基于政府職能轉(zhuǎn)變的財(cái)政支出改革研究

安淑新

[摘 要]宏觀稅負(fù)的高低沒(méi)有固定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其合理程度取決于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性。我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的主要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)建設(shè)比重偏高、醫(yī)療保健支出比重偏低、社會(huì)保障支出不足等問(wèn)題?；谡毮苻D(zhuǎn)變的要求，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，著力建立符合現(xiàn)代市場(chǎng)要求的公共財(cái)政，具體改革思路是按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求重新界定政府支出范圍、合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)、遵循公共財(cái)政的基本功能，不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)財(cái)政支出管理以及提高財(cái)政支出的透明度，建立起符合現(xiàn)代市場(chǎng)要求的公共財(cái)政，以此確定合理的、適度的宏觀稅負(fù)水平。

[關(guān)鍵詞]政府職能轉(zhuǎn)變；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；改革

[中圖分類號(hào)]F810.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2013）09-0061-10

完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源的基礎(chǔ)性配置是市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格和供求關(guān)系的調(diào)整實(shí)現(xiàn)的，政府的作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和滿足公共服務(wù)需要。政府作用的發(fā)揮主要是通過(guò)財(cái)政收支政策實(shí)現(xiàn)的，其中財(cái)政支出是財(cái)政收支政策的一個(gè)重要方面，合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)確定適度的宏觀稅負(fù)水平、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和改善民生具有十分重要的意義。

由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制處在初步建立階段，市場(chǎng)體系尚不完善，政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，因此財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在很多問(wèn)題。未來(lái)隨著市場(chǎng)體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，加快財(cái)政支出改革，建立和完善公共財(cái)政體系，確定適度的宏觀稅負(fù)水平和合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)越來(lái)越迫切。

一、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變動(dòng)特征

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)很多：職能角度、經(jīng)濟(jì)構(gòu)成角度、管理權(quán)限角度和用途構(gòu)成角度等，從職能角度和管理權(quán)限角度更能從宏觀層面上反映財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否與政府職能轉(zhuǎn)變要求一致。

（一）按職能劃分的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況

按職能劃分的財(cái)政支出分類標(biāo)準(zhǔn)和口徑在2007年做了調(diào)整，并且大部分指標(biāo)不具有可比性，因此對(duì)財(cái)政支出職能劃分的數(shù)據(jù)要以2007年為分界點(diǎn)，分別比較分析。

1. 2007年以前財(cái)政支出結(jié)構(gòu)情況

根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》上財(cái)政支出功能分類標(biāo)準(zhǔn)，2007年以前，財(cái)政支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會(huì)文教費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他支出（見(jiàn)表1、圖1）。

自1980年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重總體是下降的，由1980年的58.2%下降到2006年的26.6%，年均下降約1.22個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；社會(huì)文教費(fèi)用所占比重總體上有所提高，但幅度不大，特別是2002年～2006年處在相對(duì)穩(wěn)定的階段，維持在26%～27%之間；行政管理費(fèi)所占比重總體趨勢(shì)是上升的。其它支出所占比重在2000年之前保持在10%以下，增速也比較慢，但從2000年起，由于其它支出包括了國(guó)內(nèi)外債務(wù)付息支出，所占比重有所提高。

2. 2007年以來(lái)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)情況

2007年以來(lái)我國(guó)財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了巨大的變化，分為一般公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障和就業(yè)、外交、國(guó)防、公共安全、科學(xué)技術(shù)、文教體育與傳媒等十幾類，各項(xiàng)財(cái)政支出更能真實(shí)具體且全面地反映出我國(guó)財(cái)政支出的去向，更加關(guān)注民生和社會(huì)公平問(wèn)題，體現(xiàn)出財(cái)政支出的公共性（見(jiàn)表2）。

（1）一般公共服務(wù)。一般公共服務(wù)主要是指行政管理和社會(huì)治安支出等，2007年至2011年出現(xiàn)了大幅度下降，由2007年的17.1%下降到2011年的10.2%，下降了近7個(gè)百分點(diǎn)。

（2）教育。2007年以前教育統(tǒng)計(jì)口徑和2007年后是一致的，具有可比性，從2000年～2011年教育支出占財(cái)政總支出的比重來(lái)看，總體是上升的。2008年發(fā)生國(guó)際金融危機(jī)后，財(cái)政支出的任務(wù)是保增長(zhǎng)，使得2009年、2010年教育支出比重相比2008年下降，但到了2011年比重又超過(guò)了2008年，達(dá)到歷史最高14.79%（見(jiàn)圖2）。

