(shí)調(diào)查較重視，卻經(jīng)常忽視了對(duì)違法建設(shè)行為人的認(rèn)定，這主要的原因可能是因?yàn)檫`法建設(shè)的行為人是建設(shè)的實(shí)質(zhì)投資人，在一些違法建設(shè)案件中投資人關(guān)系復(fù)雜，調(diào)查取證存在一定難度。但是對(duì)違法建設(shè)行為人的認(rèn)定是案件調(diào)查的基礎(chǔ)和前提，行為人錯(cuò)誤將直接導(dǎo)致案件的違法事實(shí)不清?！缎姓幜P法》第四條第二款規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！边@里的案件事實(shí)應(yīng)包括“何人、何時(shí)、何地、何事、何情節(jié)（輕重）”，“何人”即違法主體是誰(shuí)，在違法建設(shè)案件中實(shí)質(zhì)投資人該承擔(dān)行政法律責(zé)任，所以查清違法建設(shè)行為人是我們認(rèn)定違法事實(shí)的最基本的要素。在前述案例中，城管部門(mén)在開(kāi)展調(diào)查時(shí)無(wú)論的詢(xún)問(wèn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、收集的證據(jù)材料中可以看到對(duì)于違法建設(shè)何時(shí)建設(shè)、何地、有無(wú)手續(xù)調(diào)查比較清楚，但是在行為人認(rèn)定時(shí)卻簡(jiǎn)單的根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了判定，無(wú)視在收集證據(jù)時(shí)出現(xiàn)的一些自相矛盾的情況。這直接導(dǎo)致了行政處罰案件由于事實(shí)不清楚從而被撤銷(xiāo)。

四、城管部門(mén)在作出違法建設(shè)行為人認(rèn)定時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題

1.在固化的筆錄模板中完善對(duì)違法建設(shè)行為人認(rèn)定環(huán)節(jié)。如前述案件中，案件調(diào)查人員應(yīng)該在案件詢(xún)問(wèn)或者檢查筆錄中將違法建設(shè)行為人的認(rèn)定作為制式內(nèi)容進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。一般詢(xún)問(wèn)中會(huì)問(wèn)建筑物由“何人建設(shè)、何人設(shè)計(jì)”，而在本案詢(xún)問(wèn)中如果將違法建設(shè)投資人作為重點(diǎn)詢(xún)問(wèn)內(nèi)容有利于一開(kāi)始發(fā)現(xiàn)行為人認(rèn)定中存在的問(wèn)題，及時(shí)矯正調(diào)查認(rèn)定錯(cuò)誤。案件中潘某鑄自行陳述“房屋是其父親，母親梁某某接管土地使用權(quán)和一切施工”，與其后城管部門(mén)收集由其三個(gè)兒子潘某鑄、潘某樂(lè)、潘某裕共同簽名的情況報(bào)告，報(bào)告中說(shuō)明“舊房屋是其父親潘某樹(shù)遺留的祖屋，現(xiàn)由三兒子潘某鑄出資興建，建成后交由梁某某居住，待其故去后再就房屋進(jìn)行分配”，兩份證據(jù)材料就何人出資興建存在明顯矛盾，這時(shí)如果詢(xún)問(wèn)何人出資，明確房屋的實(shí)質(zhì)出資人，有利于下一步收集證據(jù)明確查辦方向。

2.注意案件中單獨(dú)違法還是共同違法的判斷。對(duì)于單獨(dú)違法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有證據(jù)認(rèn)定是單獨(dú)實(shí)施違反行政法律規(guī)范的行為，證據(jù)應(yīng)當(dāng)排除共同實(shí)施違法行為的可能性。對(duì)認(rèn)定共同實(shí)施違法行為的，行政處罰決定應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明共同違法行為人在實(shí)施違法行為中所處的地位、作用和實(shí)施的具體內(nèi)容，并提供相關(guān)的證據(jù)證實(shí)上述事實(shí)。在本案件中收集的證據(jù)無(wú)法排除共同實(shí)施違法行為的可能性，雖然潘某鑄說(shuō)明工地是由梁某某接管，但是沒(méi)有證據(jù)表明原宅基地屬于梁某某一人所有，而梁某某與《某市集體土地房產(chǎn)權(quán)屬證明書(shū)》注明權(quán)屬人潘某樹(shù)共同育有三子一女，所以簡(jiǎn)單就認(rèn)定梁某某單獨(dú)實(shí)施違法建設(shè)行為不妥。如果認(rèn)定共同實(shí)施，就必須調(diào)查潘某鑄在實(shí)施違法建設(shè)行為時(shí)的作用和地位，這恰恰是本案中所忽視的部分。

