明朝對御史的監(jiān)察立法及其意義

段穎惠

(周口師范學(xué)院公共理論部，河南周口466001)

御史是明代監(jiān)察機(jī)關(guān)的一個重要組成部分，其主要職能是督察百官，即通過糾舉越權(quán)與失職、違法與犯罪的行為，促使百官合法地行使國家賦予的權(quán)力，嚴(yán)格地履行自己的職責(zé)。明代御史隸屬于都察院，他們職級較低，但權(quán)力很大，所監(jiān)察的范圍也較為廣泛。都御史是在京城任職的監(jiān)察官，他們的職責(zé)是糾察并彈劾百官，并監(jiān)督下轄的各道御史，是天子的耳目之官。凡是有臣下作奸犯科、結(jié)黨營私、作威福亂政者，可以彈劾，官員違反官紀(jì)，學(xué)術(shù)不正或是上書陳言變亂成憲希圖晉升者，也可以彈劾。都御史之下的十三道監(jiān)察御史的職責(zé)，據(jù)文獻(xiàn)記載為:“主察糾內(nèi)外百司之官邪，或露章面劾、或封章奏劾?！钡渎氊?zé)在京內(nèi)與京外則有不同，“在內(nèi)兩京刷卷，巡視京營，監(jiān)臨鄉(xiāng)、會試及武舉，巡視光祿，巡視倉場，巡視內(nèi)庫、皇城、五城，輸值登聞鼓?！比绻鲅苍谕鈩t是“在外巡按，清軍，提督學(xué)校、巡鹽、茶馬、巡漕、巡關(guān)、儹運、印馬、屯田。師行則監(jiān)軍紀(jì)功，各以其事專監(jiān)察。而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷?！保?］正因為職權(quán)如此之重，所以最高統(tǒng)治者在賦予他們權(quán)力的同時也對他們的監(jiān)察行為從立法上加以限制。

明代對御史的監(jiān)察立法是中國古代監(jiān)察法發(fā)展到明代這一特定歷史階段的產(chǎn)物，也是在吸取前代立法經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)時的社會現(xiàn)實狀況而制定出來的，它既對傳統(tǒng)的監(jiān)察法有所繼承，又有著自己的特點。明朝對御史的監(jiān)察立法是系統(tǒng)而又嚴(yán)密的。

一 在御史的選用上制定了限制條件

御史作為皇帝監(jiān)察百官的耳目責(zé)任十分重大，因此對御史官員的選用自然較普通官員更為慎重。洪武元年(1368年)明太祖下詔:“御史臺監(jiān)察御史、提刑按察司，耳目之寄，肅清百司。今后慎選賢良方正之人以副朕意?！保?］到成祖永樂以后，限制漸為具體而嚴(yán)苛。

(一)資格的限制

永樂七年(1409年)，明成祖朱棣召見御史張循理等二十八人，仔細(xì)詢問他們的出身，發(fā)現(xiàn)他們中大部分為進(jìn)士或監(jiān)生，只有洪秉等四人為吏員出身。成祖以御史應(yīng)該用有學(xué)識通達(dá)者為由，罷黜了由吏員出身的人，并下詔命令，自此以后不能再用吏員擔(dān)任御史。這對御史的任用影響至深，一直到明亡，不光吏員出身者不再有做御史的資格，就是其他非進(jìn)士出身人員也受到了極大的限制。于登在《明代監(jiān)察制度概述》一文中根據(jù)《明史》列傳部分及《皇明泳化類編人物類》等統(tǒng)計列出，整個明代共有御史二百零九人，其中，由進(jìn)士出身者一百八十人，非進(jìn)士者只有二十九人?？梢娒鞔鷮τ烦錾淼南拗剖菢O為嚴(yán)格的，這樣就從制度上保證了任御史的官員必須要具備一定的學(xué)識，提高了監(jiān)察官的整體素質(zhì)。

