論房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的法律對策

【摘要】近年來，房價節(jié)節(jié)攀升嚴(yán)重影響人民群眾安居樂業(yè)，不斷累積的房地產(chǎn)業(yè)泡沫更是日益威脅實體經(jīng)濟(jì)以及金融業(yè)的健康發(fā)展。因此，國務(wù)院及各部委采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)等綜合手段整頓房地產(chǎn)市場，平抑節(jié)節(jié)攀升的房價以確保房地產(chǎn)業(yè)、國民經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。本文從房地產(chǎn)宏觀調(diào)控現(xiàn)狀出發(fā)，分析目前宏觀調(diào)控中存在的問題及原因，進(jìn)而提出規(guī)范宏觀調(diào)控權(quán)，適時在全國范圍內(nèi)開征房產(chǎn)稅，運(yùn)用法律手段綜合治理房地產(chǎn)市場的對策建議。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)；宏觀調(diào)控；法律對策

房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展對推動一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著深刻的影響。在當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不容樂觀，適逢我國經(jīng)濟(jì)處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，房地產(chǎn)業(yè)的重要性越加突顯。一方面，已經(jīng)累積的房地產(chǎn)泡沫一旦破滅，其將會對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的影響；另一方面，若任由商品房價格節(jié)節(jié)攀升，對社會的穩(wěn)定又將帶來不小的隱患。在這樣一個十字關(guān)口，政府提倡重視民生，提高人民生活水平，保障人民活得更有尊嚴(yán)。從2009年下半年開始，中央政府實行緊縮性的房地產(chǎn)政策，抑制一直狂飆的房價，實在用心良苦。縱覽1997年至今的房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控措施，我們發(fā)現(xiàn)，政府在調(diào)整過程中的依法執(zhí)政水平，嚴(yán)格依法辦事能力還有待提高。筆者以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控出現(xiàn)的問題出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析平抑房價的供求結(jié)構(gòu)，認(rèn)為政府需抑制商品房投機(jī)性需求，增加商品房供給，健全社會中低收入者住房保障體系。從法律對策角度認(rèn)為立法機(jī)關(guān)應(yīng)規(guī)范宏觀調(diào)控權(quán)以完善貨幣政策、財政政策從而減少投資熱流；應(yīng)適時在全國范圍內(nèi)征收房產(chǎn)稅以抑制商品房投資性需求；應(yīng)綜合運(yùn)用法制手段促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

一、房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的界定

本文所講的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的內(nèi)涵，指對房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標(biāo)主要有三：保持房價的持續(xù)穩(wěn)定，保持房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。筆者認(rèn)為針對房地產(chǎn)市場中不同的需求應(yīng)采取不同的引導(dǎo)方式，對于當(dāng)前我國的房地產(chǎn)投資性需求應(yīng)該準(zhǔn)確引導(dǎo)，謀求新的經(jīng)濟(jì)增長點以分散投資流，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并在適當(dāng)時機(jī)開征房產(chǎn)稅，確保國有土地合理利用，防止投資者利用商品房謀取暴利。針對消費(fèi)性住房需求，政府應(yīng)雪中送炭，在制定房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標(biāo)時，以當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€為參考依據(jù)，滿足合理社會保障性住房需求，鼓勵具備條件的居民購買商品房?？傊?，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的終極目標(biāo)是在充分利用土地資源的前提下，針對不同的住房需求形成不同的房地產(chǎn)市場，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場資源的合理配置。①

二、房地產(chǎn)宏觀調(diào)控存在的問題

從實用主義的角度看，在近十五年的時間里，政府隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大形勢調(diào)整房地產(chǎn)業(yè)，充分利用房地產(chǎn)業(yè)的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展無疑是明智之舉。在復(fù)雜動蕩的大經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，仍然保持GDP以近10%的增長率持續(xù)數(shù)十年增長無疑說明這樣的政府是強(qiáng)大的、負(fù)責(zé)任的。但作為理性的法律人，不僅要看其成就還應(yīng)理智的分析其問題。基于此我們才有了客觀評價的立場以及前進(jìn)的方向。綜合分析當(dāng)前房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，國家宏觀調(diào)控現(xiàn)狀，總結(jié)出以下幾個問題。

1.調(diào)控變“空調(diào)”