3.加強(qiáng)證據(jù)收集意識(shí)。在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)由委托代理人提供證據(jù)和接受詢(xún)問(wèn)調(diào)查的情況，這些證據(jù)和情況往往城管部門(mén)所作出的決定主要依據(jù)。在這種情況下有幾點(diǎn)需要注意的問(wèn)題：

一是應(yīng)明確委托代理權(quán)限。在某市城管部門(mén)制式授權(quán)委托書(shū)列明的委托權(quán)限是：（1）簽收本案執(zhí)法文書(shū)；（2）協(xié)助城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)調(diào)查本案；（3）行使陳述、申辯權(quán)和聽(tīng)證權(quán)；（4）處理本案其他事項(xiàng)。根據(jù)工作實(shí)踐，應(yīng)對(duì)制式文書(shū)進(jìn)行修改，增加身份證號(hào)碼、代理期限及代為提交確認(rèn)相關(guān)證據(jù)材料權(quán)限，以減少代理權(quán)限模糊的情況。另外根據(jù)《民事訴訟法》第五十九條規(guī)定：“委托他人代為訴訟，必須向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書(shū)”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十五條規(guī)定：“當(dāng)事人委托訴訟代理人，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書(shū)”。根據(jù)這一原則性規(guī)定，行政處罰中的授權(quán)委托行為當(dāng)事人是公民個(gè)人的，該公民要在授權(quán)委托書(shū)上簽名或蓋章，最好能加摁指印；當(dāng)事人是公司法人時(shí)，規(guī)定授權(quán)委托書(shū)的簽發(fā)人最好是公司和法定代表人一并簽發(fā)。對(duì)于行政處罰告知程序委托代理行為，因?yàn)樾姓幜P告知程序是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須履行的一項(xiàng)法定義務(wù)，此時(shí)當(dāng)事人進(jìn)行陳述、申辯或者要求聽(tīng)證則是權(quán)利而非義務(wù)，當(dāng)遇到委托代理人前來(lái)接受行政處罰告知時(shí)，城管部門(mén)更加應(yīng)當(dāng)審查好代理權(quán)限。

二是對(duì)于委托代理在行政處罰案件的效力問(wèn)題，吳慶豐在《行政處罰中委托代理行為的法律效力》有詳細(xì)的闡述，他認(rèn)為分三種情形：（1）調(diào)查詢(xún)問(wèn)對(duì)象有作證能力，但無(wú)授權(quán)委托；（2）調(diào)查詢(xún)問(wèn)對(duì)象有授權(quán)委托，但無(wú)作證能力；（3）調(diào)查詢(xún)問(wèn)對(duì)象既有作證能力，又有授權(quán)委托，無(wú)論屬于何種情形，仍需要從合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性等角度進(jìn)行審查判斷，與其他物證、書(shū)證、證人證言等證據(jù)相互印證，形成證據(jù)鏈。在本案件中，城管部門(mén)發(fā)現(xiàn)的建設(shè)物原地址屬于潘某樹(shù)，而潘某鑄持有梁某某的委托授權(quán)提交了證據(jù)并接受詢(xún)問(wèn)，在證據(jù)中對(duì)違法建設(shè)的投資人出現(xiàn)了兩種不同的情況，這就需要進(jìn)一步對(duì)證據(jù)鏈上進(jìn)行查證。而在其后梁某某親自參加的聽(tīng)證中，城管部門(mén)仍忽視了這個(gè)問(wèn)題，沒(méi)有就證據(jù)鏈條中明顯的矛盾對(duì)梁某某進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，而是簡(jiǎn)單采納了其委托代理人潘某鑄的陳述，認(rèn)定梁某某就是違法建設(shè)行為人。由于缺乏了證據(jù)的應(yīng)證，一旦發(fā)生行政訴訟，當(dāng)事人就有充分理由推翻委托代理人的陳述。就如同此案件一樣，當(dāng)梁某某在行政訴訟中提出共同出資興建時(shí)，城管部門(mén)就陷入了行為人認(rèn)定錯(cuò)誤、導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定不清的不利局面，造成了案件敗訴。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：趙靜）