地方融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制及其本質(zhì)分析

沈素瑩 王明虎

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)投資的依存度增加，政府投資成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，特別是2008年“四萬(wàn)億計(jì)劃”實(shí)施后，政府通過(guò)地方融資平臺(tái)大量融資，形成我國(guó)各地方融資平臺(tái)的巨額負(fù)債。中國(guó)政府網(wǎng)2013年6月10日消息，審計(jì)署當(dāng)日發(fā)布的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額達(dá)到38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長(zhǎng)12.94%。一些省會(huì)城市本級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，有17省會(huì)城市出現(xiàn)土地出讓收入資不抵債的情況。從新增債務(wù)形成年度看，2010年及以前年度舉借20748.79億元，占53.93%；2011年舉借6307.40億元，占16.39%；2012年舉借11419.62億元，占29.68%。從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、地方政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。從債務(wù)資金來(lái)源看，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來(lái)源。

地方政府融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債融資，可能會(huì)引發(fā)很多風(fēng)險(xiǎn)，具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下方面：

一、到期債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

由于地方政府融資平臺(tái)所籌集資金大部分是債務(wù)融資，在一定的時(shí)期后需要還本付息。如圖1所示，地方政府融資平臺(tái)還本付息的資金來(lái)源有兩方面，一是資金投資項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后所產(chǎn)生的收益，如高速公路項(xiàng)目所產(chǎn)生的過(guò)路費(fèi)、拆遷項(xiàng)目所產(chǎn)生的土地出讓收入等；二是同級(jí)財(cái)政部門(mén)擔(dān)保的財(cái)政收入。

由于地方政府融資平臺(tái)資金投放項(xiàng)目多為投資期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如果在投資期內(nèi)不能快速收回投資，而同時(shí)受宏觀政策影響地方政府的財(cái)政收入下降，就無(wú)法償還到期債務(wù)，形成違約風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)2011年開(kāi)始的房地產(chǎn)調(diào)控政策效應(yīng)持續(xù)，各級(jí)地方政府的“土地財(cái)政”難以維持，終于導(dǎo)致了2011年4月的“云南公路平臺(tái)違約”①和“申虹貸款短期展長(zhǎng)期”②，提示地方政府融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)可能。

二、融資平臺(tái)發(fā)展對(duì)政府債務(wù)危機(jī)的影響

繼2013年4月9日惠譽(yù)將中國(guó)長(zhǎng)期本幣信用評(píng)級(jí)從AA-調(diào)降至A+之后，2013年4月16日穆迪確認(rèn)對(duì)中國(guó)政府債券的評(píng)級(jí)為Aa3，同時(shí)將評(píng)級(jí)展望從正面調(diào)整為穩(wěn)定?；葑u(yù)和穆迪下調(diào)評(píng)級(jí)主要基于政府債務(wù)及信貸快速增長(zhǎng)問(wèn)題。2013年5月20日，國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝估計(jì)，目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬(wàn)億至18萬(wàn)億，而財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)此前估計(jì)的數(shù)字是超過(guò)20萬(wàn)億元。比總債務(wù)規(guī)模更讓地方政府焦慮的，是2013年到期必須償還的債務(wù)。據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年底10.7萬(wàn)億元全國(guó)地方政府相關(guān)債務(wù)中，約有11.37%需要在2013年償還，合計(jì)1.2萬(wàn)億；加上2010年共計(jì)1384億的中央代發(fā)地方債，3年到期需要還本付息，合計(jì)1500億；同時(shí)地方政府通過(guò)信托機(jī)構(gòu)融資的6500多億元政信合作，由于多是2年期限，很大一部分去年發(fā)行的項(xiàng)目也將迎來(lái)一波產(chǎn)品兌付洪峰?？紤]到政信合作品可能部分用于償還舊債務(wù)，再加上最近三年平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張數(shù)據(jù)未明，兩者相抵粗略估算，這是接近2萬(wàn)億的還債壓力！幾乎占到地方政府2013年財(cái)政預(yù)算收入的兩成，土地出讓預(yù)算收入的一半。而從今年財(cái)政收入看，1-3月累計(jì)，全國(guó)公共財(cái)政收入32034億元，增長(zhǎng)6.9%，比去年同期回落7.8個(gè)百分點(diǎn)。如果一些經(jīng)濟(jì)落后的縣級(jí)融資平臺(tái)發(fā)生違約，上級(jí)財(cái)政部門(mén)就要承擔(dān)債務(wù)，如果地方債務(wù)危機(jī)集體爆發(fā)，就能夠引發(fā)中央政府債務(wù)危機(jī)。

