“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)新模式

盧芳霞

(中共紹興市委黨校,浙江 紹興312000)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”自1963年誕生以來，一直致力于基層治理和矛盾化解，并隨著時(shí)代轉(zhuǎn)型、矛盾變化而不斷創(chuàng)新發(fā)展。2003年，在紀(jì)念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”四十周年之際，總結(jié)推廣了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。十年來，“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”在全國(guó)政法戰(zhàn)線和綜治系統(tǒng)廣為所知，儼然成為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的代名詞。2013年“楓橋經(jīng)驗(yàn)”五十周年之際，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將內(nèi)容拓展到農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)，形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，服務(wù)提供在家門”的經(jīng)驗(yàn)，這是新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)踐創(chuàng)新和理論突破。

一、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給模式的發(fā)展

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式歷經(jīng)了人民公社時(shí)期的集體供給模式、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)時(shí)期的個(gè)體供給模式和后稅費(fèi)改革時(shí)期尤其是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以來的多元供給模式三個(gè)階段。[1]梳理農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的演變過程，有助于全局性、歷史性地審視農(nóng)村公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新的重要性。

(一)新中國(guó)建立后至人民公社時(shí)期的集體供給模式

這個(gè)階段，人民公社是農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給者?！叭嗣窆缁瘯r(shí)期，在‘三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)’的制度安排下，農(nóng)村公共服務(wù)主要采取人民公社為主、國(guó)家補(bǔ)助的供給體制?！盵2]人民公社對(duì)人、財(cái)、物有著絕對(duì)支配權(quán)和管理權(quán)，所以能夠依靠大規(guī)模的政治動(dòng)員和強(qiáng)制性的行政手段促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，保證農(nóng)村公共服務(wù)的基本供給。據(jù)相關(guān)調(diào)查，建國(guó)以來30年興修的水利工程，國(guó)家總投資共763億元，而社隊(duì)自籌及勞動(dòng)積累，估計(jì)達(dá)580億元；農(nóng)村社隊(duì)集體辦學(xué)，以集體負(fù)擔(dān)為主、國(guó)家財(cái)政給予必要補(bǔ)助、個(gè)人負(fù)擔(dān)少量學(xué)雜費(fèi)；公社衛(wèi)生院實(shí)行“社辦公助”，主要依靠公社集體經(jīng)濟(jì)力量。[3]這種高度集中統(tǒng)一的集體供給機(jī)制盡管存在著缺陷，但由于當(dāng)時(shí)農(nóng)民在需求上具有高度同質(zhì)性，使得公共服務(wù)的集中供給較為順暢。[4]

(二)改革開放后至家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)時(shí)期的個(gè)體供給模式

家庭聯(lián)產(chǎn)承包后，農(nóng)戶或農(nóng)民個(gè)人成為主要供給主體，國(guó)家和集體對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重缺位。集體供給體系的全面瓦解和個(gè)人自我供給能力的不足，使得城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)供給機(jī)制在這個(gè)階段更加明顯，農(nóng)村公共服務(wù)面臨供給總量不足和供給不均衡的問題。正如Nee and Frank指出，“1978年改革以后，在家庭承包制下，在勞動(dòng)密集型公共項(xiàng)目的建設(shè)中，政府和村集體的動(dòng)員遠(yuǎn)不如改革前見效了，農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的增加，從而造成了公共產(chǎn)品供給不足?！盵5]與供給主體的變化相適應(yīng)，供給模式也有了新的變化：一是私人(包括個(gè)人單獨(dú)或多人合作)開始供給公共服務(wù)，如許多鄉(xiāng)村出現(xiàn)了為數(shù)不少的衛(wèi)生室、診所，代替原來的村集體衛(wèi)生室提供農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；二是出現(xiàn)了俱樂部供給方式，如出現(xiàn)了面向會(huì)員而非面向全體農(nóng)戶提供技術(shù)、信息等服務(wù)的農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)；三是有些公共產(chǎn)品己經(jīng)改變了屬性，成為私人產(chǎn)品，如有些農(nóng)村地區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施由私人承包或私人投資。[6]

