大學(xué)“去行政化”改革及其治理路徑

曹俊

一大學(xué)泛行政化的弊端及改革的必要性

不論大學(xué)作為何種類型的組織，其以學(xué)術(shù)為中心、培養(yǎng)人才的宗旨目標(biāo)是不變的。事實(shí)上，行政權(quán)力不是也不應(yīng)是一個(gè)帶有色彩化的詞語(yǔ)，大學(xué)的運(yùn)營(yíng)管理不可能離開(kāi)行政管理。泛行政化趨勢(shì)的加強(qiáng)，大學(xué)的行政權(quán)力超越了特定的界限，從行政服務(wù)領(lǐng)域蔓延到學(xué)術(shù)領(lǐng)域，造成對(duì)于大學(xué)的管理過(guò)多過(guò)細(xì)，大包大攬?，F(xiàn)實(shí)中大學(xué)行政權(quán)力的過(guò)度膨脹對(duì)學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)和學(xué)術(shù)自治理念產(chǎn)生很大沖擊，大學(xué)精神亟待重塑。

1大學(xué)治理權(quán)力主體倒置，學(xué)術(shù)權(quán)力缺失

大學(xué)作為一個(gè)學(xué)術(shù)性組織，其權(quán)力設(shè)置不應(yīng)是科層化的自上而下的授權(quán)模式，而應(yīng)來(lái)源于大學(xué)成員自下而上的自覺(jué)認(rèn)同，這種自覺(jué)的認(rèn)同是對(duì)真理、知識(shí)和學(xué)術(shù)的認(rèn)同，而非對(duì)外部強(qiáng)權(quán)的認(rèn)同，這便是學(xué)術(shù)權(quán)力。[1]學(xué)術(shù)權(quán)力實(shí)質(zhì)上是學(xué)術(shù)自由的權(quán)力，因而具有民主性、自主性的特征。受中央集權(quán)的政治體制和文化的影響，我國(guó)公立大學(xué)的治理，行政權(quán)力處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，不斷干涉和插足學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)，學(xué)術(shù)自由和自治的精髓日益遭到踐踏，行政權(quán)力泛化的結(jié)果在很大程度上變?yōu)橹\取利益的工具，這不可避免地會(huì)激化大學(xué)各利益群體的矛盾，尤其是行政團(tuán)體與學(xué)術(shù)團(tuán)體之間的矛盾。

2進(jìn)一步加劇學(xué)術(shù)道德的淪喪

在行政權(quán)力處于凌駕和支配地位的條件下，為了生存和某些利益的誘惑，某些知識(shí)分子選擇向行政勢(shì)力低頭或靠攏，這既喪失了作為學(xué)者的獨(dú)立性，也喪失了學(xué)術(shù)自由的品質(zhì)。高校的學(xué)術(shù)決策掌握在行政權(quán)力手中，所謂民主表決、投票的程序要么權(quán)重較低，要么只是走形式。學(xué)術(shù)資源行政官位化不斷助長(zhǎng)我國(guó)大學(xué)學(xué)術(shù)成果造假、剽竊之風(fēng)的屢禁不止，愈演愈烈。行政權(quán)力膨脹，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域成了支配力量，從而加劇學(xué)術(shù)道德淪喪，造成學(xué)術(shù)停滯不前，甚至學(xué)術(shù)倒退，敗壞學(xué)術(shù)風(fēng)氣。

3資源分配官位化，有悖教育公平

我國(guó)大學(xué)通常被劃分到事業(yè)單位法人的類別里，高校像行政單位一樣被劃分為很多行政級(jí)別。根據(jù)其所屬政府部門(mén)的級(jí)別，可以劃分為部屬高校和省屬高校；根據(jù)招生類別可以分為本科高校和?？圃盒?；從籠統(tǒng)的社會(huì)地位的意義上，可劃分為重點(diǎn)大學(xué)、非重點(diǎn)高校、“985”工程高校、“211”工程高校等。這些分類的關(guān)鍵在于，政府通過(guò)行政權(quán)力的干預(yù)，給予大學(xué)不公正的禮遇，并非由社會(huì)貢獻(xiàn)的差異而帶來(lái)的大學(xué)的社會(huì)化差。大學(xué)行政化傾向助長(zhǎng)了眾多高等學(xué)校熱衷于自身的盲目升級(jí)。從專科院校升級(jí)為本科院校，從學(xué)院升級(jí)為大學(xué)，從一般本科院校升級(jí)為重點(diǎn)本科院校，從一般重點(diǎn)本科院校再升級(jí)為“211”工程高校、“985”工程高校，從省屬高校升級(jí)為部署高?；蚴〔抗步ǜ咝＃€有一些高校自身定位不明晰，盲目增設(shè)本科專業(yè)、碩士點(diǎn)和博士點(diǎn)，甚至有一些3～5年制的中專高職學(xué)校謀求升格為本科高校。這些看似簡(jiǎn)單的高等學(xué)校升格行為，其實(shí)質(zhì)是升格背后所隱藏的巨大利益。受官僚等級(jí)制度和官本位傳統(tǒng)政治理念的影響，中國(guó)的公立學(xué)校尤其是高等學(xué)校都競(jìng)相提高自己的身份，因?yàn)椴煌燃?jí)的公立高等學(xué)校所獲得的資源是極其不平等的。資源的短缺和分配不均，嚴(yán)重阻礙和制約了我國(guó)高等教育改革和發(fā)展的進(jìn)程。另外由于行政權(quán)力在大學(xué)處于中心主導(dǎo)地位，因此行政權(quán)力會(huì)牢牢掌握包括學(xué)術(shù)資源在內(nèi)的許多資源，這就使得擁有行政權(quán)力的人會(huì)以行政強(qiáng)權(quán)手段占取資源，從而造成高校內(nèi)部資源分配不公平以及資源的浪費(fèi)。事實(shí)正是如此，大學(xué)分級(jí)破壞了大學(xué)間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