以2003年至2005年的調(diào)控情況為例，2003年政府嚴(yán)格實行緊縮性政策，逐步抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為，對信貸等環(huán)節(jié)提高了門坎，到2005年出臺“國八條”、“七部委”文件更是將房價的控制提到了政治的高度，建立政府負(fù)責(zé)制，一些地方政府也采取了相應(yīng)的房價控制措施。但從效果來看，由于政策沒有指標(biāo)，無法量化，使得實際可執(zhí)行力較低。GDP為導(dǎo)向的政績考核體系更是減少了地方政府控制房地產(chǎn)價格、抑制房地產(chǎn)行業(yè)的偏好。②最后調(diào)控結(jié)果與調(diào)控目標(biāo)背道而馳，不僅全國房價總體繼續(xù)持續(xù)上漲，北京等地的房價在2006年一季度甚至大幅度飆升。對此，國務(wù)院各部委出臺文件在信貸、土地、金融、限制外資流入方面做了更詳細(xì)的規(guī)定，到2008年初房地產(chǎn)業(yè)終于出現(xiàn)了觀望態(tài)勢，房地產(chǎn)成交量開始收縮。到2008年下半年，為了國內(nèi)整個經(jīng)濟(jì)大局，國務(wù)院將房地產(chǎn)再次被定為“國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)”，從想方設(shè)法抑制價格狂飆、降溫投資投機(jī)熱度到運(yùn)用信貸、稅收政策千方百計地去刺激需求。③最終，從2003年到2007年從緊的調(diào)控政策效應(yīng)又被清零了。在缺乏長期規(guī)劃以及對外部經(jīng)濟(jì)的合理預(yù)見下，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控變成了“空調(diào)”。

2.房地產(chǎn)泡沫逐步累積

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們認(rèn)為房地產(chǎn)泡沫本質(zhì)上是一種價格運(yùn)動現(xiàn)象，指由于房屋所依附的土地資源稀缺性、房地產(chǎn)產(chǎn)品特有屬性等導(dǎo)致人們對其未來價格產(chǎn)生同構(gòu)型預(yù)期進(jìn)而產(chǎn)生投資行為，使得房地產(chǎn)價格相對于其基本價值的非平穩(wěn)性偏離；主要表現(xiàn)為房地產(chǎn)商品價格脫離基礎(chǔ)價值持續(xù)上漲，并同時伴隨著產(chǎn)品依附土地的價格持續(xù)上漲、房地產(chǎn)投資持續(xù)高漲以及房屋空置率居高不下等現(xiàn)象。④學(xué)者們認(rèn)為，房地產(chǎn)泡沫以人們的投機(jī)預(yù)期從無到有的增強(qiáng)。若以泡沫擴(kuò)散由弱到強(qiáng)的趨向為依據(jù)，房地產(chǎn)領(lǐng)域的泡沫可分為五個階段，房價波動、需求領(lǐng)域房價泡沫、房地產(chǎn)泡沫、泡沫房地產(chǎn)、泡沫的破滅。④就我國的房地產(chǎn)市場，可從以下幾個維度測量其是否存在泡沫以及泡沫的深度。

首先，房價與收入之比。房價收入比是一套居民住房的平均價格與居民家庭年收入的比值。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，當(dāng)房價收入比很高又沒有房價萎縮現(xiàn)象時，此時的房地產(chǎn)市場投機(jī)需求較高，產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫的可能性就很大。據(jù)統(tǒng)計，全球的房價收入平均比在6.4左右，因此，一般保持在6.0以內(nèi)就不會出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫，而從1989年到2005年，我國房價收入比一直高于6，這一點說明我國存在房地產(chǎn)泡沫。

其次，房價與CPI的同步率。住宅作為人們生活的必需品，又是價格最高的消費(fèi)品，其價格變化應(yīng)該基本與CPI的變化同步。當(dāng)房地產(chǎn)價格急速上升，并且大大超過了CPI的漲幅，就說明房地產(chǎn)價格偏離了其基礎(chǔ)價值，出現(xiàn)了泡沫。而我國的房價漲幅一直處于CPI之上，這足以再次說明我國的房地產(chǎn)泡沫存在這一事實。

再次，房價與租金的同步率。在2004、2005年，我國房地產(chǎn)市場出現(xiàn)一種特殊的現(xiàn)象：房價快速上漲，但房屋租金價格變化不大，這說明真正的住房需求并不大，房地產(chǎn)市場里泡沫比較明顯。

綜合以上幾點，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)家的相關(guān)統(tǒng)計分析表明，我國較多城市正處于房地產(chǎn)泡沫階段，為此，各級政府必須引起高度重視，既不能危言聳聽，更不能忽視泡沫的存在。在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中應(yīng)該較好的把握當(dāng)前的房地產(chǎn)發(fā)展局勢，合理運(yùn)用各種調(diào)控手段防止調(diào)控變“空調(diào)”。