(二)資歷的限制

資歷的限制始于宣宗，宣德十年(1435年)諭都察院:“朝廷設(shè)風(fēng)憲，所以重耳目之寄，嚴(yán)紀(jì)綱之任，近年以來，未盡得人，妄逞威福，是非倒置。令吏部:今后，初仕者不許銓除風(fēng)憲。”［4］正統(tǒng)四年(1439年)，明英宗下令規(guī)定了都察院各道監(jiān)察御史并首領(lǐng)官、按察司官所應(yīng)具有的資格為:“務(wù)得公明廉重、老成歷練之人，……不許以新進(jìn)初仕及知印、承差、吏典出身人員任用”［2］。同時又規(guī)定，如果御史有缺額，吏部應(yīng)該從進(jìn)士、監(jiān)生、教官、儒士出身曾任過職的人中選撥，先送都察院理刑(相當(dāng)于現(xiàn)在的實習(xí))半年，再通過考試授為御史。這些命令開創(chuàng)了資歷限制的先例，保證了御史都有在基層任職的閱歷。有基層任職經(jīng)驗的御史，相對于新進(jìn)之人更加熟悉工作職責(zé)和官場情況，這對他們能夠更快適應(yīng)監(jiān)察御史的崗位，更快地開展工作是有幫助的。

(三)年齡的限制

景泰六年(1455年)準(zhǔn)奏:“進(jìn)士年三十以上者，方許赴吏部考選授御史職”。成化十年(1414年)，令:“御史缺，選進(jìn)士年三十以上者，問刑半年，考試除授”。［2］年齡的限制保證了御史有一定的閱歷，在一定程度上杜絕了年輕冒進(jìn)的弊端。

(四)才行的限制

以上的限制，不管是資格也好，資歷也好，都只能是一種可能性的保證，具備了資格和資歷，并不一定就具備了才能和德行。為了保證選取到真正有才有德之士為御史，明代采取的最重要的辦法是實行嚴(yán)格的考選制度。宣德三年(1428年)，令:“都察院選進(jìn)士、監(jiān)生、教官堪任御史者，于各道歷政三個月，考其賢否，第為三等，上、中二等授御史，下等送回吏部”。［2］景泰以后又有試職的規(guī)定，試職滿日，再經(jīng)考試合格，方得除授。成化二十年(1484年)準(zhǔn)奏:“試監(jiān)察御史一年已滿，刑名未熟，再試半年，仍前考試實授”。弘治六年(1493年)準(zhǔn)奏:“御史員缺，不必限定幾年一次行取，但缺至八員以上，會同吏部考選，照原職分送理刑，或理刑半年，或試職一年，本院仍考其堪任者除授”。［2］這種類似行政實習(xí)的規(guī)定，不僅使御史熟悉了工作內(nèi)容，而且有利于判定其稱職與否，為以后的考選及任職打下了堅實的基礎(chǔ)。

二 明確規(guī)定了御史的監(jiān)察紀(jì)律

明統(tǒng)治者對監(jiān)察官本身的素質(zhì)作風(fēng)十分注重，認(rèn)為“風(fēng)憲之任至重，行止語默，須循理守法，若纖毫有違，則人人得而非議之?！谖覠o瑕，方可律人?！保?］為此加強了監(jiān)察官本身的作風(fēng)建設(shè)，制定了監(jiān)察紀(jì)律，如《監(jiān)官遵守條款》和《監(jiān)紀(jì)九款》等。其中許多條文是要求御史保持廉潔奉公，如:(1)巡按不許擅令官府和買貨物，私役夫匠，多用導(dǎo)從，多用鋪陳、以張聲勢，違者治罪。(2)風(fēng)憲凡飲食供帳，只宜從儉，不得逾分。御史出巡地方，不得縱容官吏出城迎送，亦不得盛張筵宴，邀請親朋。(3)巡按所到地方，凡官員稟事，除公務(wù)外，不得問此地出產(chǎn)何物，以防下人窺伺作弊。(4)都察院官員及監(jiān)察御史，按察司官吏人等，不許于各衙門囑托公事。違者比常人加三等，有贓者，從重論。還有英宗正統(tǒng)四年(1439年)頒布的《憲綱》里也規(guī)定:“凡都察院官及監(jiān)察御史、按察司吏人等，不許于各衙門囑托公事，違者比常人加三等。有贓者從重論”。萬歷《明會典》規(guī)定:“巡按之處，不得令親戚人等於各所屬衙門囑托公事及管充勾當(dāng)”［5］。(5)禁攜家眷。巡按御史不得帶一家眷。甚至音信也要斷絕不通，以示杜絕私念，一心為公。(6)監(jiān)察御史、按察分司，巡歷去處，合用紙筆、墨、燈油、柴炭，行移所在有司，并支給官鈔，收買應(yīng)用，具實銷算。此外，監(jiān)察紀(jì)律中還要求御史按法辦事，同事之間相互協(xié)作等。這些紀(jì)律規(guī)定在明朝對御史具有極大的約束力。有些紀(jì)律條款至今仍有參考和實用價值。