（3）社會(huì)保障和就業(yè)。2007年，政府收支分類科目發(fā)生調(diào)整，2007年以后年度社會(huì)保障支出科目口徑與以前年度不一致，因此2007年度以后社會(huì)保障支出數(shù)據(jù)與以前年度無(wú)可比性。

2007年度以前，社會(huì)保障總支出包括撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)、行政事業(yè)單位離退休支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出。從圖3中可以看出，1998年～2002年社會(huì)保障支出比重呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2002年后，社會(huì)保障支出比重趨于穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，在10.8%左右。

2007年后，社會(huì)保障總支出統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了變化，包括財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、行政事業(yè)單位離退休、就業(yè)補(bǔ)助、城市居民最低生活保障和自然災(zāi)害生活補(bǔ)助等。從圖4中可以看出，2007年后，社會(huì)保障支出比重出現(xiàn)了下降趨勢(shì)，特別是2008年金融危機(jī)后下降幅度最大，由2008年的10.87%下降到2009年的9.97%，2010年、2011年有所回升。

（4）住房保障支出

2009年住房保障支出作為一個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目單列出來(lái)，這是財(cái)政支出的一個(gè)重要變化，2009年住房保障支出比重在0.95%，2011年增加到3.51%，增長(zhǎng)較快，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)民生的重視。

（二）按管理權(quán)限劃分的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況

按照政府的級(jí)次以及事權(quán)的不同將財(cái)政分為中央財(cái)政和地方財(cái)政，它們分別在各自的職能范圍內(nèi)安排支出并對(duì)其支出進(jìn)行管理。這種支出的劃分建立在政府職能劃分的基礎(chǔ)上，反映不同級(jí)次的政府財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮的不同作用。

從圖5可以看出，我國(guó)中央財(cái)政和地方財(cái)政所配置的公共資源發(fā)生了很大變化。中央本級(jí)財(cái)政支出整體趨勢(shì)是下降的，由1994年的30.3%下降到2011年的15.1%；與此相對(duì)應(yīng)，地方本級(jí)財(cái)政支出比重總體呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，由1994年69.7%上升到84.9%。

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，中央政府通過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付使地方政府有更多的公共資源支配。從圖6可以看出，中央政府稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出的比重大體維持在33%～37%之間，波動(dòng)不大，相對(duì)比較穩(wěn)定。

二、部分發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出的特點(diǎn)

（一）美國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

美國(guó)預(yù)算編制十分成熟和細(xì)致，它共分34項(xiàng)，2010年，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府財(cái)政支出總額約為65 320億美元，其中醫(yī)療保健11 104億美元，占比17%；教育保障10 451億美元，占比16%；養(yǎng)老保障9 798億美元，占比15%；國(guó)防安全支出9 144億美元，占比14%；社會(huì)福利7 185億美元，占比11%。

從表3和圖7可以看出，在過(guò)去的50多年中，美國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化。其中，社會(huì)保障與醫(yī)療保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)速度最快，由1955年3.9%增長(zhǎng)到2010年的33.5%。美國(guó)社會(huì)保障的雛形是1935年的老年保險(xiǎn)，之后保險(xiǎn)范圍不斷擴(kuò)大，直到1972年美國(guó)建立“補(bǔ)充性保障收入”項(xiàng)目，最終形成了具有轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的社會(huì)保障制度。美國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)分為私人醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)主要面對(duì)65歲以上的老年人，主要包括以下三個(gè)項(xiàng)目：醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助和通過(guò)聯(lián)邦所得稅稅制對(duì)私人保險(xiǎn)的隱含補(bǔ)貼。目前美國(guó)的社會(huì)保障與醫(yī)療保險(xiǎn)支出已經(jīng)形成了相當(dāng)?shù)囊?guī)模。

美國(guó)國(guó)防支出在20世紀(jì)70年代后迅速下降，由1955年接近40%下降到1992年的15%，之后又有所提高，這主要是與美國(guó)在不同時(shí)期所采取的國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)策略有關(guān)。如20世紀(jì)50年代美國(guó)國(guó)防與國(guó)際關(guān)系支出膨脹主要是參與世界各國(guó)戰(zhàn)后的恢復(fù)與重建事務(wù)。

美國(guó)的債務(wù)支出呈現(xiàn)出先增加后降低的趨勢(shì)，20世紀(jì)90年代以前，美國(guó)預(yù)算赤字嚴(yán)重，債務(wù)規(guī)模較大，債務(wù)利息支出所占比重較大，之后經(jīng)過(guò)一系列反赤字的預(yù)算改革，這一現(xiàn)象有所改善。

