論我國彩票公益金管理制度的完善

楊朋朋

【摘要】彩票公益金在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了不可忽視的作用，它在社保基金、專項(xiàng)公益金、醫(yī)療補(bǔ)助、體育扶貧工程等支出方面扮演著重要角色。僅體育彩票籌集的公益金就占了2011年全國社會(huì)保障基金的60%。還有為農(nóng)民工、殘疾人、等提供法律援助也是彩票公益金支出的一部分。除此之外，在抗震救災(zāi)及災(zāi)后援建工作中也有彩票公益金的身影，如為汶川地震災(zāi)后重建，就籌集到公益金38.3億元。但從前幾年的“彩票寶馬案”到后來的張偉華案件，反映出我國在彩票公益金管理上還存在不足。本文試圖從彩票公益金籌集、分配和使用管理、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)對(duì)我國彩票公益金管理制度進(jìn)行分析，為完善彩票公益金法律制度提出建議。

【關(guān)鍵詞】公益金；管理制度；法律監(jiān)管；法律責(zé)任

一、引言

截止到2011年上半年，我國彩票累計(jì)銷售1011.44億元，預(yù)期2011年彩票行業(yè)將為社會(huì)籌集上百億的公益金。2011年8月全國超級(jí)大樂透銷量累計(jì)84.23億元，已籌集公益金多達(dá)29.48億元。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，“我國成年人中只有16%的人了解彩票公益金，41%的被調(diào)查者表示如果知道彩票公益金的使用方向，會(huì)更愿意購買彩票?！薄斑@說明我國的彩票銷售還有很大的提升空間，彩票的公益效應(yīng)還有潛力可以挖掘?！睘榱艘?guī)范彩票公益金的使用，更好地發(fā)展福利事業(yè)，有必要對(duì)我國彩票公益金管理方面的問題加以研究，使之完善。

二、彩票公益金管理制度的問題及原因

2004年12月，西安市中級(jí)人民法院對(duì)“寶馬彩票案”中的犯罪嫌疑人進(jìn)行了宣判，這一起轟動(dòng)的官商勾結(jié)制造假彩票的案件可謂震驚全國。當(dāng)年我國的彩票銷售數(shù)量受到重創(chuàng)。

2007年4月，公訴機(jī)關(guān)對(duì)原國家體育彩票中心副主任張偉華提起公訴。2005年9月，審計(jì)署發(fā)布審計(jì)公告指出，張偉華在擔(dān)任體育彩票工作辦公室負(fù)責(zé)人及“北京彩印”公司董事長期間，指定沒有資格的私營企業(yè)轉(zhuǎn)手代理采購，低價(jià)購進(jìn)電腦彩票熱敏紙高價(jià)賣出，造成國家彩票資金直接損失2341.26萬元。

從以上典型案件可以歸納出在彩票公益金籌集、分配和使用管理等方面存在的問題：

（一）彩票發(fā)行費(fèi)用過高，甚至弄虛作假，減少了彩票公益金收入

2005年6月，審計(jì)署審計(jì)長向全國人大常委會(huì)作了去年的工作報(bào)告。報(bào)告中首次披露了關(guān)于國家體育彩票中心違規(guī)的問題。體育彩票管理中心下設(shè)了北京彩印公司與中體彩印公司印制、發(fā)行彩票，但體育彩票管理中心撥付兩者的發(fā)行費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了實(shí)際支出成本。經(jīng)初步審查，扣除掉全部成本費(fèi)用后，兩公司獲利近5.6億元。審計(jì)署9月份發(fā)布的審計(jì)公告中詳細(xì)透露了兩家公司驚人獲利的過程：2003年初，國家體育總局決定，把體育彩票以年銷售額3%集中提取的發(fā)行費(fèi)，除了留下0.2%作為彩票管理中心的費(fèi)用外，其余2.8%全部撥付給兩公司。2003年至2004兩年間，體育彩票管理中心直接撥付給兩公司彩票發(fā)行費(fèi)共9.69億元，扣除成本費(fèi)用4.11億元后，兩公司獲利高達(dá)5.58億元。彩票發(fā)行費(fèi)如此高，讓人咋舌，而人為又增加了5.58億元的“發(fā)行費(fèi)”，這無疑大大減少了彩票公益金的凈收入。

（二）彩票公益金的籌集、使用部門角色混同

福利彩票管理中心和體育彩票管理中心作為發(fā)行經(jīng)營彩票的事業(yè)單位，實(shí)際上是在進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作。但它們?nèi)允请`屬于政府的事業(yè)單位，所以我國彩票發(fā)行和經(jīng)營體制在實(shí)質(zhì)上仍屬于由政府直接發(fā)行和經(jīng)營的方式。這樣一來，就會(huì)混淆了行政權(quán)力的行使與市場中企業(yè)正常的民事法律行為，企業(yè)化運(yùn)作的事業(yè)單位往往會(huì)為了盈利滋生問題，且容易導(dǎo)致彩票發(fā)行中心在行政權(quán)力庇護(hù)之下侵害彩民的權(quán)利，甚至基于自身利益而做出一些違法違規(guī)行為。

