對(duì)《旅游法》關(guān)于利用公共資源建設(shè)景區(qū)收費(fèi)規(guī)定的理解

侯曼

我國(guó)《旅游法》第四十三條，規(guī)定：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，不得通過(guò)增加另行收費(fèi)項(xiàng)目等方式變相漲價(jià)；另行收費(fèi)項(xiàng)目已收回投資成本的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)降低價(jià)格或者取消收費(fèi)。公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放?！边@是關(guān)于利用公共資源建設(shè)的景區(qū)收費(fèi)的特別規(guī)定。

面對(duì)我國(guó)旅游景點(diǎn)價(jià)格近年來(lái)的迅速上升，正確理解此規(guī)定具有重要意義。理解如下：

利用公共資源建設(shè)的景區(qū)耗費(fèi)了公共資源，具有一定的公益屬性，因此其收費(fèi)定價(jià)不能完全由市場(chǎng)來(lái)決定，政府應(yīng)當(dāng)有一定的行政管制。所以，對(duì)于利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，包括景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲，確保公眾利益。

公共資源是指那些沒有明確私人所有者，人人都可以自由獲得、免費(fèi)利用的資源，如海洋、湖泊、草場(chǎng)等。在我國(guó)，公共資源屬于非私有資源，屬于國(guó)家所有（即全民所有）或集體所有。《憲法》第6條、第9條、第1.0條和《物權(quán)法》第41條、第58條明確規(guī)定了國(guó)家所有和集體所有的物，即公共資源。公共資源具有公共性，公共資源的使用權(quán)應(yīng)該屬于公眾，其應(yīng)服務(wù)于社會(huì)公眾的利益。所以，任何漠視公共資源的公益性，壟斷或獨(dú)占公共資源，對(duì)公共資源擅自定價(jià)的行為都是對(duì)社會(huì)公眾利益的侵害。利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，是指政府利用國(guó)家所有或集體所有的資源，如國(guó)家所有的自然資源、地方財(cái)政部門撥付的款項(xiàng)、政府有關(guān)部門征集的捐款等，來(lái)建設(shè)的為旅游者提供游覽服務(wù)、有明確的管理界限的場(chǎng)所或者區(qū)域。門票，是指進(jìn)入景區(qū)的憑證，又被稱為人場(chǎng)券。門票一般是一次性的，而且需要花錢購(gòu)買；也有門票是磁卡或電子卡，通過(guò)刷卡繳費(fèi)，可儲(chǔ)值并多次使用。另行收費(fèi)項(xiàng)目，是指除景區(qū)門票以外的任何收費(fèi)項(xiàng)目，包括景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具、特殊景點(diǎn)、游玩項(xiàng)目等的收費(fèi)。政府定價(jià)，指依照《價(jià)格法》規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍制定的價(jià)格。政府定價(jià)的定價(jià)主體是政府，具體價(jià)格由政府價(jià)格主管部門或者有關(guān)部門按照定價(jià)權(quán)限和范圍制定。政府定價(jià)具有強(qiáng)制性，屬于行政定價(jià)性質(zhì)。凡實(shí)行政府定價(jià)的商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格，不經(jīng)價(jià)格主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)變動(dòng)。政府指導(dǎo)價(jià)是指依照《價(jià)格法》規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者制定的價(jià)格。政府指導(dǎo)價(jià)一般由縣級(jí)以上各級(jí)人民政府物價(jià)部門和業(yè)務(wù)主管部門，根據(jù)自己的權(quán)限和市場(chǎng)現(xiàn)狀，通過(guò)規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)、浮動(dòng)幅度、最高限度和最低保護(hù)價(jià)等，指導(dǎo)制定的商品價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

如果景區(qū)管理部門欲收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)按照《價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格聽證辦法》的規(guī)定，遵守行政程序法中的聽證制度，舉行聽證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見。論證以下內(nèi)容：其一，必要性，即為什么一定要收費(fèi)或提價(jià)；其二，可行性，即擬采取的收費(fèi)或提價(jià)幅度是否符合實(shí)際情況，是否行得通。聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循公正、公開、公平、效率的原則，充分聽取各方面的意見；聽證會(huì)程序還應(yīng)當(dāng)至少包括公告、通知參加、開會(huì)和決議等環(huán)節(jié)。

