淺析清代都察院運行機制及其監(jiān)察效能

鄭瑞麗

【摘要】：監(jiān)察制度作為中國古代封建王朝政治體系極其重要的組成部分，在政治運作中，對官吏權(quán)力、部門權(quán)力、國家權(quán)力有一定的約束力，歷代統(tǒng)治者都十分注重監(jiān)察制度的建設(shè)。清朝作為中國最后一個專制主義中央集權(quán)制的王朝，其監(jiān)察體系的架構(gòu)近乎完美，中央監(jiān)察機構(gòu)都察院是清朝整個監(jiān)察體系的核心，為國家機器高效運行提供保障。本文對清代都察院的組織結(jié)構(gòu)及職官設(shè)置、監(jiān)察方式、監(jiān)察特點與監(jiān)察效能進行了較全面的研究，認為清代監(jiān)察制度具有皇權(quán)專制下監(jiān)察官員的行政權(quán)力不充分、民族特權(quán)下監(jiān)察主客體的行為關(guān)系不對等等特點，進而導(dǎo)致其監(jiān)察效能低下并日漸式微。

【關(guān)鍵詞】：都察院；監(jiān)察體系；監(jiān)察效能；運行機制

一、清代都察院的組織結(jié)構(gòu)及其職官設(shè)置

清朝監(jiān)察體系，初承明制，在中央設(shè)都察院以剔政事謬誤、民生凋敝、百官奸貪之流弊，總領(lǐng)監(jiān)察事務(wù)。下設(shè)六科、十五道、五城察院等監(jiān)察執(zhí)行機構(gòu)，處理京城以及各省監(jiān)察事務(wù)。都察院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)有九庫一房、經(jīng)歷廳、都事廳、值月處、督催所等分理院事。

九房一庫，掌都察院內(nèi)檔案、伙食、人事等雜役之事；經(jīng)歷廳，原司務(wù)廳，順治元年設(shè)滿司務(wù)一人，后改稱經(jīng)歷，設(shè)滿漢各一人，掌監(jiān)察胥吏，正六品。下設(shè)印房、稿房、火房、承發(fā)科、知印科、封簡科、注銷科等辦事機構(gòu)。乾隆六年，將吏、戶、刑事歸經(jīng)歷管；都事廳，順治元年設(shè)，定都事四品，設(shè)滿洲二人、漢軍一人。掌繕寫章奏、行遣文書等事務(wù)；值月處，乾隆四年初設(shè)，滿漢御史一人在當月收發(fā)各部院一切文移，并負責內(nèi)閣傳抄事件，設(shè)筆帖式一人，登記冊籍，在署值宿[1]。督催所，設(shè)郎中、員外郎、主事等官銜，無定員，掌督催院內(nèi)機構(gòu)理辦事務(wù)，六部均設(shè)；都察院的下屬監(jiān)察執(zhí)行機構(gòu)有六科、十五道、五城察院、稽察宗人府御史衙門、稽察內(nèi)務(wù)府御史衙門；六科，即吏、戶、禮、兵、刑、工六科，掌科抄、封駁以及注銷各衙門文卷等事宜。六科初置承明制，自為一署，設(shè)都給事中、左右給事中、漢軍副理事官（順治十三年裁，改御史）等職。雍正元年，并入都察院，各科設(shè)掌印給事中、給事中滿漢各一人[2]。十五道，設(shè)監(jiān)察御史，初掌本省事務(wù)。乾隆十四年，協(xié)管稽查在京衙門。順治元年，按行省劃分為京畿、河南、江南、浙江、山西、陜西、山東、湖廣、江西、福建、四川、廣東、廣西、云南、貴州十五道。各道設(shè)掌印監(jiān)察御史、監(jiān)察御史，滿漢各一人；筆帖士除京畿、江南兩道設(shè)三人，其余各道均設(shè)兩人。光緒三十二年，增設(shè)遼沈、甘肅和新疆三道，分江南為江蘇、安徽兩道；湖廣為湖南、湖北兩道，總二十道。此外，還有五城察院，掌稽查京城治安、條款、賑恤等事；稽察宗人府御史衙門，又稱宗室御史處，掌稽查宗人府各項事務(wù)，注銷銀庫錢糧冊籍（每月兩次）；稽察內(nèi)務(wù)府御史衙門，又稱稽察內(nèi)務(wù)府御史處。

清朝統(tǒng)治者為了提高監(jiān)察效率，保障國家機器的高效運行，在監(jiān)察實施最初的環(huán)節(jié)——監(jiān)察官員的選任與考察上做了嚴格的規(guī)定并形成了較為完善的管理體系。