（三）彩票公益金的審批、公示的透明度不高

新出臺(tái)的《彩票公益金管理辦法》規(guī)定：中央財(cái)政安排用于專項(xiàng)公益事業(yè)的彩票公益金，申請使用彩票公益金的部門、單位，向財(cái)政部提交彩票公益金項(xiàng)目申報(bào)材料后，然后由財(cái)政部出具審核意見后報(bào)送國務(wù)院審批。實(shí)際上財(cái)政部的審核意見是關(guān)鍵，國務(wù)院的審批的依據(jù)就是該審核意見。而在此過程中，財(cái)政部并沒有把申報(bào)部門或者單位的申報(bào)項(xiàng)目、資金數(shù)額、用途先行向社會(huì)公布公示，所以缺少公信力。

另一方面，《彩票公益金管理辦法》規(guī)定：“財(cái)政部應(yīng)當(dāng)于每年8月底前，向社會(huì)公告上一年度全國彩票公益金的籌集、分配和使用情況。”表1是筆者通過搜索整理得到的2009與2010兩年中央專項(xiàng)彩票公益金安排使用情況。

（http：//www.gov.cn/gzdt/2011-08/30/content_1936811.htm）

但是，這種公示未免有些粗放。并未把更加細(xì)致的公益金使用項(xiàng)目、使用單位、使用時(shí)間及時(shí)公布。“而省級(jí)民政、體育等彩票公益金使用部門，向社會(huì)公告上一年度本部門、單位彩票公益金的使用規(guī)模、資助項(xiàng)目等情況時(shí)更是簡簡單單?！?/p>

目前僅有很少的地方能公布較為詳細(xì)的年度使用報(bào)告。比如蘇州市就較為詳細(xì)的公布了年度使用報(bào)告?！?011年蘇州市共取得福利彩票銷售收入29.14億元，除了上繳中央、省級(jí)財(cái)政部門外，本市級(jí)留存1.3億元，支出公益金6501.66萬元。資助項(xiàng)目具體為：資助市福利總院籌建3000萬元，資助全市老年人服務(wù)組織及老年人人身意外傷害保險(xiǎn)478萬元，資助市高新區(qū)陽山敬老院120萬元”。還有二十幾項(xiàng)的具體資助金額，筆者就不再列出了。如果地方的彩票公益金都能如此公示，透明度自然不言而喻，同時(shí)每一批資金的用途有據(jù)可查，也能增加彩民對(duì)彩票公益性的認(rèn)可度。

三、完善我國彩票公益金管理制度的建議

彩票能迅速地籌集到資金，能緩解國家的財(cái)政壓力，造福社會(huì)公益事業(yè)，當(dāng)然也能造就“暴發(fā)戶”。但是彩票事業(yè)要保持長久的繁盛，就要有科學(xué)合理的管理制度，尤其是彩票公益金的管理更要有規(guī)范。針對(duì)我國彩票公益金管理存在的問題，筆者提出以下建議：

（一）建立科學(xué)的彩票公益金籌集管理制度

1.創(chuàng)建合理的彩票發(fā)行銷售模式，降低發(fā)行成本

“彩票發(fā)行費(fèi)是發(fā)行彩票的成本，往往是彩票發(fā)行經(jīng)銷者的利益所在?！比绻势钡陌l(fā)行費(fèi)用超出了必要范圍，就可能變成純粹的部門利益，其改進(jìn)社會(huì)福利的目的就會(huì)走向負(fù)面。比如原國家體育彩票管理中心副主任張偉華一案便是從彩票發(fā)行成本中謀取巨額利益，這嚴(yán)重削弱了公益金的籌集率。彩票發(fā)行費(fèi)是一個(gè)涉及彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)利益的根本問題，發(fā)行費(fèi)一般占彩票收入的15%?！鞍l(fā)行費(fèi)要在國家彩票發(fā)行中心、省級(jí)彩票中心及下級(jí)管理部門以及銷售商之間進(jìn)行分配，其分配現(xiàn)狀基本上是中央級(jí)發(fā)行部門旱澇保收，省級(jí)發(fā)行部門比較充實(shí)，眾多經(jīng)銷商苦樂不均但平均而言能夠維持溫飽?！?/p>