值得一提的是，美國(guó)的教育支出波動(dòng)較大，這主要是因?yàn)槊绹?guó)的教育支出99%由地方承擔(dān)。美國(guó)聯(lián)邦制的財(cái)政體制中，地方政府的財(cái)政自主權(quán)比較大，所以，在不同時(shí)期，不同地方政府用于教育的公共支出比重會(huì)有所不同。

（二）歐洲三國(guó)（瑞典、丹麥、法國(guó)）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

在財(cái)政總支出中，占百分比超過(guò)10%的項(xiàng)目有一般公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障及醫(yī)療衛(wèi)生。

1. 社會(huì)保障

在歐洲三國(guó)，社會(huì)保障支出都超過(guò)財(cái)政總支出的40%，比重這么高，主要是因?yàn)橐赃@三個(gè)國(guó)家為代表的歐洲國(guó)家，普遍推行高福利，縱向保障國(guó)民從搖籃到墳?zāi)沟纳鐣?huì)福利，橫向保障醫(yī)療、教育等各種福利，所以歐洲國(guó)民的生活水平普遍較高且相對(duì)差別較小。但是由于老齡化及高福利，導(dǎo)致人們懶惰，歐洲等國(guó)經(jīng)濟(jì)越發(fā)不景氣，所以歐洲國(guó)家也在致力于改革這種高福利狀況，比如說(shuō)增加退休年齡、逐年減少社會(huì)福利財(cái)政支出比例等。

2. 醫(yī)療保健

歐洲三國(guó)的醫(yī)療保健支出也是非常高的，都在12%以上。這些國(guó)家的政府不論在醫(yī)保制度中處于怎樣的角色，都建立在服務(wù)社會(huì)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家醫(yī)療保障制度覆蓋的廣泛性和服務(wù)提供的公平性。

丹麥國(guó)家是福利國(guó)家的典范，醫(yī)療保健作為福利政策的一個(gè)重要內(nèi)容受到政府的充分重視，所有的醫(yī)療保健支出都由政府財(cái)政支出負(fù)責(zé)，丹麥公民，不論是否就業(yè)、經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位，都可以免費(fèi)享受全部醫(yī)療保健服務(wù)。丹麥醫(yī)療保健制度的特點(diǎn)就是將權(quán)力下放到每個(gè)地方政府，國(guó)家、郡、市三級(jí)政府緊密合作，建立了完善的醫(yī)療保健制度。

與英國(guó)相似，法國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度形成于1956年，分為“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”和“補(bǔ)充保險(xiǎn)”兩種。基本醫(yī)療保險(xiǎn)是覆蓋面最廣——高達(dá)99%的法國(guó)民眾都享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，能夠報(bào)銷受保人看病費(fèi)用的70%。按理來(lái)說(shuō)，剩下的30%應(yīng)該由老百姓自己負(fù)擔(dān)，但如果通過(guò)購(gòu)買不同額度的補(bǔ)充險(xiǎn)，這一部分金額也可以得到相應(yīng)報(bào)銷。

瑞典是為現(xiàn)代福利國(guó)家的典范。瑞典的社會(huì)福利制度實(shí)行普遍性和統(tǒng)一性原則，全體公民都有獲得基本社會(huì)保障的權(quán)利，主要內(nèi)容包括有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、傷殘、生育保險(xiǎn)等，很多人說(shuō)瑞典的福利制度是“從搖籃到墳?zāi)埂?，形容得可謂是恰如其分（見(jiàn)表4）。

（三）日本財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

從圖8可看出，日本政府財(cái)政支出中國(guó)家債務(wù)還本付息支出的比重呈現(xiàn)出逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這直接反映了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，財(cái)政赤字居高不下的事實(shí)；社會(huì)保障相關(guān)支出的比重上升則說(shuō)明日本人口老齡化的趨勢(shì)；公共工程相關(guān)支出的比重在20 世紀(jì)90 年代下降明顯，也反映了當(dāng)時(shí)政府為了財(cái)政重建而削減公共工程開(kāi)支的事實(shí)；而國(guó)防、社會(huì)文教支出的比重大幅下降也是由于在稅收收入沒(méi)有大幅增加，且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期乏力的局面下，政府債務(wù)支出和社會(huì)保障支出的比重不斷上升后所帶來(lái)的必然后果（見(jiàn)表5、圖8）。