(三)稅費(fèi)改革后至農(nóng)村社區(qū)建設(shè)時(shí)期的多元供給模式

進(jìn)入稅費(fèi)改革后，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式進(jìn)入第三個(gè)階段，即多元供給模式階段。但這中間也有個(gè)過程，在稅費(fèi)改革初期，這種多元供給模式?jīng)]有即刻形成。一直到2005年黨的十六屆五中全會(huì)提出新農(nóng)村建設(shè)以后，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)多元供給機(jī)制才逐步形成。國(guó)家開始逐步加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)多中心、多元化的供給局面。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)首次提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”。2007年10月，黨的十七大報(bào)告中提出“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。2008年中央一號(hào)文件首次提出“具備條件的地方可建立便民利民的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心和公益服務(wù)站”。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為我國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)重大工程，國(guó)家開始逐步加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)的財(cái)政投入，隨之市場(chǎng)和社區(qū)也加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給日益呈現(xiàn)多中心、多元化的態(tài)勢(shì)。鑒于我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的第三個(gè)階段正好與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)階段交匯，故本文采用“農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)”這個(gè)概念，以與國(guó)家倡導(dǎo)的“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和”的社會(huì)生活共同體相楔合。

二、諸暨市創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)模式

諸暨市是2007年民政部確定的全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣(市、區(qū))之一，并于2010年被評(píng)為“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”。近年來，諸暨市創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)模式，形成市、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)便民服務(wù)體系，達(dá)到便民服務(wù)全覆蓋，努力實(shí)現(xiàn)群眾辦事“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”的目標(biāo)，這是新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新發(fā)展。

(一)創(chuàng)新市級(jí)便民服務(wù)體系

諸暨市級(jí)便民服務(wù)體系主要以市公共服務(wù)中心為平臺(tái)來搭建。市公共服務(wù)中心成立于2009年，通過整合原先分散在各部門和單位的行政職能和各種資源，分別構(gòu)建了五個(gè)管理服務(wù)平臺(tái)。其中，面向社會(huì)大眾的是行政審批、應(yīng)急指揮、社會(huì)服務(wù)三大平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)管理和效能監(jiān)察兩個(gè)平臺(tái)則提供技術(shù)支撐和行政保障。

1.一站式行政審批服務(wù)平臺(tái)。自2009年成立以來，通過“三集中、三到位”的行政審批制度改革，中心集中了全市90%以上的行政審批項(xiàng)目，集聚了40個(gè)行政審批服務(wù)窗口，集納了30家配套服務(wù)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，集攏了300多名窗口工作人員。最終建成了“一站式審批、一條龍服務(wù)”的行政審批服務(wù)平臺(tái)。2012年，中心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸審批網(wǎng)絡(luò)：一是出臺(tái)建設(shè)方案。制定下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心建設(shè)構(gòu)建便民服務(wù)體系的實(shí)施意見》，在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)分二級(jí)啟動(dòng)行政服務(wù)中心建設(shè)。二是開展指導(dǎo)協(xié)調(diào)。在做好店口、山下湖兩試點(diǎn)鎮(zhèn)工作的基礎(chǔ)上，以指導(dǎo)函形式對(duì)全市其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)所選擇、窗口設(shè)置、人員選派、運(yùn)行管理以及項(xiàng)目承接等提出意見。三是組織人員培訓(xùn)。指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選配工作人員，派駐窗口工作人員中正式在編人員必須占65%以上；組織部門開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)不同類型的下放項(xiàng)目，按照委托、延伸和代辦的不同工作要求分類進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；要求中心窗口提高服務(wù)水平，制定了工作人員學(xué)習(xí)、考勤、例會(huì)以及辦事紀(jì)律等內(nèi)部管理制度。四是充分授權(quán)，有效推進(jìn)審批事項(xiàng)下放，提出《關(guān)于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、管委會(huì))行政審批權(quán)限的實(shí)施意見》，將市發(fā)改局等28個(gè)部門的152項(xiàng)審批權(quán)和19個(gè)部門的66項(xiàng)審批事項(xiàng)代辦權(quán)下放到全市27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及4個(gè)管委會(huì)。