這樣看來，經(jīng)銷商的發(fā)行費(fèi)既然維持在溫飽水平，就沒有多少壓縮空間了。但國家發(fā)行中心，其發(fā)行費(fèi)不應(yīng)由自己決定，可以由審計(jì)監(jiān)管部門為其核定一個(gè)基本的費(fèi)用率，費(fèi)用降了可以進(jìn)行激勵(lì)，這樣既控制了發(fā)行費(fèi)，又有利于彩票事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于省級(jí)發(fā)行中心，其發(fā)行費(fèi)根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》的規(guī)定應(yīng)適當(dāng)調(diào)減，不能“自肥”。但《彩票管理?xiàng)l例》并沒有給出具體數(shù)據(jù)上的要求。省級(jí)財(cái)政部門可以制定一套既可行又完備的發(fā)行成本制度，使得發(fā)行費(fèi)用有章可循。

2.建立相互分離、相互制約的公益金籌集分配制度

事實(shí)上，我國的彩票公益金由財(cái)政、民政、體育等部門共同管理。首先在彩票公益金的使用上，由民政、體育等部門在年初編報(bào)具體使用計(jì)劃、提出使用項(xiàng)目，財(cái)政部門審批后予以撥付資金。但是由于各部之間并沒有一個(gè)明確的權(quán)責(zé)劃分?！恫势惫娼鸸芾磙k法》規(guī)定：“留在省級(jí)財(cái)政的彩票公益金，由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同民政、體育等部門研究確定分配比例?！痹谶@種規(guī)定下，到底誰的話語權(quán)更大？

可以建立一個(gè)獨(dú)立的彩票發(fā)行主體比如彩票公司來籌集彩票公益金，而民政部門和體育部門則編制本部門的彩票公益金預(yù)算和決算，主要負(fù)責(zé)彩票公益金資助項(xiàng)目和資助人員的申報(bào)、實(shí)施和管理，最后根據(jù)申報(bào)制定實(shí)際的公益金的發(fā)放數(shù)額。最后由財(cái)政部門直接將彩票公益金實(shí)際撥付給被資助人，財(cái)政部門同時(shí)匯總編制彩票公益金年度收支預(yù)算和決算，監(jiān)督彩票公益金的收繳和使用。這樣就產(chǎn)生了相互分離的籌集公益金的制度，從而起到相互制約監(jiān)督的作用。

（二）明確公益金使用原則，完善公益金使用制度

要加強(qiáng)宣傳教育，讓更多的人知道和了解彩票公益金，實(shí)現(xiàn)發(fā)行彩票的宗旨，“杜絕狹隘的部門主義，防止產(chǎn)生那些認(rèn)為公益金是自己系統(tǒng)籌集的，應(yīng)該由本部門來用的錯(cuò)誤想法?！辈势惫娼鹗褂霉芾碇饕侵福汗娼鹗褂妙I(lǐng)域、公益金使用項(xiàng)目管理和使用分配比例。

1.統(tǒng)籌規(guī)劃公益項(xiàng)目資助體系，設(shè)計(jì)科學(xué)的資助比例

“彩票公益金要用在最需要的地方，決不能拿來大搞形象工程和政績”。所以規(guī)劃好公益金資助項(xiàng)目，不能用公益金隨意大搞建設(shè)換取政績。同時(shí)，公益金不僅要投入到福利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，也應(yīng)及時(shí)對(duì)設(shè)施維護(hù)進(jìn)行持續(xù)的投入。而最重要的是在公益金資助項(xiàng)目申報(bào)書的內(nèi)容和程序上要加強(qiáng)管理。比如申請公益金具體項(xiàng)目使用計(jì)劃書、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目資金投入規(guī)模、申請補(bǔ)助資金數(shù)額等有要一個(gè)詳盡的匯總表。然后，由民政部門、體育部門會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平與收入層次制定科學(xué)的公益金使用規(guī)劃書。公益金使用規(guī)劃書應(yīng)既有眼前的小項(xiàng)目，也要有長遠(yuǎn)的大項(xiàng)目，當(dāng)然對(duì)于重點(diǎn)資助補(bǔ)助群體可以優(yōu)先考慮。比如隨著我國社會(huì)人口老年化的到來，可以考慮多資助一些老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目、愛心護(hù)理工程項(xiàng)目。

2.建立公益金資助項(xiàng)目事前評(píng)價(jià)體系，實(shí)施跟蹤審計(jì)

對(duì)于公益金項(xiàng)目組織實(shí)施情況和項(xiàng)目資金使用及結(jié)余情況，民政部門與體育部門要及時(shí)跟蹤查看，不能審批完就置之不理。而審計(jì)部門要對(duì)項(xiàng)目資金跟蹤審計(jì)，及時(shí)對(duì)使用情況做出評(píng)價(jià)，以便及時(shí)糾正的公益金使用的不良行為。