自1975 年以來(lái)，日本政府財(cái)政支出不斷增加，而稅收收入自1991 年泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后一路下滑，最終導(dǎo)致財(cái)政收支之差不斷擴(kuò)大，即財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)。特別是在20世紀(jì)90年代，由于泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期蕭條。政府為了刺激經(jīng)濟(jì)增加公共投資，公共建設(shè)項(xiàng)目支出巨大，共12次推出總額高達(dá)138萬(wàn)億日元的財(cái)政刺激政策。根據(jù)OECD的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，在世界7個(gè)主要工業(yè)化國(guó)家中，日本的公共建設(shè)項(xiàng)目支出比其余6國(guó)的總和還要多出30%。從公共建設(shè)項(xiàng)目支出占GDP的比重看，近年來(lái)日本的這一比重一直保持在上述其他各國(guó)的2倍～3倍。有意義的公共投資既可對(duì)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)產(chǎn)生刺激作用，也能改善道路、港口、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，這對(duì)提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)總體生產(chǎn)效率會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極影響。

另外，由于日本人口老齡化問(wèn)題日益突出，導(dǎo)致養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障的政府消費(fèi)性支出逐年增加。2005年日本出現(xiàn)了第二次世界大戰(zhàn)后首次的人口減少，20世紀(jì)70年代前半期，65歲以上老人占總?cè)丝诘?0%，2005年為20.1%，2007年達(dá)到21.4%，15歲以上勞動(dòng)力人口的比重在20世紀(jì)70年代是64%左右，2007年降至60.4%。日本的高齡化速度在發(fā)達(dá)國(guó)家是最快的，據(jù)估計(jì)，在2030年日本65歲以上人口的比重將達(dá)到35%。經(jīng)驗(yàn)證明，老年人口在總?cè)丝谥械谋戎孛吭黾右粋€(gè)百分點(diǎn)，社會(huì)保障支出就會(huì)增加一個(gè)百分點(diǎn)。在2010財(cái)年，社會(huì)保障支付在政府財(cái)政開(kāi)支中所占比重為29.5%。

隨著人口老齡化，這一比重將繼續(xù)迅速上升。從1975年至2007 年間，日本的財(cái)政預(yù)算規(guī)模從20.8萬(wàn)億日元增長(zhǎng)到82.9萬(wàn)億日元，而社會(huì)保障支出由4萬(wàn)億日元增長(zhǎng)到21.1萬(wàn)億日元，在財(cái)政支出中的比重由19.3%增長(zhǎng)到25.5%。日益增大的老齡化人口保障性支出對(duì)日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)提出了很大的挑戰(zhàn)。

（四）發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的借鑒

發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出均顯示出公共財(cái)政特征，公共財(cái)政是一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種普遍的財(cái)政形式，以市場(chǎng)失靈為基礎(chǔ)，以滿足社會(huì)公共需要為特征。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可供我國(guó)借鑒的特點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：

第一，財(cái)政支出的公共性明顯，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)的社會(huì)職能。發(fā)達(dá)國(guó)家在財(cái)政支出的安排上，支出的公共性非常明顯，用于社會(huì)公共服務(wù)的支出如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障支出等總體水平和所占比重都明顯較高，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出特別是直接經(jīng)濟(jì)支出較少，交通通訊所占比重相對(duì)較大。財(cái)政支出的安排更多地是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)管理職能，這是值得我們所借鑒的。

第二，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的形成與政府間責(zé)任的劃分相匹配。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的形成與政府間責(zé)任劃分有著不可分割的關(guān)系，各個(gè)國(guó)家在事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題上有許多共性，同時(shí)也保持著各自的特點(diǎn)。

一是遵循政治原則、效率原則和受益范圍的原則，合理劃分政府間事權(quán)范圍及相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，從而形成相應(yīng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

二是根據(jù)效率原則和事權(quán)匹配原則，保證各級(jí)政府有穩(wěn)定的財(cái)力來(lái)源。由于稅收是政府收入的最主要來(lái)源，因而稅權(quán)在各級(jí)政府間如何最優(yōu)劃分是財(cái)權(quán)劃分的關(guān)鍵。

第三，轉(zhuǎn)移支付制度普遍規(guī)范。分級(jí)財(cái)政體制的共同特點(diǎn)是：財(cái)權(quán)財(cái)力相對(duì)集中于中央，事權(quán)則相對(duì)分散于地方，同時(shí)配合于科學(xué)、合理、透明規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。從發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政實(shí)踐看，一方面，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額呈現(xiàn)急劇膨脹趨勢(shì)；另一方面，轉(zhuǎn)移支付的均等化協(xié)調(diào)作用日益突出。