3.政府宏觀調(diào)控措施遭受合法性質(zhì)疑問題

部分專家認(rèn)為，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的某些障礙來自少數(shù)地方政府違法與政策違法。一方面在“土地財政”的驅(qū)使下，土地稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。另一方面，“土地財政”又使地方政府成了中央政府的調(diào)控對象，形成了在宏觀調(diào)控中中央政府與地方政府博弈的濫像，地方政府一方面要貫徹中央的政策，另一方面還需要顯示自己的政績，不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這一過程勢必會削弱中央政府調(diào)控的力度和準(zhǔn)確度。其次，調(diào)控政策或措施本身遭遇合法性質(zhì)疑。新一輪宏觀調(diào)控政策在性質(zhì)上均屬于規(guī)范性文件，據(jù)部分學(xué)者統(tǒng)計，其內(nèi)容有違反《行政處罰法》、《行政許可法》、等法律強(qiáng)制性規(guī)范之嫌，且調(diào)控政策內(nèi)容含混不清缺乏應(yīng)有的確定性和嚴(yán)謹(jǐn)性，在法律責(zé)任上難以界定。⑤

三、運(yùn)用法律手段保障房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

筆者認(rèn)為，運(yùn)用法律手段優(yōu)化宏觀調(diào)控勢在必行。房地產(chǎn)業(yè)涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，只有在戰(zhàn)略層面運(yùn)用法律手段才能全面、系統(tǒng)的調(diào)整各方主體，保障國家宏觀調(diào)控目的的實現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的法制化，并非排斥市場經(jīng)濟(jì)配置資源的作用，更不是虛化政府的行政調(diào)控手段。以法律手段進(jìn)行調(diào)整能給予社會各界以合理的預(yù)期，使房地產(chǎn)宏觀調(diào)控具有穩(wěn)定性、強(qiáng)制性和可操作性。

（一）合理運(yùn)用房地產(chǎn)宏觀調(diào)控權(quán)

第一，明確宏觀調(diào)控權(quán)主體。宏觀調(diào)控權(quán)唯有中央政府擁有的觀點得到了眾多學(xué)者的認(rèn)同。⑥就其原因主要有以下幾點：第一，地方政府缺乏相應(yīng)的信息條件，偏居一隅的地方政府不可能也沒有動機(jī)去掌握全盤的信息，更無法做出決策。第二，地方政府有著自身的政績?nèi)蝿?wù)，這決定了地方政府在調(diào)控過程中總會摻雜一些利益目標(biāo)，甚至出現(xiàn)為了地方利益而做出與中央決策背道而馳的決策。⑦從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，宏觀調(diào)控是公共物品，而公共物品是分級的，不同層級提供的公共物品其效率是不同的。這其中核心的一點便是所掌握信息的全局性與及時性。中央政府能掌握全局的信息，有著客觀的目標(biāo)，其效率更高。另外宏觀調(diào)控是國家站在全局的高度對宏觀的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所實施的調(diào)節(jié)和控制。因此宏觀調(diào)控的主體是國家，應(yīng)當(dāng)是最高的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而不是基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，否則就不能稱作“宏觀調(diào)控”。⑧當(dāng)然，由于房地產(chǎn)業(yè)具有區(qū)域性等特點，各地應(yīng)及時匯報情況以供中央及時參考決策。

第二，規(guī)范宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)用程序。宏觀調(diào)控權(quán)是國家公權(quán)力主導(dǎo)下進(jìn)行的，為了防止宏觀調(diào)控恣意妄為，一般要求宏觀調(diào)控法律的制定程序包括決策制定、頒布的流程，建立救濟(jì)制度和監(jiān)督制度。只有通過這一系列的制度保障才能對公民的合法性權(quán)利進(jìn)行充分的保護(hù)，從而保障宏觀調(diào)控的正當(dāng)性和合理性，這也才符合法治社會的要求。

第三，厘清宏觀調(diào)控權(quán)的內(nèi)涵。市場經(jīng)濟(jì)要求政府尊重市場，充分利用市場機(jī)制的靈活性特點發(fā)揮其高效率的作用。無論在理論上，還是在改革的方向上，市場調(diào)控都應(yīng)當(dāng)成為主流，行政手段只能起輔助作用。⑨因而，在調(diào)控過程中，應(yīng)該充分尊重市場機(jī)制，不要輕易干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營或管理活動，宏觀調(diào)控更應(yīng)該具有間接性、抽象性和導(dǎo)向性，把握好調(diào)控的“度”。

（二）適時開征房產(chǎn)稅

針對目前房地產(chǎn)市場投機(jī)性需求旺盛這一現(xiàn)狀，必須研究風(fēng)險投資收益規(guī)律，在控制風(fēng)險的前提下，引導(dǎo)投資者選擇正確的投資渠道。政府只有采取一系列宏觀調(diào)控措施改變投資者的收益預(yù)期并穩(wěn)定房地產(chǎn)投資風(fēng)險，才能真正有效遏制房地產(chǎn)市場的投資過熱需求。從經(jīng)濟(jì)的角度講，征收房產(chǎn)稅降低投資者收益率，提高財政收入以加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，確實是不錯的改革路徑。