2.一體化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)。為實(shí)現(xiàn)公共突發(fā)事件的統(tǒng)一指揮和日常應(yīng)急工作的統(tǒng)一管理，“中心”整合了市政府應(yīng)急管理辦公室、公安“110”指揮中心和“119”、“112”、“120”等報(bào)警求救專線以及網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，將公安“110”提升為政府“110”，建立了以“110”為統(tǒng)一呼號(hào)，以應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為依托的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)。平臺(tái)實(shí)行24小時(shí)工作制。在接警后，分頭處置分類指派，屬于警務(wù)類應(yīng)急事件的，直接指派公安處置；對(duì)于非警務(wù)應(yīng)急類事件，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則指派主管單位限時(shí)處置；對(duì)于公共突發(fā)事件，由中心協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)處置，或按事件等級(jí)啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行處置；對(duì)于非應(yīng)急類事件接轉(zhuǎn)“96345”平臺(tái)處置。為建立反應(yīng)靈敏、處置高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，平臺(tái)建立了“數(shù)字應(yīng)急”信息系統(tǒng)，實(shí)行應(yīng)急預(yù)案、物資、隊(duì)伍、專家?guī)斓葦?shù)據(jù)的電子化管理。一體化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)的建立，同時(shí)也方便了農(nóng)村社區(qū)的應(yīng)急需求，通過撥打110就可以獲取應(yīng)急服務(wù)。

3.綜合性社會(huì)管理服務(wù)平臺(tái)。為更好地開展社會(huì)管理服務(wù)工作，“中心”整合了分散在各市級(jí)機(jī)關(guān)部門的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、服務(wù)熱線和投訴電話，融合“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”信息系統(tǒng)，建立了以“96345”為統(tǒng)一呼號(hào)的社會(huì)管理服務(wù)平臺(tái)。平臺(tái)實(shí)行24小時(shí)工作制，對(duì)生活求助、城市管理、舉報(bào)投訴等非應(yīng)急類事件，實(shí)行統(tǒng)一受理、分類處理、限時(shí)辦結(jié)、督查回訪的工作機(jī)制，做到有問必答、有求必應(yīng)。平臺(tái)接電后，甄別分解，分類處理：對(duì)于公共類事務(wù)，根據(jù)事件性質(zhì)和部門職能派遣任務(wù)，實(shí)行限時(shí)辦結(jié)、跟蹤督查、回訪考評(píng)；對(duì)于生活類事務(wù)則派遣加盟企業(yè)上門服務(wù)，實(shí)行質(zhì)量和滿意度回訪。為保證有效處置，中心建立了聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制和檢查考核制度。綜合性社會(huì)管理服務(wù)平臺(tái)已跟所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)接通，會(huì)把農(nóng)村居民的服務(wù)和投訴需求轉(zhuǎn)發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再轉(zhuǎn)發(fā)給村居和駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所，并匯總處理結(jié)果，按時(shí)反饋給綜合性社會(huì)管理服務(wù)平臺(tái)。

4.系統(tǒng)化信息網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)。中心通過整合市政務(wù)網(wǎng)、公安網(wǎng)、“數(shù)字城管”信息系統(tǒng)和各部門的行政審批系統(tǒng)，建立了電子行政審批系統(tǒng)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)、社會(huì)管理服務(wù)系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)等四大專業(yè)信息系統(tǒng)。同時(shí)，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的信息網(wǎng)絡(luò)體系，信息網(wǎng)絡(luò)橫向拓展到各部門和街道社區(qū)，縱向延伸到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、站所和行政村，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)交換和信息共享。此外，中心對(duì)全市的電子政務(wù)建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)、檢查考核。

5.立體化行政效能監(jiān)察平臺(tái)。諸暨市紀(jì)委在中心設(shè)立“機(jī)關(guān)效能監(jiān)察投訴中心”，與中心紀(jì)工委合署辦公，建立行政審批、應(yīng)急管理、社會(huì)服務(wù)、電子政務(wù)等監(jiān)督管理體系和考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)行政審批部門、辦事窗口及工作人員和應(yīng)急管理、社會(huì)管理、網(wǎng)絡(luò)管理等聯(lián)動(dòng)單位的行風(fēng)效能進(jìn)行監(jiān)督檢查和考核評(píng)議、責(zé)任追究。2012年，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心建設(shè)實(shí)際，制定中心建設(shè)和管理考評(píng)的制度，并進(jìn)行監(jiān)督檢查。

(二)創(chuàng)新鎮(zhèn)級(jí)便民服務(wù)體系

諸暨市鎮(zhèn)級(jí)便民服務(wù)體系主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心提供公共服務(wù)而形成。2012年初，諸暨市以深化行政審批制度改革為手段，按照“合法合理、高效便民”的原則，啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心建設(shè)工作，其主要做法是：