三、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題及原因

（一）我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

自從我國(guó)確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已作了相應(yīng)的調(diào)整，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)相比，仍然存在很大差距。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政資金供應(yīng)范圍存在“越位”和“缺位”等問(wèn)題。

我國(guó)目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上]變而來(lái)的，基本上還反映著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特征，它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下的各項(xiàng)公共需要之間，存在著諸多方面的不協(xié)調(diào)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。

1. 經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重逐年下降，但相比世界其他國(guó)家比重仍偏高

我國(guó)財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重從改革開(kāi)放初的58.2%下降到2006年的26.6%，其比重下降幅度很大。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)比重較高是合理的，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，我國(guó)跨入中等收入階段，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求日益迫切，從總體上和國(guó)際比較的角度看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重需要進(jìn)一步做出調(diào)整。

從IMF提供的數(shù)據(jù)看，我國(guó)2008年經(jīng)濟(jì)事務(wù)比重支出為30.93%，比美國(guó)、日本高出近20個(gè)百分點(diǎn)，比韓國(guó)高出約7個(gè)百分點(diǎn)，比落后國(guó)家也高出很多。我國(guó)政府參與的競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目過(guò)多， 存在著對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域過(guò)度介入的問(wèn)題（見(jiàn)圖9）。

2. 醫(yī)療保健支出比重低，不利于國(guó)民體質(zhì)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高

從IMF提供的各國(guó)醫(yī)療保健支出比重來(lái)看，我國(guó)醫(yī)療保健支出水平非常低，2008年醫(yī)療保健支出占財(cái)政支出的比重在3.83%，僅是美國(guó)和日本的1/5，也低于埃及4.42%和突尼斯4.54%的水平。這不利于城鄉(xiāng)居民身體健康的保障水平，不利于國(guó)民身體素質(zhì)的提高，不利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和生產(chǎn)的發(fā)展（見(jiàn)圖10）。

3. 社會(huì)保障支出不足，制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善

據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)，2008年我國(guó)社會(huì)保障支出比重在18.33%，低于發(fā)達(dá)國(guó)家，像美國(guó)2009年社會(huì)保障支出比重是21.11%，澳大利亞2009年社會(huì)保障支出比重是29.53%，日本是34.92%；甚至低于埃及、突尼斯等發(fā)展中國(guó)家，埃及2009年社會(huì)保障支出比重高達(dá)37.08%，突尼斯是24.02%。社會(huì)保障水平偏低，影響了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化水平（見(jiàn)圖11）。

（二）我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題的原因

1. 政府職能轉(zhuǎn)變不到位使得適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)尚未形成

改革開(kāi)放以來(lái)，盡管我國(guó)進(jìn)行了一系列改革，打破了財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的局面，但是由于政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，政府部門(mén)的統(tǒng)支思想未得到徹底轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出分配仍在相當(dāng)程度上沿襲了過(guò)去與計(jì)劃體制相適應(yīng)的供給制分配方式，政府依然承擔(dān)了一些本應(yīng)由私人部門(mén)承擔(dān)的支出，承擔(dān)了一部分應(yīng)由市場(chǎng)解決的經(jīng)營(yíng)性支出，政府財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出過(guò)高，財(cái)政支出的范圍缺乏明確、科學(xué)的界定。

傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一種財(cái)政主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家通過(guò)計(jì)劃和財(cái)政將社會(huì)資源控制在自己手中。在改革的過(guò)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了變遷，必然要求國(guó)家財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)與制度做出相應(yīng)的變遷，但財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與制度在變遷的過(guò)程受路徑依賴的影響，必然會(huì)保留著某些傳統(tǒng)的印跡，某種傳統(tǒng)的制度安排就會(huì)得到強(qiáng)化，因而它內(nèi)含有強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)功能的慣性特征。傳統(tǒng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)未隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求做出相應(yīng)的調(diào)整，沒(méi)有形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)政職能范圍。

2. 財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分不對(duì)稱造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理

1994年我國(guó)推行的分稅制改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理政府間財(cái)政關(guān)系的通行方法，但我國(guó)分稅制改革并不徹底。分稅制的前提是財(cái)政必須分級(jí)管理，但我國(guó)的分稅制管理財(cái)政體制沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理，實(shí)際內(nèi)容仍帶有明顯的傳統(tǒng)體制的痕跡，財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分上存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱，影響到財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理性和規(guī)范性。