（三）綜合運(yùn)用法制手段

1.完善立法

目前，我國在房地產(chǎn)業(yè)調(diào)整方面已經(jīng)出臺了一系列的法律法規(guī)，但缺乏基本的法律規(guī)范，現(xiàn)有的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法以及物權(quán)法都沒有以住房公共產(chǎn)品供給為目標(biāo)制定具體的規(guī)范。首先，中央政府應(yīng)堅持“依法治國”的理念，樹立法律思維，克服“重政策、輕法律”的思維，盡快健全房地產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系，為加強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控提供法律依據(jù)。其次，借鑒國外的經(jīng)驗。在日本的房地產(chǎn)領(lǐng)域，日本政府對地價的調(diào)控通過行政法等間接手段進(jìn)行，其法律體系層級鮮明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，幾乎每一個有獨立存在價值的問題都有相應(yīng)的法律專門進(jìn)行調(diào)整。⑩

2.加強(qiáng)執(zhí)法

雖然我國房地產(chǎn)業(yè)住房保障、宏觀調(diào)控方面的法律體系不夠完善，但從土地開發(fā)到建設(shè)施工到房地產(chǎn)建設(shè)，再到稅收，均有相關(guān)的法律規(guī)范。問題并不是出在沒有法律，在很大程度上最大的問題在于沒有遵守法律。如有媒體報導(dǎo)開發(fā)商閑置土地等濫象，“新國十條”也提到了對閑置土地的處罰，但執(zhí)行上屢屢出現(xiàn)問題。當(dāng)前，法律、政策穩(wěn)定性不強(qiáng)，執(zhí)法層面也不到位，那么對于市場來說調(diào)控措施很可能就成為“空調(diào)”。通過法律明晰責(zé)權(quán)，貫徹責(zé)任制將會起到良好的作用。

3.處罰違法

由于房地產(chǎn)市場的壟斷性以及政府公權(quán)力的介入，此行業(yè)極易發(fā)生尋租行為。據(jù)統(tǒng)計，有較多的官員因為違法批地、違法提供信貸支持、包庇開發(fā)商犯罪等工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)犯罪而落馬。因此，堅決打擊這個領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象對加強(qiáng)黨員廉政自律，加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)都有著重要的意義。我們應(yīng)綜合運(yùn)用法律手段堅決打擊房地產(chǎn)運(yùn)營、執(zhí)法中出現(xiàn)的違法事件，確保房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

從近代開始，法律成為社會控制的主要手段，具有強(qiáng)力的全部力量，那么也具有依賴強(qiáng)力的一切弱點。強(qiáng)力以法律之手調(diào)控社會，對此強(qiáng)力需要有廣闊的方向以保持宏觀的平衡。雖然宗教能給予法律以精神，方向和法律獲得尊敬所需要的神圣性，但在法律與宗教分離的地方，法律很容易退化為僵死的法條，宗教則易于變成狂信。一個民族的信仰與素養(yǎng)是法律成熟的基石，在市場自由配置資源與政府依法調(diào)控之間需要一架宏大的橋梁彌合其下的鴻溝。

注釋：

①喬新生.房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的幾個關(guān)鍵問題[J].財經(jīng)政法資訊.2011（5）.

②偏好是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)里的基礎(chǔ)概念，指指消費(fèi)者按照自己的意愿對可供選擇的商品組合進(jìn)行的排列.

③中國產(chǎn)業(yè)競爭情報網(wǎng).1997年以來我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策體系回顧分析[OL].2011-11-28.

④丁烈云，陳鋒編著.房地產(chǎn)泡沫的監(jiān)測預(yù)警與市場調(diào)控[M].中國建筑工業(yè)出版社，2010：51-53.

⑤張忠野.房地產(chǎn)宏觀調(diào)控制的法學(xué)思考[J].華東政法學(xué)院學(xué)報，2007（2）.

⑥符啟林，羅晉京.對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的法律思考[J].河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2007（5）；呂忠梅，陳虹著.經(jīng)濟(jì)法原論[M].法律出版社，2007：429.

⑦2012年.安徽省蕪湖市等地“樓市新政”被中央政府叫停.

⑧張守文.宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析[J].北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2001（3）.

⑨呂忠梅，陳虹著.經(jīng)濟(jì)法原論[M].法律出版社，2007：436.

⑩張營.日本房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)法評析[J].經(jīng)營管理者，2011（12）.

?[美]羅斯科.龐德著.沈宗靈譯.通過法律的社會控制[M].商務(wù)印書館（第一版），P12.

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作者簡介：魏宏（1990—），重慶人，華中師范大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)專業(yè)2012級碩士研究生。