征信視角下金融消費者權(quán)益保護問題探析

【摘要】隨著征信系統(tǒng)的影響逐漸廣泛和金融消費者權(quán)益保護意識不斷提高，征信領(lǐng)域金融消費者權(quán)益保護問題日益引起重視?！墩餍艠I(yè)管理條例》的頒布實施使金融消費者權(quán)益保護制度層面的問題得到一定程度的緩解，但配套措施還不健全，同時，征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)不完整、數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高等問題也使得金融消費者權(quán)益得不到有效保障。本文嘗試在明確界定金融消費者各項權(quán)益的基礎(chǔ)上，對當前征信領(lǐng)域金融消費者權(quán)益保護存在的問題予以分析，并提出針對性建議。

【關(guān)鍵詞】征信；金融消費者；權(quán)益保護

金融消費者是普通消費者在金融領(lǐng)域的延伸，一般界定為接受金融機構(gòu)所提供產(chǎn)品或服務(wù)的自然人，它是目前征信系統(tǒng)的主要信息源，也是征信維權(quán)的主體。深刻認識金融消費者在征信領(lǐng)域的各項權(quán)益并分析現(xiàn)階段金融消費者權(quán)益保護存在的不足，對于構(gòu)建和完善征信維權(quán)體系具有重要的現(xiàn)實意義。

一、征信領(lǐng)域金融消費者權(quán)益的主要內(nèi)容

明確消費者各項權(quán)益是實施權(quán)益保護的前提。根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》中對消費者權(quán)益的規(guī)定和我國征信體系建設(shè)實踐，本文認為，征信領(lǐng)域金融消費者權(quán)益應(yīng)包括如下幾個方面：

（一）公平交易權(quán)。消費者在消費金融產(chǎn)品或服務(wù)時產(chǎn)生了信用信息，若這些交易不是在公平、平等的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，所產(chǎn)生的信用信息自然也不是消費者真實意愿的反映，此時，征信機構(gòu)在收集、整理或?qū)ν馓峁┻@類信息時，不可避免會造成對金融消費者權(quán)益的侵害。同時，金融機構(gòu)合理解讀和應(yīng)用個人信用報告，不一刀切地實行拒貸也是保障金融消費者公平交易權(quán)的重要方面。

（二）知情權(quán)。征信過程中，金融消費者應(yīng)享有充分的知情權(quán)。首先，有權(quán)知道金融機構(gòu)向哪些征信機構(gòu)分別提供了哪些信息，信用信息的收集和保存必須在金融消費者同意或者知情的狀態(tài)下進行。其次，有權(quán)了解個人金融信息在征信活動各個環(huán)節(jié)的狀態(tài)[1]，并有查詢個人信用報告的權(quán)利。第三，應(yīng)讓消費者知道信用信息的產(chǎn)生流程、來源以及后果，尤其是負面信息的形成，應(yīng)當及時明確告知消費者。

（三）隱私權(quán)。金融機構(gòu)在向征信機構(gòu)提供信息和使用信息及征信機構(gòu)采集、加工、保存、對外提供信息都應(yīng)在嚴格遵守國家有關(guān)保護個人隱私的法律法規(guī)下進行。金融消費者有根據(jù)其個人意愿決定不對外公開某些信息（法律規(guī)定必須公開的除外）的權(quán)利，征信機構(gòu)在信息采集、處理、加工和對外提供時，要充分尊重和滿足金融消費者對個人隱私信息保密的要求。同時，金融消費者能夠在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，自由支配個人信息，包括自主使用個人信息或許可他人使用自己的個人信息。

（四）異議權(quán)。金融消費者有權(quán)要求信息管理者保證其持有的關(guān)于自己的個人信息的準確性、完整性和及時性，對不準確、不完整和不及時的信息有權(quán)要求信息管理者在合理的期間內(nèi)進行更正或刪除，否則應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任，異議權(quán)主要存在于信用信息處理和信用報告查詢環(huán)節(jié)。

（五）救濟權(quán)。救濟權(quán)是征信領(lǐng)域消費者一種重要權(quán)利。當金融消費者在其個人信息受到非法收集、利用、傳播、公開時，有權(quán)要求侵權(quán)人停止侵害、賠償損失，這是一種事后補救措施，也是征信立法中一項重要的制度安排，包括行政救濟和司法救濟兩大方面[2]。通過賦予金融消費者救濟權(quán)，可以達到借助個人信息數(shù)據(jù)主體對信息數(shù)據(jù)管理者信息公開和征信服務(wù)進行監(jiān)督的目的。