3.財(cái)政支出管理方法不科學(xué)導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)難以調(diào)整

我國(guó)目前財(cái)政支出管理辦法是根據(jù)前幾年支出實(shí)際平均數(shù)，再加上因物價(jià)上漲和事業(yè)發(fā)展增長(zhǎng)部分，編制預(yù)算單位的支出預(yù)算。這種做法雖然簡(jiǎn)單，但不科學(xué)，存在很多問(wèn)題，最大的問(wèn)題是增強(qiáng)了財(cái)政支出的剛性。因?yàn)榘才胖С鰰r(shí)采用的是基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法，是以承認(rèn)原有的支出格局為前提，各項(xiàng)支出往往是能增不能減，使已經(jīng)變化的支出格局得不到及時(shí)調(diào)整。

4. 預(yù)算管理體制不夠完善造成財(cái)政支出的約束弱化

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)行管理體制、預(yù)算法制化以及現(xiàn)行利益分配格局等因素的影響，我國(guó)預(yù)算管理體制改革尚存在許多問(wèn)題：第一，部門(mén)預(yù)算與功能預(yù)算之間缺乏協(xié)調(diào)。我國(guó)預(yù)算改革后實(shí)行部門(mén)預(yù)算，是將各類不同性質(zhì)財(cái)政資金統(tǒng)一編制到部門(mén)，預(yù)算從基層單位編起，財(cái)政也將預(yù)算直接批復(fù)到部門(mén)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)部門(mén)作用，這在很大程度忽視了部門(mén)預(yù)算與功能預(yù)算的協(xié)調(diào)關(guān)系。第二，預(yù)算的編審時(shí)間較短。盡管2002年財(cái)政部規(guī)定編制下一年度的預(yù)算時(shí)間提前到8月底，但仍然達(dá)不到有效編制預(yù)算時(shí)間要求，特別是在當(dāng)前構(gòu)建公共財(cái)政框架及推行部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度條件下，沒(méi)有充分的時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證，將直接影響預(yù)算的實(shí)際效力。從審議時(shí)間來(lái)看，每年一次的全國(guó)人大會(huì)期，一般不太長(zhǎng)，而會(huì)議期間的審議預(yù)算時(shí)間則更短，因此在較短的時(shí)間內(nèi)全國(guó)人大難以深入地對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行細(xì)致、認(rèn)真地審議修改。第三，各級(jí)財(cái)政部門(mén)編制的預(yù)算一般僅反映預(yù)算內(nèi)資金的分配情況，而對(duì)于數(shù)額龐大的預(yù)算外資金不予反映，政府編制的預(yù)算從內(nèi)容上看是不完整的，導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于監(jiān)督外，弱化了預(yù)算監(jiān)督，削弱了政府與預(yù)算得宏觀調(diào)控能力。

5. 財(cái)政監(jiān)督力度較為薄弱造成財(cái)政支出資金存在浪費(fèi)現(xiàn)象

財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要方面，有效地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督機(jī)制可以加強(qiáng)財(cái)政管理和維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律。目前，我國(guó)規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督體系沒(méi)有真正建立起來(lái)，尚存在以下問(wèn)題：第一，財(cái)政監(jiān)督方式單一并且不規(guī)范，專項(xiàng)性和突擊性檢查較多，日常監(jiān)督較少；對(duì)公共收入檢查較多，對(duì)公共支出監(jiān)督較少，沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制。第二，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督較為薄弱。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督不健全，缺乏有效的約束機(jī)制，為財(cái)政資金的分配和預(yù)算的執(zhí)行留下了漏洞。第三，財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系尚未理順。財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督等各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體之間職責(zé)不清，多頭檢查、重復(fù)檢查、交叉檢查等現(xiàn)象造成監(jiān)督成本高，監(jiān)督效率低。

由于財(cái)政監(jiān)督的薄弱，導(dǎo)致了財(cái)政支出資金使用的浪費(fèi)。因?yàn)轭A(yù)算前政府各部門(mén)及有關(guān)單位爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目；預(yù)算確定之后，財(cái)政部門(mén)按預(yù)算向政府各部門(mén)及有關(guān)單位撥款，由各個(gè)部門(mén)及有關(guān)單位自己安排使用，在這個(gè)過(guò)程中由于缺乏強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督，財(cái)政資金在具體使用過(guò)程中，存在著亂支、挪用、浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，資金使用效益不高；一些工程項(xiàng)目的支出由少數(shù)人決策，缺乏透明度，容易滋生權(quán)錢交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現(xiàn)象，不利于廉政建設(shè)。