1.建立服務(wù)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目集中到位。在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面設(shè)立行政服務(wù)中心，統(tǒng)一名稱為“諸暨市xx行政服務(wù)中心”，與鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)一體化辦公。實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心分類建設(shè)，根據(jù)全市站辦所的分布和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，按前述權(quán)限建成9個(gè)一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心，18個(gè)二級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心。一級(jí)行政服務(wù)中心主要辦理市政府統(tǒng)一公布下放的所有委托、延伸、代辦審批服務(wù)項(xiàng)目和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦的服務(wù)事項(xiàng)，二級(jí)行政服務(wù)中心主要辦理市政府統(tǒng)一公布下放的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的委托項(xiàng)目和延伸、代辦審批服務(wù)項(xiàng)目及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦的服務(wù)事項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚不能承辦的，仍到原辦理地點(diǎn)辦理。下放的延伸項(xiàng)目，當(dāng)?shù)責(zé)o站所的，到站所駐地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心辦理。企業(yè)和群眾可就近就便自愿選擇所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心或市中心辦理下放委托項(xiàng)目。廣電、郵政、電信等公共服務(wù)事項(xiàng)納入行政服務(wù)中心，拓寬服務(wù)內(nèi)容，增加服務(wù)功能，逐步形成綜合性公共服務(wù)平臺(tái)。

2.設(shè)立服務(wù)場(chǎng)所，配套設(shè)施到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃行政服務(wù)中心區(qū)域位置，在方便企業(yè)和群眾辦事的地點(diǎn)開設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)大廳，分類設(shè)置窗口，實(shí)行開放式集中辦公。行政服務(wù)中心辦事大廳按標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一配置柜臺(tái)和辦公設(shè)備，提供等候場(chǎng)所和人性化服務(wù)設(shè)施，面積必須保證窗口設(shè)置需要。各窗口必須統(tǒng)一設(shè)置標(biāo)志牌，標(biāo)明部門名稱，工作人員亮牌上崗。政務(wù)服務(wù)內(nèi)容應(yīng)在大廳按要求公開。

3.明確服務(wù)職責(zé)，人員進(jìn)駐到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)行政審批服務(wù)活動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理、服務(wù)職責(zé)，運(yùn)用行政審批服務(wù)平臺(tái)，集中受理、辦理、咨詢、代辦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生活密切相關(guān)的行政審批服務(wù)事項(xiàng)。設(shè)立一級(jí)行政服務(wù)中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)委托、代辦項(xiàng)目辦理需要，從各職能辦公室選派人員分類設(shè)立窗口。國(guó)土所、規(guī)劃所、工商所、地稅分局、派出所、環(huán)保所、房管站、執(zhí)法中隊(duì)(分局)、藥監(jiān)所、供電所、文化站、水務(wù)所等駐地站所必須選派人員設(shè)立窗口；駐地未設(shè)立上述站所的，原則上由原轄區(qū)站所選派人員設(shè)立窗口。派駐窗口工作人員中正式在編行政事業(yè)人員必須占65%以上，核準(zhǔn)員必須為正式在編行政事業(yè)人員。設(shè)立二級(jí)行政服務(wù)中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按“一窗多職、一人多崗”要求，從職能辦公室選派正式在編行政事業(yè)人員設(shè)立綜合辦事窗口；駐地有站所的，選派專業(yè)業(yè)務(wù)人員設(shè)立窗口。

4.規(guī)范服務(wù)行為，運(yùn)行機(jī)制到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心實(shí)行“一門受理、窗口辦理、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一收費(fèi)、全程代理”的運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)應(yīng)建立公開辦事制、崗位責(zé)任制、首問責(zé)任制、AB崗工作制、一審一核制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制、一次性告知制、無償代理制、投訴舉報(bào)制、責(zé)任追究制等規(guī)章制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心辦事窗口辦理行政審批服務(wù)事項(xiàng)時(shí)實(shí)行“五制”運(yùn)作模式，即“簡(jiǎn)單事項(xiàng)直接辦理制、復(fù)雜事項(xiàng)承諾辦理制、聯(lián)辦事項(xiàng)牽頭辦理制、代辦事項(xiàng)全程代理制、退辦事項(xiàng)書面答復(fù)制”。