二、我國征信領(lǐng)域金融消費者權(quán)益保護現(xiàn)狀及存在的問題

個人征信系統(tǒng)上線運行以來，已逐漸成為我國金融市場發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，并在改善社會信用環(huán)境和促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。至2011年底，個人征信系統(tǒng)已采集全國80525.3萬人、26152萬個信貸賬戶的信息，開通查詢用戶達到19.8萬個，年累計查詢次數(shù)達24146.4萬次，本人信用報告累計查詢217萬次，同比增長超過70%。在個人征信系統(tǒng)快速發(fā)展的同時，圍繞征信過程中信息主體權(quán)益保護，作為征信主管部門的人民銀行采取了許多積極有效的措施，并取得了積極成效。一是制定完善相關(guān)規(guī)章制度，保障信用信息的安全與合法使用。先后頒布了《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫金融機構(gòu)用戶管理辦法》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫異議處理規(guī)程》等相關(guān)規(guī)章制度，促進了個人信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展，保障了個人信用信息的安全和合法使用。二是穩(wěn)步提升征信數(shù)據(jù)質(zhì)量，為信息主體權(quán)益保護打好基礎(chǔ)。近年來，在人民銀行的努力推動和征信系統(tǒng)各接入機構(gòu)的積極配合下，通過采取升級接口程序、加強數(shù)據(jù)報送監(jiān)控、認真開展征信數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測和量化評分工作等手段，征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量穩(wěn)步提升，為金融消費者權(quán)益保護奠定基礎(chǔ)。三是積極處理征信異議和投訴，切實維護信息主體權(quán)益。為切實維護信息主體權(quán)益，促進征信業(yè)健康發(fā)展，人民銀行采取了多項工作措施，包括加強與商業(yè)銀行的溝通和業(yè)務(wù)交流；細化了異議處理職責(zé)；發(fā)布異議處理工作經(jīng)驗和研究成果等。目前，異議處理效率得到了明顯改善。2011年，全國性商業(yè)銀行異議回復(fù)和解決天數(shù)縮短至8天以內(nèi)，異議回復(fù)率達到100%，解決率達到99.5%。

雖然近年來個人征信系統(tǒng)取得長足發(fā)展，人民銀行及相關(guān)部門圍繞征信領(lǐng)域金融消費者權(quán)益保護也進行了許多探索和實踐，并取得不錯的成績，但征信領(lǐng)域金融消費者權(quán)益保護仍面臨著許多亟待解決的問題。

（一）金融消費者權(quán)益保護法律制度不健全?，F(xiàn)有的金融消費者權(quán)益保護相關(guān)法律法規(guī)適配性較差。如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》雖對消費者各項權(quán)利予以了界定和保護，但其諸多條款難以適用于金融領(lǐng)域，甚至連金融消費者概念也并未在該法律中涉及；《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等雖然在一定程度上對金融消費者進行了保護，但其主要目的在于規(guī)范金融機構(gòu)的運行秩序，保護金融消費者合法權(quán)益的法律目標并不明確，對金融消費者的保護也鮮有條款直接涉及，或只作原則規(guī)定，操作性不強；人民銀行、銀監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)制定的相關(guān)規(guī)章制度對金融消費者權(quán)益保護做出了相對具體的規(guī)定，但是這些規(guī)章或文件法律層級較低，且大多是向金融機構(gòu)下發(fā)的，并不為社會公眾所廣泛知曉?！墩餍艠I(yè)管理條例》的頒布實施從法律層面上明確了人民銀行監(jiān)管征信業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，也對商業(yè)銀行作為征信信息的主要報送者和使用者的相關(guān)責(zé)任作了規(guī)定，但是《征信業(yè)管理條例》仍需要相應(yīng)的配套措施予以完善，使其更具可操作性。

（二）信用信息數(shù)據(jù)質(zhì)量有待進一步提高。數(shù)據(jù)質(zhì)量不高是造成金融消費者權(quán)益受到侵害的重要原因。就目前征信系統(tǒng)采集的信貸信息而言，存在以下幾個方面的問題。一是金融機構(gòu)本身存在數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。目前，個人征信系統(tǒng)主要通過金融機構(gòu)采集信息主體的個人信息，只有金融機構(gòu)準確、完整、及時地向征信機構(gòu)報送個人信用信息，才能確保個人信用報告的真實有效性，然而，金融機構(gòu)部分信用信息質(zhì)量存在問題，如信用主體的信息出現(xiàn)錯誤、遺漏或報送數(shù)據(jù)不及時，導(dǎo)致信用報告不能真實客觀反映信息主體的信用狀況，從而使金融消費者權(quán)益受到侵害。二是征信系統(tǒng)信貸數(shù)據(jù)不全。村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等已成為個人融資的重要渠道，目前，人民銀行也在認真研究和推進各類金融機構(gòu)和準金融機構(gòu)接入征信系統(tǒng)，以使征信系統(tǒng)信用信息更為完整，從而全面反映個人信用，但是，這需要一個過程，當前階段，仍然面臨著因信息不完整而不能完全反映個人信用狀況的尷尬，對消費者權(quán)益造成侵害。三是由于技術(shù)性原因?qū)е聰?shù)據(jù)錯誤。一方面是金融機構(gòu)及征信機構(gòu)對借用或冒用他人身份產(chǎn)生的記錄尚無有效手段進行科學(xué)識別與分析；另一方面是接口程序升級時，與征信系統(tǒng)銜接出現(xiàn)問題而導(dǎo)致數(shù)據(jù)批量錯誤等。