對(duì)于利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，管理部門可以根據(jù)情況設(shè)立另行收費(fèi)項(xiàng)目，如景區(qū)內(nèi)由私人投資建設(shè)的游覽場(chǎng)所。但是，不得通過(guò)增加另行收費(fèi)項(xiàng)目變相漲價(jià)。對(duì)于已經(jīng)收回投資成本的另行收費(fèi)項(xiàng)目，所收費(fèi)用僅用于支付維護(hù)成本，因此應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地降低價(jià)格，甚至取消收費(fèi)。

由于公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，本質(zhì)上屬于公共資源，是國(guó)家所有或集體所有的公共設(shè)施，使用政府財(cái)政公共開支，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾逐步免費(fèi)開放。

文物保護(hù)單位一般是指我國(guó)確定納入保護(hù)對(duì)象的不可移動(dòng)文物的統(tǒng)稱，并對(duì)文物保護(hù)單位本體及周圍一定范圍實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，包括具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻等。文物保護(hù)單位都是古代科學(xué)技術(shù)信息的載體，對(duì)于科技史和科學(xué)技術(shù)研究有著重要意義。文物保護(hù)單位根據(jù)其級(jí)別分別由國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府、市縣級(jí)政府劃定保護(hù)范圍，設(shè)立文物保護(hù)標(biāo)志及說(shuō)明，建立記錄檔案，并區(qū)別情況分別設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理?！段奈锉Ｗo(hù)法》第13條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院文物行政部門在省級(jí)、市、縣級(jí)文物保護(hù)單位中，選擇具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的確定為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，或者直接確定為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，報(bào)國(guó)務(wù)院核定公布。省級(jí)文物保護(hù)單位，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。市級(jí)和縣級(jí)文物保護(hù)單位，分別由設(shè)區(qū)的市、自治州和縣級(jí)人民政府核定公布，并報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府備案。尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物，由縣級(jí)人民政府文物行政部門予以登記并公布。”根據(jù)《文物保護(hù)法》和《文物藏品定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》（文化部2001年第19號(hào)令）規(guī)定：文物藏品分為珍貴文物和一般文物。珍貴文物分為一、二、三級(jí)。具有特別重要?dú)v史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的代表性文物為一級(jí)文物；具有重要?dú)v史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的為二級(jí)文物；具有比較重要?dú)v史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的為三級(jí)文物。具有一定歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的為一般文物。

對(duì)于違反本條的行為，旅游者可以向有關(guān)主管部門舉報(bào)，如向價(jià)格主管部門檢舉；價(jià)格主管部門也有職責(zé)主動(dòng)查處，并有權(quán)責(zé)令相關(guān)景區(qū)管理部門及時(shí)改正。《旅游法》法第106條還規(guī)定：“景區(qū)違反本法規(guī)定，擅自提高門票或者另行收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格，或者有其他價(jià)格違法行為的，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰。”

綜上，《旅游法》對(duì)利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的收費(fèi)總體上應(yīng)該采取嚴(yán)格抑制的態(tài)度。針對(duì)利用公共資源建設(shè)景區(qū)的門票及收費(fèi)的特殊規(guī)定，可概括為：一是從定價(jià)機(jī)制上，規(guī)定利用公共資源建設(shè)景區(qū)：的門票和景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具收費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)。二二是定價(jià)程序上，規(guī)定利用公共資源建設(shè)景區(qū)門票及景區(qū)內(nèi)的收費(fèi)，擬提高價(jià)格，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性和可行性。三是在收費(fèi)的渠道上，規(guī)定利用公共資源建設(shè)的景區(qū)不得通過(guò)增加另行收費(fèi)項(xiàng)目等方式變相漲價(jià)，另行收費(fèi)項(xiàng)目已收回投資成本的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)降低價(jià)格或取消收費(fèi)。四是在公益性上，規(guī)定公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物單位外，應(yīng)當(dāng)逐步地免費(fèi)開放。