5.優(yōu)化服務(wù)方式，電子監(jiān)察到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心應(yīng)積極推進(jìn)網(wǎng)上審批服務(wù)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)便民服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心、市行政服務(wù)中心三級(jí)網(wǎng)絡(luò)連接，為服務(wù)對(duì)象提供審批事項(xiàng)網(wǎng)上代辦、辦事咨詢、表格下載、辦件情況查詢等服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心統(tǒng)一使用市行政服務(wù)中心電子行政審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)受理、審核、發(fā)證和匯總、統(tǒng)計(jì)、建檔、數(shù)據(jù)上報(bào)等一體化。審批過程納入全市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。

6.加強(qiáng)服務(wù)保障，管理權(quán)限到位。為保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)，賦予設(shè)立一級(jí)行政服務(wù)中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府下列權(quán)限：一是人員管理權(quán)。中心有權(quán)對(duì)進(jìn)駐人員實(shí)施日常管理。對(duì)不能勝任窗口工作的人員，中心有權(quán)要求換人；臨時(shí)頂崗或換人，必須事先征得中心同意。二是業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)權(quán)。有權(quán)協(xié)調(diào)相關(guān)單位共同審辦重大事項(xiàng)；對(duì)窗口的審批流程和服務(wù)方式提出意見；要求窗口特事特辦并報(bào)結(jié)備案。三是檢查監(jiān)督權(quán)。有權(quán)對(duì)各窗口的日常工作進(jìn)行監(jiān)督。開辟投訴渠道，設(shè)立監(jiān)督舉報(bào)電話和意見箱，處理舉報(bào)投訴；開展民主評(píng)議，督查行風(fēng)效能；對(duì)窗口工作人員違反規(guī)章制度和服務(wù)承諾的，有權(quán)責(zé)令其改正，并通報(bào)批評(píng)。四是考核評(píng)比權(quán)。中心有權(quán)制定窗口服務(wù)考核獎(jiǎng)懲辦法，定期對(duì)窗口和人員進(jìn)行考核，將考核結(jié)果納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)考評(píng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)部門的評(píng)議，并與獎(jiǎng)罰掛鉤。組織開展“優(yōu)勝窗口”和“服務(wù)標(biāo)兵”等評(píng)選活動(dòng)，對(duì)優(yōu)勝集體和個(gè)人予以表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)。設(shè)立二級(jí)行政服務(wù)中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可參照賦予其相應(yīng)權(quán)限。

(三)創(chuàng)新村級(jí)便民服務(wù)體系

2012年，諸暨市把村級(jí)便民服務(wù)中心提檔升級(jí)列入市政府十大惠民實(shí)事工程之一，先進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)成功后又在全市全面推開。

1.明確規(guī)定建設(shè)目標(biāo)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口數(shù)量的差異，在充分利用現(xiàn)有村級(jí)辦公用房、辦公設(shè)施的基礎(chǔ)上，確定不同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)示范型、標(biāo)準(zhǔn)型便民服務(wù)中心創(chuàng)建，到2012年全市502個(gè)村級(jí)便民服務(wù)中心全面完成提檔升級(jí)，其中三分之二的村(社區(qū))建成示范型便民服務(wù)中心，其余達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)型便民服務(wù)中心要求。

2.專門安排服務(wù)場(chǎng)地。把服務(wù)大廳(窗口)作為專門服務(wù)場(chǎng)地，便民服務(wù)大廳(窗口)原則上設(shè)在村(社區(qū))辦公樓一樓，面積保證群眾辦事需求，并提供柜臺(tái)式服務(wù)。同時(shí)，辦理事項(xiàng)、辦事程序、管理制度、服務(wù)人員、聯(lián)系方式、工作時(shí)間等在大廳(窗口)上墻公布，自覺接受群眾監(jiān)督。

3.科學(xué)設(shè)置服務(wù)內(nèi)容。梳理出涉及民政、人力社保、國(guó)土資源、建設(shè)、規(guī)劃、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、人口計(jì)生等部門70項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)，由村級(jí)代理村民去諸暨市公共服務(wù)中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心代辦。村便民服務(wù)中心還專門在窗口設(shè)立了服務(wù)指南，把需要由村民自行提供證件和資料的10多項(xiàng)內(nèi)容掛在墻上。按照當(dāng)即可辦的事項(xiàng)即受即辦、既定代辦的事項(xiàng)實(shí)行全程代辦、不能辦理的事項(xiàng)說明理由的原則，向群眾提供信息服務(wù)、法律保障、政策引導(dǎo)、幫扶弱勢(shì)群體等服務(wù)內(nèi)容。