（三）部分基層機構(gòu)對征信規(guī)章制度執(zhí)行不嚴，存在違規(guī)行為。接入征信系統(tǒng)的總部機構(gòu)普遍能夠按照《征信業(yè)管理條例》和人民銀行發(fā)布的規(guī)章要求，制定比較完善的征信管理內(nèi)控制度，但在一些基層機構(gòu)執(zhí)行不到位。如對征信系統(tǒng)反饋回來的錯誤信息不及時糾改，查詢個人信用報告不經(jīng)信息主體授權(quán)，一次授權(quán)多次查詢，設(shè)置查詢“公共用戶”，用戶口令密碼管理不嚴格，變更用戶不報備，檢查制度不落實等，對金融消費者權(quán)益造成侵害。

（四）征信系統(tǒng)信息防錯糾錯機制不完善。主要表現(xiàn)在：一是個人征信仍停留在“單方記錄”階段，即只由征信機構(gòu)單方形成，尤其是個人信用報告中的負面信息，很多都是個人無意甚至銀行（或征信機構(gòu)）出錯而造成的，金融消費者個人難以及時發(fā)現(xiàn)并提出異議，《征信業(yè)管理條例》雖然規(guī)定金融機構(gòu)和征信機構(gòu)有告知義務(wù)，但并不要求告知到消費者，且告知的及時性和效果難以保證，影響個人經(jīng)濟活動，甚至導(dǎo)致金融消費者遭受損失。二是在個人征信信息仍然按月報送更新的情況下，異議處理環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜、耗時長，且修改權(quán)限集中于征信中心總部，不利于錯誤信息及時改正。三是投訴受理機制不健全。目前，銀行與信用信息主體之間尚未建立起有效的投訴處理機制，對于投訴受理的內(nèi)容、范圍、處理流程、方式尚無明確的規(guī)定，銀行應(yīng)對信用信息主體的投訴流于形式。四是缺少便利的救濟渠道。當金融消費者對異議處理結(jié)果不滿意，或者認為信息報送部門或運用部門侵害了自己的合法權(quán)益，金融消費者缺乏成本較低，又比較有效的行政救濟渠道，金融機構(gòu)本身沒有比較規(guī)范的投訴管理部門，信息主體要么被動的放棄維權(quán)，要么訴諸法律，其救濟成本大大提高。

（五）使用信用報告存在偏面性。信用報告是對信息主體償債能力和償債意愿的綜合反映。償債能力主要通過信息主體經(jīng)營收入情況、管理水平、負債總額反映，償還意愿主要通過歷史信用記錄反映。實踐中，商業(yè)銀行不將償還意愿和償債能力綜合考慮，而只是以客戶逾期的次數(shù)和時間作為信貸審查的決定條件，尤其是對逾期原因不進行認真的分析，如對貸款逾期和欠信用卡年費、貸款逾期1天和30天均同樣對待，只要違約次數(shù)達到標準就“一刀切”地拒絕與其交易，這種做法嚴重損害了信息當事人合法權(quán)益，同時容易形成社會公眾與征信系統(tǒng)的對立。

三、政策建議

（一）建立健全征信法律法規(guī)體系，使金融消費者權(quán)益保護有法可依。一是要加快立法進程，完善配套保護措施。建議對金融消費者權(quán)益保護予以專門立法。借鑒美、英等發(fā)達國家經(jīng)驗，盡快制定我國的《金融消費者權(quán)益保護法》，明確金融消費者權(quán)利和義務(wù)，為加大對“金融消費者”這一弱勢群體權(quán)益保護提供法律依據(jù)；在《征信業(yè)管理條例》的基礎(chǔ)上，進一步完善信用信息采集、披露和使用規(guī)則，明確監(jiān)管主體的權(quán)力與職責(zé)、征信活動參與主體的權(quán)利義務(wù)[3]，科學(xué)設(shè)置金融消費者權(quán)益受侵害后的救濟渠道與適用程序，切實加強對金融消費者各項權(quán)益的保護。二是要完善相關(guān)配套制度法規(guī)建設(shè)，加強政策可操作性。如應(yīng)加快制定出臺《個人征信信息保護暫行規(guī)定》，加大對違法使用個人信息的懲罰力度，禁止個人金融信息被用于法律規(guī)定的其他目的；在新出臺金融法律法規(guī)或修訂《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)時，在法律條文中進一步明確金融消費者權(quán)益保護的概念和范圍，確保金融消費者權(quán)益保護具有可操作性。