四、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革的思路

基于我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，進(jìn)一步深化改革：重新界定政府支出范圍，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，遵循公共財(cái)政的基本功能，不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范政府轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政支出的透明度，著力建立起一個(gè)財(cái)政支出合理增長(zhǎng)、管理方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制，建立起符合現(xiàn)代市場(chǎng)要求的公共財(cái)政，以此確定合理的宏觀稅負(fù)水平。

（一）重新界定財(cái)政支出范圍

未來(lái)我國(guó)應(yīng)該根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，重新界定政府的財(cái)政支出范圍，政府公共支出范圍必須以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定和規(guī)范，更加體現(xiàn)政府社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能。

社會(huì)公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)；三是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì)存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。凡屬于社會(huì)公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)，財(cái)政才能提供資金支持；凡不屬于社會(huì)公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場(chǎng)，由市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)。按照這一特征，政府公共支出的范圍界定如下：①消耗性支出。一般是指資源置于政府直接配置、直接消耗的支出。主要包括：國(guó)防支出，對(duì)外事務(wù)支出，各級(jí)政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院支出，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等公益性事業(yè)支出。②轉(zhuǎn)移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通過(guò)再分配轉(zhuǎn)移出去由社會(huì)消耗的支出。主要包括價(jià)格補(bǔ)貼等補(bǔ)助。③公共工程支出。一般是指用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。主要包括：能源、交通、水、電、煤氣、環(huán)境保護(hù)等方面的支出。

（二）合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)

由于中央政府與地方政府的職能作用各有側(cè)重，因此調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的客觀依據(jù)和基本出發(fā)點(diǎn)是各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)的劃分，財(cái)權(quán)劃分又必須以政府間的事權(quán)劃分為基礎(chǔ)、為依據(jù)。財(cái)權(quán)劃分的適度與否及其效果如何，關(guān)鍵在于這種劃分是否能充分滿足各級(jí)政府履行職能的現(xiàn)實(shí)需要，是否與其事權(quán)相對(duì)稱、相一致。只有以事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一為前提，多種形式的財(cái)政約束、財(cái)政監(jiān)督才可能是可行的、有效的。

（三）不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整應(yīng)該繼續(xù)圍繞著政府職能轉(zhuǎn)變的要求，遵循公共財(cái)政的基本功能。

第一，財(cái)政資金應(yīng)改變過(guò)去只注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的模式，強(qiáng)化對(duì)科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的公共性開(kāi)支，以財(cái)政供給為主要渠道，同時(shí)按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，適當(dāng)開(kāi)辟一條新的資金來(lái)源渠道，這不僅可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可以促進(jìn)社會(huì)公平，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

第二，改革國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度。當(dāng)前對(duì)一些特殊行業(yè)（如屬于社會(huì)公共公益事業(yè)的水、電、環(huán)境保護(hù)、城市交通等）的價(jià)格和收費(fèi)仍由國(guó)家管理，還有一部分國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著政府特殊的責(zé)任，由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財(cái)政給予補(bǔ)貼。其他大多數(shù)屬于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，其虧損補(bǔ)貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進(jìn)予以取消。

第三，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，著力優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境。同時(shí)合理劃分中央與地方的職責(zé)，從農(nóng)業(yè)建設(shè)性、事業(yè)性投資權(quán)的劃分來(lái)看，凡是在本級(jí)范圍內(nèi)發(fā)生，且主要是本級(jí)受益的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)由本級(jí)財(cái)政承擔(dān)；對(duì)于全國(guó)性、跨地區(qū)具有基礎(chǔ)性建設(shè)的項(xiàng)目，則主要是中央與省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第四，增加環(huán)境保護(hù)支出。環(huán)境保護(hù)支出是代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支出，也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作取得了明顯成效，但是我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，森林覆蓋率僅為14%，相當(dāng)于世界平均水平的l/3，全國(guó)水土流失面積3.67億公頃，占國(guó)土面積的38.2%，水土流失使我國(guó)每年平均損失耕地100萬(wàn)畝以上，并加劇了河湖泥沙淤積。我國(guó)財(cái)政支出滿足不了環(huán)境保護(hù)對(duì)資金的需要，我國(guó)財(cái)政應(yīng)立足全局利益，統(tǒng)籌規(guī)劃，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的局面。