此外，大學(xué)行政化的泛濫阻礙了高校組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行中多元權(quán)力的參與和監(jiān)督，降低校務(wù)決策的科學(xué)性，也不利于調(diào)動(dòng)師生開(kāi)展教學(xué)、科研、學(xué)習(xí)活動(dòng)的積極性，總之，現(xiàn)今我國(guó)高校的“泛行政化”現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)高等教育的良性循環(huán)與發(fā)展，改革是唯一的出路。

二大學(xué)“去行政化”改革的路徑———后行政化時(shí)代的大學(xué)治理

去行政化的關(guān)鍵在于正確處理好大學(xué)內(nèi)外部的權(quán)力關(guān)系，尤其要正確處理好以政府及其職能部門(mén)為代表的外部行政權(quán)力與大學(xué)內(nèi)部自治的關(guān)系，要從本質(zhì)上打破大學(xué)管理的行政特權(quán)。要使大學(xué)回歸學(xué)術(shù)本質(zhì)，構(gòu)建新的治理模式，積極推進(jìn)大學(xué)的法人化改革，繼承和發(fā)揚(yáng)學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治、兼容并包的大學(xué)精神。

1改革教育行政體制，重新定位政府與大學(xué)的關(guān)系

政府和大學(xué)的關(guān)系很大程度上決定了大學(xué)管理的模式，重新審定政府和大學(xué)的關(guān)系是重要任務(wù)之一。我國(guó)教育實(shí)行中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)管理的體制。受這種教育行政體制的制約，外部教育行政組織在對(duì)大學(xué)的管理過(guò)程中沿用了一貫的集權(quán)式的管理模式，忽視了大學(xué)作為一個(gè)學(xué)術(shù)組織的自由、自治的屬性，把大學(xué)作為一級(jí)行政組織來(lái)管理，勢(shì)必會(huì)將官僚體制的理念和官本位的思想強(qiáng)加給大學(xué)，這是造成我國(guó)大學(xué)管理泛行政化的一個(gè)重要根源。所以，尋求我國(guó)大學(xué)管理去行政化的出路，政府對(duì)大學(xué)管理固有的理念和模式要做相應(yīng)的調(diào)整。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家盛行的新公共管理理論打破了傳統(tǒng)的管理行政的管制性，引進(jìn)了服務(wù)行政的思想，而服務(wù)行政的模式恰恰切合高等教育行政中的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的理念。在我國(guó)政府一方面是公立大學(xué)的舉辦者，另一方面又超越權(quán)限成為大學(xué)管理者，大學(xué)也就從根本上喪失了自主、自治的權(quán)力，淪為政府行政機(jī)構(gòu)的附庸。走出這種困境，需要政府職能的重新定位，正確處理與大學(xué)的關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變角色，充分運(yùn)用法律、政策引導(dǎo)、項(xiàng)目資助、信息服務(wù)、評(píng)估監(jiān)督等手段，由對(duì)大學(xué)實(shí)行直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控和政策引導(dǎo)，不應(yīng)干涉可以由大學(xué)自主決策的事務(wù)，例如課程與專業(yè)設(shè)置、獎(jiǎng)懲政策制定設(shè)施、人事聘用考評(píng)、招生計(jì)劃、學(xué)制安排等。[2]

2明確大學(xué)法律地位，積極推進(jìn)法人化改革

大學(xué)去行政化改革的關(guān)鍵是要建立新的治理制度。對(duì)此，積極推行法人化改革，建立完善的法人治理制度將是一個(gè)值得嘗試的路徑。構(gòu)建大學(xué)法人治理體制就是在大學(xué)所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上形成所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)力的相互制衡與約束，構(gòu)建以權(quán)力制約權(quán)力的合理權(quán)力架構(gòu)。[3]大學(xué)法人治理制度的意義在于：作為一項(xiàng)制度，它規(guī)范了大學(xué)獨(dú)立法人的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的博弈來(lái)實(shí)現(xiàn)二者的制衡，以及外部權(quán)力主體對(duì)制衡機(jī)制的影響，這對(duì)大學(xué)泛行政化傾向的制約具有重要的參考意義。