（二）加強數(shù)據(jù)質(zhì)量建設(shè)，夯實金融消費者權(quán)益保護基礎(chǔ)。一是商業(yè)銀行應(yīng)從重視征信數(shù)據(jù)，切實保護金融消費者權(quán)益的角度出發(fā)，完善相關(guān)制度和業(yè)務(wù)規(guī)程。同時，加大培訓(xùn)力度，逐步提高征信業(yè)務(wù)人員尤其是基層從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和水平，減少錄入性錯誤和操作失誤，并建立數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任人制度，通過制度保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的準確性、及時性和完整性。二是人民銀行要進一步加強數(shù)據(jù)的核對和檢查工作，充分發(fā)揮兩端數(shù)據(jù)核對和數(shù)據(jù)質(zhì)量量化考評在保證數(shù)據(jù)質(zhì)量方面的重要作用。應(yīng)要求數(shù)據(jù)錯誤機構(gòu)對其發(fā)生的錯誤原因進行分析并形成整改報告，必要時進行專項核查，加大處罰力度，以減少數(shù)據(jù)錯誤發(fā)生率。三是應(yīng)盡快研究制定村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等接入征信系統(tǒng)方案，充實完善個人信息內(nèi)容，確保系統(tǒng)內(nèi)容能全面綜合反映個人信用狀況。

（三）加大行政執(zhí)法力度，嚴肅查處征信違法違規(guī)行為。人民銀行作為我國征信業(yè)管理機關(guān)，要運用現(xiàn)場、非現(xiàn)場檢查手段監(jiān)督相關(guān)機構(gòu)在征信活動中執(zhí)行國家法律、法規(guī)、制度情況，對各類違法違規(guī)行為依法嚴肅處理。在目前征信系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用仍處初期階段的情況下，應(yīng)特別注意將行政執(zhí)法檢查與日常數(shù)據(jù)核查、異議處理監(jiān)測、調(diào)查研究等工作有機地結(jié)合起來，及早發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題，及時加以解決，防止產(chǎn)生大的法律風(fēng)險隱患。

（四）建立完善的防錯糾錯制度。一是嚴格執(zhí)行不良信息報送事先告知制度，并要求商業(yè)銀行盡最大努力告知到消費者，以便錯誤信息在事前能夠得以糾正，同時發(fā)揮征信系統(tǒng)對信息主體信用行為的警示作用。二是實現(xiàn)異議處理權(quán)限下放，提高異議處理工作效率?？梢詫⒉糠之愖h處理權(quán)限下放，尤其是對異議涉及機構(gòu)在分中心轄內(nèi)的情況，可由分中心處理，跨分中心的異議由征信中心處理，可以有效減少處理層次，縮短處理流程，從而提高異議處理效率。

（五）規(guī)范信用報告解讀與應(yīng)用，合理評判消費者信用狀況。建議盡快完善《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》，制定出臺解讀與使用信用報告的工作指引，引導(dǎo)信用報告使用者制定合理的政策，用好信用報告。

（六）建立多層次的權(quán)利救濟制度。首先應(yīng)明確權(quán)利人請求救濟的途徑和方式。當金融消費者權(quán)益遭受侵害時，權(quán)利人可以根據(jù)權(quán)益受損的性質(zhì)、程度等分別選擇不同的救濟渠道或方式。如通過征信管理部門的主管部門或上級部門進行申訴，或向人民法院起訴，請求司法救濟等。其次應(yīng)規(guī)定合理的責(zé)任追究機制，對侵權(quán)行為人追究侵權(quán)責(zé)任。

注釋：

①唐友偉.發(fā)達國家金融消費者權(quán)益保護的經(jīng)驗及對我國的啟示[J].中國農(nóng)村金融，2011（5）：49-52.

②③④郭長平.征信系統(tǒng)法律風(fēng)險管控問題思考[J].甘肅金融，2011（12）：16-17.

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[3]孫工聲.征信領(lǐng)域金融消費者權(quán)益保護的實踐與思考[J].中國金融，2011（1）：75-76

作者簡介：陳小林，男，湖南衡陽人，碩士，助理經(jīng)濟師，現(xiàn)供職于中國人民銀行蘭州中心支行，研究方向：征信宣傳與維權(quán)。