三、地方融資平臺(tái)發(fā)展對(duì)財(cái)政金融體系的影響

地方融資平臺(tái)的融資渠道主要靠銀行借款和債券融資，因此地方融資平臺(tái)的發(fā)展對(duì)銀行信貸和債券市場(chǎng)都會(huì)產(chǎn)生影響。從銀行信貸看，由于地方融資平臺(tái)所借款項(xiàng)大部分用于期限長(zhǎng)、投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅風(fēng)險(xiǎn)高，而且占用時(shí)間長(zhǎng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不平衡的條件下，很容易造成銀行不良資產(chǎn)。從審計(jì)署2010年的地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果看，2010年地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79.1%。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)調(diào)查，目前地方融資平臺(tái)貸款中有23%存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)。以央行認(rèn)定的14萬(wàn)億元計(jì)算，有3.2萬(wàn)億元債務(wù)可能變成不良貸款。如果以審計(jì)署認(rèn)定的10萬(wàn)億元計(jì)算，風(fēng)險(xiǎn)敞口也將達(dá)到2.3萬(wàn)億元以上。③為應(yīng)付這些壞賬風(fēng)險(xiǎn)，銀行系統(tǒng)會(huì)收縮貸款，形成對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊；另一方面，地方融資平臺(tái)在遇到違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，常迫使銀行延長(zhǎng)貸款期限，或增加貸款保證項(xiàng)目進(jìn)行，從而降低銀行系統(tǒng)的流動(dòng)性。從債券市場(chǎng)看，由于地方債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在，投資者對(duì)債券市場(chǎng)的信任度降低，影響市場(chǎng)的資源配置能力發(fā)展和流動(dòng)性，從而大大限制了我國(guó)直接融資市場(chǎng)的發(fā)展。為此，財(cái)政部被迫以中央財(cái)政墊付方式代為違約地方債券辦理還本付息。④根據(jù)上述理論和數(shù)據(jù)分析可看出，地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的核心是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即地方政府是否能夠償還到期債務(wù)，不論是融資平臺(tái)負(fù)債引發(fā)政府債務(wù)危機(jī)，還是其對(duì)財(cái)政金融體系的影響，其基礎(chǔ)都是地方政府是否能償還到期債務(wù)。如果融資平臺(tái)沒(méi)有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，則上述風(fēng)險(xiǎn)都不會(huì)出現(xiàn)，因此，新形勢(shì)下地方融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)，主要是地方融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

①2011年4月間，云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”。該公司在建行、國(guó)開(kāi)行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元。

②2011年6月，上海申虹投資發(fā)展有限公司將欠銀行的短期貸款申請(qǐng)展期，被認(rèn)為是不能償還到期債務(wù)的一個(gè)重要信號(hào)。

③資料引自2013-02-23 00：57：56中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)（北京）.

④財(cái)政部官網(wǎng)6月3日公布通知，對(duì)財(cái)政部代理發(fā)行2013年地方政府債券發(fā)行、兌付辦法作出詳細(xì)規(guī)定。這表明，中央財(cái)政繼續(xù)為地方政府的這一融資行為“兜底”。

項(xiàng)目基金：本文是安徽省領(lǐng)導(dǎo)圈定課題“政府投融資能力與融資平臺(tái)建設(shè)研究（編號(hào)：SLDQDKT201301）”階段性成果。