4.充分保障運(yùn)行順暢。加強(qiáng)人員配置，每村至少配備一名專職人員，戶籍人口在2000人以上的村配備兩名專職人員。專職人員由村(社區(qū))聘任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，符合相關(guān)任職條件，可由村文書、村郵員、大學(xué)生村官等擔(dān)任。專職人員按照“一人多崗、一崗多職”的要求，實(shí)行分類包干，提供綜合代辦服務(wù)。加大財(cái)政支持，對(duì)示范型便民服務(wù)中心給予1萬元獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，專職人員每人每年獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助1萬元。

三、諸暨市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)新模式的啟示

諸暨市作為全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)單位和全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋示范單位，把本土經(jīng)驗(yàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”應(yīng)用到便民服務(wù)領(lǐng)域，不但創(chuàng)新了農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)模式，而且形成了大平安建設(shè)思路，即通過改善民生從源頭打造平安諸暨。諸暨市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)新模式可為各地帶來多重啟示：

(一)黨政主導(dǎo)：農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)力量

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一直是黨政主導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)，從最初的誕生、推廣，到后來的創(chuàng)新發(fā)展，都是在黨政推動(dòng)下完成的。如果僅是自生自長(zhǎng)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”無法延續(xù)50年。新時(shí)期，諸暨市的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)模式也體現(xiàn)出黨政主導(dǎo)性，通過組織領(lǐng)導(dǎo)、政策制定、人員配備和財(cái)政投入等多種方式加以推進(jìn)。一在組織領(lǐng)導(dǎo)上，專門成立了由市委副書記任組長(zhǎng)，39個(gè)部門為成員的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和督促檢查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也成立相應(yīng)的組織，由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)。二在政策制定上，出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心建設(shè)構(gòu)建便民服務(wù)體系的實(shí)施意見》、《關(guān)于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、管委會(huì))行政審批權(quán)限的實(shí)施意見》、《關(guān)于印發(fā)諸暨市村級(jí)便民服務(wù)中心考核辦法的通知》等多個(gè)文件，促使鎮(zhèn)(村)公共服務(wù)中心(便民服務(wù)中心)規(guī)范化運(yùn)行。三在人員配備上，將大量機(jī)關(guān)干部配置到公共服務(wù)中心，并為農(nóng)村社區(qū)便民中心配備一二名專職社工。四在財(cái)政投入上，每年通過財(cái)政補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)，項(xiàng)目資金等形式加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的投入。與山東諸城等地推行的“供銷合作社主辦、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作”運(yùn)營(yíng)方式相比，諸暨市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)以福利性項(xiàng)目為主，體現(xiàn)出更為明顯的黨政主導(dǎo)性。

(二)村民參與：農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的群眾基礎(chǔ)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是“發(fā)動(dòng)和依靠群眾”的經(jīng)驗(yàn)，最初毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就是看重這個(gè)亮點(diǎn)，50年來“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一直堅(jiān)持群眾路線。新時(shí)期，諸暨市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)新模式也建立在群眾基礎(chǔ)上。一是村干部積極參與。諸暨市的村干部尤其是村主職干部，絕大多數(shù)是辦企業(yè)或經(jīng)商的，相對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收入，村干部的工資顯得非常少，但這些村干部仍然熱心于鎮(zhèn)村事務(wù)，每天輪流坐班，成為村級(jí)公共服務(wù)的主要提供者。二是黨員和村民代表積極參與。黨員和村民代表通過政策制定、民主議事、考核監(jiān)督等方式參與村級(jí)公共事務(wù)，成為村級(jí)公共服務(wù)的骨干力量。三是志愿者隊(duì)伍積極參與。志愿者如老年協(xié)會(huì)、老年體協(xié)、平安志愿者、文體愛好隊(duì)等協(xié)助村干部在治安、衛(wèi)生、調(diào)解、維權(quán)、文體、道德等方面開展了大量工作，成為農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的補(bǔ)充力量。諸暨市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)新模式緊扣“群眾路線”，挖掘出豐富的鄉(xiāng)村社會(huì)資本，回歸了村民自治的本質(zhì)。