首先，對(duì)資助大型公益項(xiàng)目耗資巨大的比如奧運(yùn)場館等組織相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行事前論證，提出評(píng)價(jià)結(jié)論，還可以事前征求民眾的建議。在資助項(xiàng)目建成并使用后，實(shí)行績效考評(píng)。還需要加強(qiáng)公益金項(xiàng)目監(jiān)管，健全項(xiàng)目管理責(zé)任制，使每個(gè)資助項(xiàng)目有人負(fù)責(zé)，督促公益金社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。彩票公益金管理部門需要對(duì)申請資金的項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)后，并經(jīng)過研究論證后才能出具使用意見。

其次，便是審計(jì)部門的跟蹤審計(jì)。比如2011年12月北京市首次就審計(jì)進(jìn)行地方立法，“將彩票公益金納入審計(jì)范圍，還提出了跟蹤審計(jì)制度，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)彩票公益金資助的重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)情況、專項(xiàng)資金使用情況的過程，實(shí)施跟蹤審計(jì)?！备檶徲?jì)是在項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行審計(jì)，它具有督促及時(shí)整改、規(guī)范后提高的特點(diǎn)。跟蹤審計(jì)還可以保證彩票公益金專款專用，“彩票公益金的特殊來源和特定目的決定了公益金使用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專款專用”，不能用于平衡一般財(cái)政預(yù)算，更不能用于其他不符合公益性質(zhì)的地方。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督，成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前主要有兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管彩票公益金，一是財(cái)政部門，主要負(fù)責(zé)管理和撥付籌集到的資金，但由于財(cái)政部與民政部、國家體育總局之間是平行的組織單位。另一個(gè)則是各級(jí)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)對(duì)公益金的具體使用進(jìn)行事后審計(jì)審核。事實(shí)上，這兩個(gè)部門做的都是“兼職”，不是專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

1.建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督體系

“可以嘗試組建一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國家公基金委員會(huì)，使它獨(dú)立于財(cái)政部門和審計(jì)部門，賦予它專門監(jiān)督公益金的提取和使用情況，其中彩票公益金可以是公益金委員會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域，使彩票公益金的使用制度化。”比如上海就成立了福利彩票公益金辦公室，雖然不是一個(gè)主管部門，但起碼有了專門主管的嘗試。

也可以在全國人大專門委員會(huì)里設(shè)“公益事業(yè)委員會(huì)”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整個(gè)公益事業(yè)，其下設(shè)彩票公益金管理委員會(huì)。賦予該管理委員會(huì)專門監(jiān)督負(fù)責(zé)彩票公益金籌集與分配的行政管理機(jī)構(gòu)。管理委員會(huì)在組成人員上可以包括經(jīng)濟(jì)學(xué)專家、公益慈善領(lǐng)域的知名人士、彩民代表等，它直接對(duì)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，享有專門監(jiān)督權(quán)。

2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，規(guī)范公益金賬戶管理

“借鑒國外專用單一賬戶的規(guī)定，對(duì)彩票公益金進(jìn)行垂直管理?！薄恫势惫芾?xiàng)l例》明確指出“公益金依照政府性基金管理辦法納入預(yù)算，收與支兩條線單獨(dú)管理”。彩票公益金支出由各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一安排，從財(cái)政專用賬戶中撥付，實(shí)行收支專戶管理。但是，一些部門卻用賬外賬來應(yīng)對(duì)這種硬性要求。所以對(duì)于彩票收入，在賬戶管理上得要求所有收入都繳入財(cái)政指定賬戶，才能進(jìn)行支付。各級(jí)民政體育部門的公益金收支只有一本賬，不允許有專用賬戶以外的賬外賬。

四、結(jié)論

“彩票的發(fā)行目的是救助弱勢群體，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的平等和友愛?！辈势惫娼饋碓从诓拭?，回報(bào)社會(huì)理所當(dāng)然?！肮娼鸬氖褂貌荒芤?yàn)椤鐣?huì)的抽象性而忽略其公平性的特點(diǎn)，而是應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)更加嚴(yán)密的制度賦予其更大的保護(hù)力度，來保證其彩民讓渡的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯?！蔽覈嗄陙硇纬傻墓娼鹗褂霉芾碇贫龋?yàn)槭艿讲势笔怯刹块T彩票這種體制的影響，把本屬于社會(huì)的彩票公益金支配權(quán)被淡化了。

本文正是在對(duì)彩票公益金管理存在的問題進(jìn)行研究，指出公益金管理的不足之處后，提出完善我國彩票公益金的管理措施，在文中提出設(shè)立公益金管理委員會(huì)、公眾積極參與、完善信息公開制度、適用一般訴訟等一系列的建議，希望對(duì)我國彩票公益金更好的發(fā)揮作用有所幫助。

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