建立完善的法人治理制度，首先要明確大學(xué)的法律地位。我國(guó)《民法通則》將公立大學(xué)歸類為事業(yè)單位法人，而《中華人民共和國(guó)高等教育法》的相關(guān)條款又規(guī)定了我國(guó)公立大學(xué)自成立之日起就取得了法人資格，校長(zhǎng)則是大學(xué)的法定代表人，似乎可見(jiàn)，我國(guó)公立大學(xué)的法人地位問(wèn)題已經(jīng)得到解決，但事實(shí)并非如此。[4]事業(yè)單位很大程度上作為政府行政機(jī)構(gòu)附庸的弊病由來(lái)已久，事業(yè)單位的法人資格，具有飄渺性和脆弱性，只能解決大學(xué)的民事權(quán)利問(wèn)題，則無(wú)法處理與政府的關(guān)系問(wèn)題。因此許多學(xué)者就提出，學(xué)校不應(yīng)僅是民法上的法人，而應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)特的行政法人性質(zhì)，以保障其在行政活動(dòng)中的主體地位。重新定位政府與大學(xué)的關(guān)系，建立二者的契約關(guān)系，而非行政管轄與隸屬的關(guān)系，這樣可以在很大程度上避免外部行政權(quán)力對(duì)大學(xué)治理的盲目干涉，從而可以保證學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的深入發(fā)展。

3推動(dòng)依法治校，強(qiáng)化民主管理

學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)精神的最基本價(jià)值，而民主及其制度作為一種手段，服務(wù)于自由價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此民主法治觀念的深入發(fā)展有利于現(xiàn)代大學(xué)治理的良性互動(dòng)和去行政化改革的有效開(kāi)展。改革大學(xué)泛行政化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)民主治理，各方力量必須參與到大學(xué)的決策中來(lái)，尤其像大學(xué)教師、教授、學(xué)生等應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及學(xué)術(shù)方面以及重大事務(wù)具有實(shí)質(zhì)的話語(yǔ)權(quán)，而不是僅僅就某些問(wèn)題去征詢教授或者學(xué)生的意見(jiàn)，民主治理不能只停留在參與層面，而要深入到實(shí)質(zhì)性的決策層面。民主當(dāng)然需要制度和機(jī)制予以保障，例如要使教授真正參與到大學(xué)民主治理中來(lái)，就必須建立一個(gè)保障其決策權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的有力機(jī)制。就這點(diǎn)而言，應(yīng)當(dāng)明確教授會(huì)這一組織的地位、目標(biāo)及職能，通過(guò)該組織來(lái)更好地表達(dá)教授等學(xué)術(shù)人員的意見(jiàn)。民主的決策權(quán)力要通過(guò)投票表決來(lái)實(shí)現(xiàn)，將權(quán)力分配給各相關(guān)主體來(lái)行使，才是真正意義上的民主治理。民主權(quán)力的行使要以其對(duì)于該領(lǐng)域問(wèn)題的熟知性及其身份的無(wú)可比擬性為前提，例如要對(duì)一個(gè)學(xué)者的科研學(xué)術(shù)能力進(jìn)行評(píng)估時(shí)，更應(yīng)當(dāng)重視同行專家學(xué)者的評(píng)估。[5]另外可以發(fā)揮監(jiān)事會(huì)、教職工代表大會(huì)、工會(huì)等民主機(jī)制的作用。

總之，大學(xué)的去行政化改革并非簡(jiǎn)單地取消行政權(quán)力和行政管理機(jī)構(gòu)，而是要正確處理學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二者之間的關(guān)系。以學(xué)術(shù)至上為宗旨，崇尚學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治。積極推進(jìn)法人化改革，構(gòu)建新的治理模式，充分發(fā)揮大學(xué)培養(yǎng)人和人才的功能，只有這樣才能不斷推動(dòng)我國(guó)高等教育的改革與發(fā)展，促進(jìn)高等教育的良性循環(huán)。

參考文獻(xiàn)

[1]泛乃華.我國(guó)公立大學(xué)管理泛行政化現(xiàn)象的探析[D].西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010（3）：38.

[2]鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個(gè)重要問(wèn)題的探析[J].中國(guó)高等教育，2010（9）：4-9.

[3]彭宇文.中國(guó)高校法人治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006（10）：55.

[4]王建華.第三部門(mén)視野中的現(xiàn)代大學(xué)制度[M].廣州：廣東高等教育出版社，2008.

[5]劉鴻鶴.美國(guó)大學(xué)民主管理的理念與實(shí)踐[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（3）：86.