從政策工具選擇的角度探究公共政策有效性

邱效威　閔昊　范春晶

作者簡介：邱效威（1990—），男，漢族，山東煙臺市人，管理學學士，單位：北京師范大學管理學院公共事業(yè)管理專業(yè)，研究方向：人力資源管理。

摘要：香港頒布國民教育科政策之后在社會引起了不同反響，最后在香港國民的一致壓力下被迫放棄。本文將從政策工具的角度對該政策進行分析，分析香港國民教育科政策實施遇到困境的原因，以探討如何運用有效的政策工具來制定科學的公共政策。

關鍵詞：國民教育科；政策工具；公共政策

一、引言

2012年4月，香港教育局公布了《德育及國民教育科課程指引》，計劃將此學科列為必修科于2012年9月新學年開展課程。政策出臺以后，一些宗教機構先后宣布轄下學校不會于9月加開德育及國民教育科。香港政府多名官員見反對聲音漸大，分別在多個場合解釋德育及國民教育科，以消除公眾疑慮。8月，民間反對國民教育大聯(lián)盟把行動進一步升級，力爭政府于9月3日開學前撤回德及國民教育科。香港行政長官梁振英表示，反對國民教育人士應以事論事，具體指出指引哪一部分有問題，他強調(diào)政府會有商有量，不會硬推德育及國民教育科。而反對的聲音依舊。9月8日，梁振英宣布取消德育及國民教育科的三年開展期的規(guī)定，改變?yōu)橛蓪W校自行決定是否開辦國民教育科及其教學方式。至此，香港國民教育風波才開始逐漸平息！

二、從政策工具選擇的角度進行分析

香港國民教育之所以引起這么大反響，與香港政府選擇的政策工具有很大的關系。筆者打算從政策工具選擇的角度重點分析此次香港政府為推動國民教育的發(fā)展所采取的政策。香港政府這次在推動國民教育時所采取的政策是設立德育及國民教育學科，并派發(fā)《中國模式國情專題教學手冊》。根據(jù)豪利特和拉米什基于政府干預程度對政策工具的分類，政策工具可以分為三大類：自愿型政策工具、混合型政策工具和強制性政策工具。而香港政府的選擇顯然屬于強制型政策工具。

（1）分析模型

對于政策工具選擇進行分析的模型主要有三種即經(jīng)濟學模型和政治學模型以及綜合分析模型。該模型從理論的角度將影響政策工具選擇的因素概括分為兩類：國家能力、政策子系統(tǒng)的復雜程度。但是這兩者在具體應用到政策分析時，“復雜程度”與“能力大小”的衡量成為了研究的阻礙。為此，本文借鑒武配將在《政策工具選擇的模型》一文中所探究的衡量方法。在分析政策子系統(tǒng)的復雜程度時，主要考量目標群體的數(shù)量比、類型比。目標群體數(shù)量比是利益相關人數(shù)與總管轄人數(shù)的比值。若比值小于0.1，則復雜性??；若比值介于0.1和0.5之間，則復雜性較大；如果比值大于0.5，則復雜性相當大。分析國家能力時，從政府的回應性和效率以及公共性等三個方面進行衡量。

（2）政策子系統(tǒng)復雜性分析

根據(jù)香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計處的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年12月，香港地區(qū)總?cè)丝跀?shù)為7109.8（千人），小學人數(shù)為326.2（千人），中學人數(shù)為487.0（千人）。所以香港中小學的總?cè)藬?shù)為813.2（千人），也就是說會牽涉到813200個家庭。再利用總?cè)丝跀?shù)除以家庭數(shù)，得到香港地區(qū)每個家庭的平均人數(shù)約為3個人。所以，813.2（千人）個小學生所牽涉的人數(shù)至少是2439.6（813.2×3）個利益相關者。所以目標群體的數(shù)量比為34.3%（2439.6/7109.8）。所以目標群體的數(shù)量比超過了0.3。又因為此次計算所涉及的利益相關者還只是學生極其家庭成員，而事實上的利益相關者還遠不止這些，所以我們完全有理由認為從目標群體數(shù)量比反映的復雜性較大。

至于目標群體的類型比例，學生的家長肯定會分布于社會的各個行業(yè)與階層，所以目標群體的類型比例也很高。所以綜合以上對目標群體的數(shù)量比和目標群體的類型比的分析，可以得出政策子系統(tǒng)的復雜程度較高的結(jié)論。

（3）政府能力分析

政府的回應性是指政府在公共管理中對公眾的需求和所提出的問題作出積極敏感的反應和回復程度。在這一方面，香港政府的回應性無疑是很高的。面對這種情況，香港政府采取了積極的應對措施，政府官員在各個場合對民眾進行解釋，同時政府也通過正式的渠道收集社會各界的看法，并與反對派展開積極的溝通。種種行為都可表明香港政府具有較強的回應性。

根據(jù)2012年5月31日瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院發(fā)表的《2012年世界競爭力年報》顯示，香港政府的政府效率繼續(xù)維持世界第一的位置，香港政府已經(jīng)數(shù)年取得了這個世界第一的位置。由此可見香港政府的效率性之高。所以，根據(jù)武配將提出的衡量模式，對香港政府的回應性、效率以及公共性三個方面進行的分析，香港政府具有較強的政府能力。

（4）分析結(jié)論

綜合對香港政府政府能力以及對政策子系統(tǒng)復雜性的分析，我們可以得到政策子系統(tǒng)具有較強的復雜性，香港政府也具有較強的政府能力。根據(jù)豪利特和拉米什的政策選擇工具模型，當處于政府能力較強和政府子系統(tǒng)復雜程度較高的情況下，政府適宜采用市場化的工具手段。

但是事實是香港政府所采取的是強制型工具，這與分析的結(jié)果是不相符的。根據(jù)前文所述的一些文獻和媒體觀點，這次香港國民教育科政策能引起這么大的反響與香港政府強制設立德育及國民教育科有著很大的關系。

陳振明在《當代西方政府改革與治理中常用的市場化工具》一文中，總結(jié)了當代各國政府改革與治理中常用的市場化工具：民營化、用者付費、合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、分散決策、放松管制、產(chǎn)權交易、內(nèi)部市場、目標管理、標桿管理等十幾種市場化工具。

而在這些市場化工具手段中，筆者認為最適宜采用的是采用合同外包的方式。目前，香港中小學的國民教育主要是通過民族認同教育與國家認同教育，采用以學校教育為基礎、以政府教育為主導、以社會團體教育為輔助的教育途徑，促使香港中小學生對自己的“中國人”身份實現(xiàn)認識、情感、行為三個層面的統(tǒng)一。根據(jù)分析的結(jié)果，筆者認為可以通過合同外包的方式提高社會團體這一教育途徑所占的比例，進一步推動香港國民教育的發(fā)展。

三、評價與思考：

政策工具在政府治理過程中有著極其重要的意義。政策工具作為政府治理的手段和途徑，是政策目標和結(jié)果之間的橋梁。只有選擇了合適的政策工具，才能使政策的結(jié)果與政策目標相一致。所以政府在公共政策制定的過程中一定要充分考慮政策工具的重要性，對政策目標群體進行深入地分析，對自己的能力有著清晰、正確的定位，然后選擇適宜的政策工具，這樣才能有效地達到政策目標！

參考文獻

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[2]陳振寧.國民教育“洗腦”之說無法成立[N].法制日報，2012-08-14012.

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[4]陳振寧.國民教育“洗腦”之說無法成立[N].法制日報，2012-08-14012.