(三)組織建設(shè)：農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的基層基礎(chǔ)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一直以強(qiáng)大的基層組織網(wǎng)絡(luò)為支撐，形成了較為扎實(shí)的基層基礎(chǔ)。新時(shí)期，諸暨市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)模式也建立了較完善的組織網(wǎng)絡(luò)，最具亮點(diǎn)的是三級(jí)聯(lián)動(dòng)的組織體系：一是市級(jí)層面，以諸暨市公共服務(wù)中心為平臺(tái)，整合原先分散在各部門、各單位的行政職能和各種資源，形成市域內(nèi)全方位、多層次、較快捷的大型公共服務(wù)組織。二是鎮(zhèn)級(jí)層面，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心為平臺(tái)，把原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各個(gè)站所職能進(jìn)行資源整合，形成鎮(zhèn)域內(nèi)一站式為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)的組織。三是村級(jí)層面，以村級(jí)便民服務(wù)中心為平臺(tái)，把村干部、大學(xué)生村官、黨員，村民代表等人調(diào)動(dòng)起來，形成村域內(nèi)為農(nóng)村居民提供全程代理式的公共服務(wù)。諸暨市三級(jí)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)便民服務(wù)組織，有效承接了從城市向農(nóng)村延伸的基本公共服務(wù)，逐步改變了農(nóng)村公共服務(wù)邊緣化的問題，讓本地村民、轄區(qū)企業(yè)和外來人口足不出村就可以辦理相關(guān)證件和事項(xiàng)，日益享有像城里人一樣的公共服務(wù)。

(四)組團(tuán)服務(wù)：農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的優(yōu)化路徑

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是善于整合資源、具有團(tuán)隊(duì)精神的經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)期，諸暨市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)模式利用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，開展了組團(tuán)式服務(wù)工作：一是市級(jí)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。在市行政服務(wù)中心集聚了40個(gè)行政審批服務(wù)窗口和設(shè)立“96345”信息服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行組團(tuán)式服務(wù)。二是鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。楓橋鎮(zhèn)成立了文教衛(wèi)生、應(yīng)急救助、綜治協(xié)管、綜合搶修、村鎮(zhèn)建設(shè)五支專業(yè)服務(wù)隊(duì)，每支專業(yè)服務(wù)隊(duì)由相關(guān)站所、單位的人員組成，鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員按職責(zé)分工聯(lián)系相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)隊(duì)。三是村級(jí)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。楓橋鎮(zhèn)各村均成立了由村干部、鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部(聯(lián)村、包村)、派出所民警、社區(qū)醫(yī)生、大學(xué)生村官等組成的網(wǎng)格區(qū)管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，有些在網(wǎng)格區(qū)管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)下面還成立治安調(diào)解、村鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等若干專業(yè)服務(wù)組。諸暨市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)新模式解決了原來服務(wù)主體單一、服務(wù)內(nèi)容單調(diào)、服務(wù)方法落后等問題，從而呈現(xiàn)出服務(wù)總量增加、服務(wù)質(zhì)量提高、服務(wù)滿意度提升的多重效應(yīng)。

四、余論

諸暨市形成了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，服務(wù)提供在家門”的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)新模式，這既是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由社會(huì)治安領(lǐng)域向公共服務(wù)領(lǐng)域拓展的創(chuàng)舉，也是矛盾調(diào)處機(jī)制由事后化解向源頭預(yù)防轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)，是打造平安諸暨的重要內(nèi)容。早在2002年，楓橋鎮(zhèn)率先開展“平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)”建設(shè)，2003年，諸暨市做出創(chuàng)建“楓橋式”平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決定，這是我國(guó)平安建設(shè)的最早實(shí)踐地之一。新時(shí)期，“平安建設(shè)”已由一個(gè)地方性實(shí)踐上升為全國(guó)性做法。然而，到底如何推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)？各地必須改變?cè)瓉碇亍按驌粽巍?、“事后化解”而輕“公共服務(wù)”、“源頭預(yù)防”的思路，諸暨市通過重視農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)從源頭打造平安建設(shè)的做法，對(duì)平安中國(guó)建設(shè)有著思路革新和引領(lǐng)作用。

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