第五，深化機(jī)構(gòu)改革，避免重新出現(xiàn)“再膨脹”的現(xiàn)象。對(duì)行政支出應(yīng)實(shí)行層層控制的體制，對(duì)目前事業(yè)費(fèi)快速增長(zhǎng)的局面進(jìn)行適當(dāng)控制，節(jié)約管理費(fèi)用，提高管理效率，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平提供堅(jiān)實(shí)的保障。財(cái)政資金將進(jìn)一步回歸到“公共性”軌道上來(lái)，資金投向主要用于滿足公共需要，逐步削減與遏制行政管理費(fèi)用的過(guò)快增長(zhǎng)，進(jìn)一步向教育、衛(wèi)生、文化和社會(huì)保障等公共領(lǐng)域傾斜，更加關(guān)注民生和促進(jìn)社會(huì)公平，不斷完善公共財(cái)政支出體系。

（四）規(guī)范政府轉(zhuǎn)移支付制度

政府轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)有兩個(gè)：一是調(diào)劑地區(qū)間財(cái)政收入水平差異，以促進(jìn)公平；二是提高地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，以保證效率。未來(lái)應(yīng)該簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式，改為均等化和專項(xiàng)兩種；完善轉(zhuǎn)移支付資金配置結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付績(jī)效；加大一般性轉(zhuǎn)移支付方式的轉(zhuǎn)移力度和資金規(guī)模，改變目前稅收返還的方式，將稅收返還全部以一般性轉(zhuǎn)移支付形式替代，將原有體制補(bǔ)助資金補(bǔ)充到一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、困難地區(qū)交通等方面；政策性轉(zhuǎn)移支付屬于專項(xiàng)補(bǔ)助的范圍，支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金應(yīng)納入均等化轉(zhuǎn)移支付中；建立以縣級(jí)政府為主要對(duì)象的轉(zhuǎn)移支付，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度，盡可能使轉(zhuǎn)移支付體制透明化、公式化、制度化。

（五）強(qiáng)化財(cái)政支出管理

在預(yù)算編制中改革基數(shù)法，逐步推行零級(jí)預(yù)算，即財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定只以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)為依據(jù)，不考慮以前的財(cái)政收支情況，通過(guò)零級(jí)預(yù)算一方面可提高預(yù)算編制的公開(kāi)性和透明度，有利于促使財(cái)政資金分配的規(guī)范化、程序化；另一方面可以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，對(duì)確保地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡起重要作用。加強(qiáng)與財(cái)政支出相關(guān)的法制建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，硬化預(yù)算約束，財(cái)政預(yù)算一經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后，即具有法律效力，應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，接受同級(jí)人大的檢查和監(jiān)督。建立一套完整的效益評(píng)估系統(tǒng)，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政資金配置與使用效率的提高。

（六）提高財(cái)政支出的透明度

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，公共財(cái)政建設(shè)已是大勢(shì)所趨，財(cái)政信息公開(kāi)與透明是公共財(cái)政的前提條件，但目前我國(guó)財(cái)政信息公開(kāi)進(jìn)展緩慢。政府應(yīng)進(jìn)一步掃除阻礙財(cái)政信息公開(kāi)的制度性障礙，明確改革的時(shí)間表和透明度的明確目標(biāo)，加大財(cái)政信息公開(kāi)的力度，提高包括政府的預(yù)算、所屬各部門(mén)和單位預(yù)算的透明度，為公共監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表官方觀點(diǎn)）

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Research on the Fiscal Expenditure Reform Based on the Transformation of Government Functions

An Shuxin

（National Development and Reform Commission，Institute of Economics，Beijing 100038，China）

Abstract： The level of macro tax burden is no fixed criteria. To judge its reasonable depends on the structure of fiscal expenditure. The main problems of China's fiscal expenditure structure are the high proportion of economic construction， the low proportion of health care spending，the short social security expenditure and so on. This paper，based on the requirements of transformation of government functions，points out that China's current structure of fiscal expenditure should be strategically adjusted，focusing on establishing the public finance to meet the modern market requirements. The specific reform ideas are redefining the scope of government spending， dividing the central and local of property rights and powers， following the basic functions of public finances，and continuously adjusting and optimizing the structure of fiscal expenditure，standardizing government transfer payment system，strengthening expenditure management，and improving the transparency of financial expenditure，and establishing the public finances in line with the requirements of the modern market，in order to determine reasonable and moderate tax burden.

Key words： transformation of government functions；structure of fiscal expenditure；reform

（責(zé)任編輯：李 萌）