三 嚴(yán)格規(guī)定了御史行使職能時必須遵守的原則

(一)出巡必須遵守回避原則

洪武二十六年(1393年)規(guī)定:凡監(jiān)察御史及按察司官分巡按治州郡，如果他們所分巡的地方是其原籍所在，或是與所要監(jiān)察之人有仇怨，則要回避，以免“沽恩報仇，朦朧舉問”。［5］

(二)必須舉善糾惡

永樂九年(1411年)成祖諭都察院:“朝廷置風(fēng)憲為耳目，糾察百僚，綱維庶政。比來有司奸弊，生民疾苦，豈無可言?而因循玩愒，略無建白。爾其申明憲章，在內(nèi)令監(jiān)察御史，在外令按察司官，各舉其職，庶副朕之委任。不能舉職者，有罰”。［3］英宗正統(tǒng)四年(1439年)又對御史應(yīng)盡的職責(zé)作出嚴(yán)格規(guī)定，要求他們舉善懲惡，如果御史失職，則會受到相應(yīng)的懲罰:“若知善不舉、見惡不拿，杖一百，發(fā)煙瘴地面安置，有贓從重論”。［6］

(三)不得風(fēng)聞奏事

這就要求御史奏事必須有真憑實據(jù)，不得妄言污人。英宗正統(tǒng)四年(1439年)對御史糾察過程中檢舉的對象和應(yīng)注意的原則進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定內(nèi)外大小衙門官員如果有不公不法之事，在內(nèi)由監(jiān)察御史監(jiān)督，在外由按察司糾舉彈劾。為防止御史濫用職權(quán)、挾私報復(fù)，又明文規(guī)定:“糾舉之事，須要明著年月，指陳實跡，明白具奏?！魭端剿亚蠹?xì)事及糾言不實者抵罪”。［7］

(四)巡完畢須回道考察

御史出巡，事完回京，必須由都察院堂上官考其稱職與否。英宗成化七年(1471年)準(zhǔn)奏:“巡按公差御史回京，本院堂上官依舊例查勘考察，保結(jié)稱職者，具奏照舊管事。若有不稱，奏請罷黜”。［8］

上述立法層層相扣、互相補充，選用的限制保障于前，違紀(jì)的處罰實施于后，任職過程中又有相應(yīng)的考核與考察，構(gòu)成了明代監(jiān)察立法的完整體系。這對于防止御史知法犯法、徇私舞弊、貪污腐化無疑具有重要意義。這些規(guī)范御史品行作風(fēng)，防止犯罪的條款起到了從源頭上遏制監(jiān)察官腐敗的作用，無疑從制度上對吏治的清明做了充分的保證。另外，明代對御史監(jiān)察立法的超前性和防范性也是值得充分肯定的，這些都是立法的積極意義所在。有了這么完善的立法，按理明代御史應(yīng)都是為官清廉，恪盡職守的楷模，然而令人不解的是，明代御史的腐敗行為卻屢見于史書。究其原因，就是立法與司法的脫離，在中國封建社會，各朝各代的立法與司法多少都有脫離的現(xiàn)象，因為“一切官僚社會都是講形式的，許多法律往往不是為了實行，而是為了裝飾”。［9］126明代的立法與司法脫離除了上述原因以外，重要的還在于絕對的君主專制。在絕對君主專制制度下，君主的意志往往代替了法律的規(guī)定，人治大于法治，這是造成有法不依的主要原因。由此我們也可以得到一些啟示:僅有立法的規(guī)定，而沒有司法的保障，權(quán)大于法，而不是法大于權(quán)，再好的制度也只能是一紙空文，形同虛設(shè)。

［1］ 張廷玉．明史·卷73職官二［M］．北京:中華書局，1974．

［2］ 申時行．明會典·急缺選用:卷209［M］．北京:中華書局，1989．

［3］ 龍文彬．明會要·職官五:卷33［M］．北京:中華書局，1998．

［4］ 申時行．明會典·都察院二:卷210［M］．北京:中華書局，1989．

［5］ 申時行．明會典·出巡事宜:卷210［M］．北京:中華書局，1989．

［6］ 申時行．明會典·風(fēng)憲總例:卷209［M］．北京:中華書局，1989．

［7］ 申時行．明會典·糾劾官邪:卷209［M］．北京:中華書局，1989．

［8］ 申時行．明會典·回道考察:卷211［M］．北京:中華書局，1989．

［9］ 王亞南．中國官僚政治研究［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，1981．