從“土地財(cái)政”視角看房地產(chǎn)價(jià)格

葛冰

摘 要 房價(jià)問題并不僅僅是房地產(chǎn)市場內(nèi)部的問題，它主要是我國目前公共財(cái)政、土地制度和收入分配等體制存在制度缺陷的綜合反映。 在房地產(chǎn)價(jià)格不斷飆升的情況下，地方政府得益于土地財(cái)政收入的迅速增加，引發(fā)了各界人士關(guān)于“土地財(cái)政是否推動(dòng)房價(jià)上漲”的探討。本文從土地財(cái)政的角度出發(fā)，分析地方政府行為對房屋價(jià)格的影響，討論影響房價(jià)的主要因素。

關(guān)鍵詞 地方政府 土地財(cái)政 房地產(chǎn)價(jià)格

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

土地是房地產(chǎn)業(yè)主要的投入要素，土地價(jià)格的上漲必然導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。近幾年來，土地出讓金在地方政府財(cái)政收入中所占的比例不斷增大，成為我國地方財(cái)政的重要財(cái)源。由于對土地出讓金的過度依賴，地方政府采取了“以地生財(cái)”和“餓地”的政策，導(dǎo)致房屋價(jià)格被壟斷，抬高了房價(jià)。

一、“分稅制”改革對地方政府的影響

1994年我國開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，經(jīng)過將近20年的改革取得了一定的成效，但仍然存在一些問題。其中尤為突出的就是導(dǎo)致地方財(cái)政陷入困境，原因如下：

1、分稅制減少了地方政府的財(cái)源。分稅制改革是將全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的收入范圍。分稅制改革后，地方政府的主要財(cái)政收入來源成為了中央與地方共享的稅種，地方財(cái)權(quán)上交給了地方政府，從而減少了地方財(cái)政收入的來源。

2、政府職能的擴(kuò)大導(dǎo)致地方財(cái)政支出增加。分稅制的實(shí)施，使中央集中了大量的財(cái)政收入，形成了“財(cái)權(quán)上移”；而地方政府在財(cái)政收入不斷減少的同時(shí)，地方財(cái)政的支出卻并沒有下降，甚至導(dǎo)致了地方政府資金缺口的加大。省以下政府除了要負(fù)責(zé)義務(wù)教育、社會(huì)治安、社會(huì)保障等公共問題，還要支持地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。地方政府職能的擴(kuò)大，事權(quán)和財(cái)權(quán)的不一致加劇了收支之間矛盾的惡化。

二、“土地財(cái)政”與房地產(chǎn)價(jià)格的關(guān)系

（一）地方政府采用“以地生財(cái)”措施提高房價(jià)。

分稅制導(dǎo)致的地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對稱，給地方政府帶來了很大的財(cái)政困難。于是許多地方政府紛紛采取“以地生財(cái)”的措施來緩解財(cái)政壓力。分稅制改革后，地方財(cái)政收入包括預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入。預(yù)算內(nèi)收入主要是指各種稅收，其中包括與房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的房產(chǎn)稅和土地稅。而預(yù)算外收入包含政府性基金、行政事業(yè)收費(fèi)和土地出讓金三個(gè)方面。近幾年來，土地出讓金的比重越來越大，為了緩解地方財(cái)政的困難，政府通過抬高土地價(jià)格來獲取更多的土地出讓金，同時(shí)地方政府還通過抬高房價(jià)來征收更多房產(chǎn)稅從而增加財(cái)政收入。

此外，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)使得地方政府采取了“餓地”政策進(jìn)一步抬高房價(jià)。一方面，從土地供給的角度分析，我國的土地大多都是農(nóng)用地，由于我國耕地政策的限制，我國建設(shè)用地比較稀缺，這在一定程度上導(dǎo)致土地供給不足。而地方政府又限制土地出讓量，使得土地市場供不應(yīng)求，供需失衡使得房地產(chǎn)價(jià)格迅速上漲。

（二）政府招商引資政策進(jìn)一步抬高房價(jià)。

地方政府并不會(huì)對所有的土地都高價(jià)賣出，相反，地方政府為了吸引外商來本地投資，會(huì)降低土地價(jià)格。這就導(dǎo)致了“低價(jià)出讓工業(yè)用地、高價(jià)賣出居住用地”的現(xiàn)象。政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，希望通過外商投入增加財(cái)政收入、促進(jìn)本地GDP的增長。于是地方政府制定稅收優(yōu)惠政策，用最低的土地出讓金來籠絡(luò)外商進(jìn)行投資，這無疑減少了轉(zhuǎn)讓土地獲得出讓金的收入。另一方面，居住市場存在剛性需求，居民購房欲望很強(qiáng)。而政府轉(zhuǎn)讓土地帶來的收入減少將是一筆巨大的機(jī)會(huì)成本，于是地方政府將把這部分損失轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商，以高額的土地價(jià)格賣給開發(fā)商，然后開發(fā)商進(jìn)一步抬高房價(jià)將價(jià)格負(fù)擔(dān)再次轉(zhuǎn)移給居民。

三、改善“土地財(cái)政”，抑制房價(jià)上漲

土地財(cái)政問題給房地產(chǎn)市場帶來了嚴(yán)重沖擊，房地產(chǎn)價(jià)格的不斷上升打擊老百姓的購房欲望，減少了房屋購買力。這不僅關(guān)系到居民的生活問題，還影響到了國家宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。房價(jià)的上漲，還容易引起房地產(chǎn)市場的泡沫現(xiàn)象，一旦破滅將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹，影響到國計(jì)民生。

為了抑制房價(jià)，我們可以先解決土地財(cái)政問題。通過建立合理的土地出讓制度，規(guī)范土地出讓管理，完善土地收益分配制度，增加保障房供給等破解“土地財(cái)政格局”。但是要想從根本上解決土地財(cái)政問題，就要合理劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，使地方政府擁有與其職能相匹配的財(cái)政收入，在根源上減少地方政府推進(jìn)土地財(cái)政的動(dòng)力。通過提高地方政府在分享稅中的分成比例，增加地方政府的財(cái)權(quán)范圍，允許地方政府擁有一定的稅收征收權(quán)，適當(dāng)開征適合地方征收的新稅種來增加地方財(cái)政收入。而地方政府可以通過征收房產(chǎn)稅、物業(yè)稅等地方稅種緩解財(cái)政壓力。征收房產(chǎn)稅，不僅可以增加地方財(cái)政收入，還可以調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。另外，地方政府出于晉升激勵(lì)的目的，也會(huì)通過提高房價(jià)來刺激當(dāng)?shù)谿DP的增加，所以正確定位地方政府的職能，建立合理的政績考核制度非常重要。

總之，要抑制房價(jià)，就要從根源上削弱地方政府“以地生財(cái)”的動(dòng)機(jī)。必須建立一套合理的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體系，推進(jìn)房產(chǎn)稅的改革，完善土地制度，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展?！?/p>

（作者：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究方向：財(cái)政學(xué)）

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