清朝監(jiān)察官員的選拔一是注重個人的才能與品性。順治八年，“準令堂官選擇才守兼優(yōu)之員……選取”[3]。二是重視個人的實踐經(jīng)驗。順治元年規(guī)定大理寺評事、太常寺博士、中書科中書、行人司行人，歷俸兩年者及在外俸深有為推官知系考取[4]。三是文化素養(yǎng)要求較高?？滴跏拍?，經(jīng)保舉但非正途（即通過捐納、保舉等方式取得官位）出身的各官不準考選科道官員。此外，為保障監(jiān)察系統(tǒng)吏治清明，清朝統(tǒng)治者建立了完善的人事回避制度，包括地區(qū)回避、親屬回避、師生回避和揀選回避等。地區(qū)回避是指原籍在本省的官員避免在本省就職。

為最大限度的發(fā)揮監(jiān)察官員的作用，清朝統(tǒng)治者對監(jiān)察官員進行嚴格的管理，建立了完備的考核標準和獎懲機制。清朝對官員的考核，分為對京官的京察和對地方官的大計，每三年一次，以四格六法作為標準。四格：才干；操守；政務(wù)；年齡。六法：不謹；浮躁；年老；有疾；罷軟無為；才力不足。又《大清律例》規(guī)定凡是內(nèi)外大小文武官，犯公罪、私罪該笞者，處以罰俸、降級、充軍、貶為民等懲戒。凡官吏無故擅離職守者，笞四十；因避難在逃者，杖一百；棄印在逃者，罷官處置[5]。凡大小官員，各衙門有誆騙財物者，發(fā)配近邊充軍。

清朝都察院的監(jiān)察范圍廣泛，涉及政治、經(jīng)濟、文化、司法、人事等各個層面。這就決定了監(jiān)察官員具體的職責，即在政治方面，參議政事，理剔奸弊；經(jīng)濟方面，監(jiān)察賬目，審計財務(wù)；在文化方面，審核官常，參維綱紀；在司法方面，公正會審，刑名案件；在人事方面，監(jiān)察吏治，主持考試。

二、清代都察院監(jiān)察官員的監(jiān)察方式

（一） 風聞奏事

所謂“風聞奏事”，就是舉報人可以根據(jù)傳聞進行舉報，不必拿出真憑實據(jù)，也不署名。風聞奏事作為一種特殊的監(jiān)察方式，在監(jiān)察制度日臻完善的清朝，是理剔奸弊、澄清吏治的有力手段。但在具體的監(jiān)察實踐中，由于常出現(xiàn)挾私妄奏的情況，清朝加強了對“風聞奏事”的限制。

早在南北朝時期，就出現(xiàn)了御史有權(quán)“風聞奏事”的事例，又稱“聞風彈事”。發(fā)展到明代，言官“風聞奏事”尤烈，加劇了言官與執(zhí)政大臣的矛盾，成為明代政局動蕩的重要推手。清朝于天聰五年（1631年），始設(shè)言官，定服制，也賦予言官風聞奏事之權(quán)，甚至可以“風聞”規(guī)諫皇帝。但不久，對言官的該項權(quán)力即加以嚴格限制。順治十年，規(guī)定對挾私妄奏者按大計處分。順治十二年，規(guī)定若言官有知而不言、言而不實者定行重治。

康熙十一年，上召講官諭曰：“有人請令言官風聞言事。朕思切中事理之言，患其不多。若借端生事，傾陷擾亂，深足害政。與民休息，道在不擾，虛耗元氣，則民生蹙矣[6]”。康熙十八年，給事中姚締虞請寬免科道風聞言事之禁，下廷臣議。

乾隆三十二年，對言官“風聞奏事”再行限制，“定左都御史、左副都御史、監(jiān)察御史許風聞言事[7]?！币簿褪钦f，只有左都御史、左副都御史、監(jiān)察御史被允許風聞奏事。

（二）巡視監(jiān)察

巡視，是指都察院委派御史到地方監(jiān)察地方政情，包括地方吏治、地方財務(wù)、治安等諸多方面；或者是針對地方的專項監(jiān)察，如漕運、鹽稅等。

漕糧作為京城糧食供給、百司俸祿、供養(yǎng)軍隊的主要來源，對漕糧運輸?shù)谋O(jiān)察尤受統(tǒng)治者的重視。順治年間，派遣御史一人催趕漕運，巡漕御史始設(shè)。初只掌催運之職。雍正七年，巡漕御史除了需催漕運外，對糧船中違禁物品以及漕運官吏在運輸途中對旗丁索賄行為亦有監(jiān)察之責。乾隆二年，每年派往巡視南漕滿漢御史各一人。又在淮安、濟寧、天津、通州等漕運沿線派巡漕御史駐監(jiān)。

鹽稅作為政府重要的四大賦稅來源之一，巡視鹽課成為監(jiān)察官員的必掌之職。順治元年，在兩淮、兩浙、河?xùn)|、長蘆等鹽區(qū)派御史監(jiān)察鹽務(wù)，專司催征鹽稅、糾核不法、調(diào)整鹽價。順治八年，定巡鹽御史一年更差一次；十年停差，十二年復(fù)差[8]?？滴跏荒?，巡鹽御史監(jiān)察鹽課之事并入各相應(yīng)鹽區(qū)的巡撫；十二年，因巡撫政務(wù)繁忙，鹽務(wù)復(fù)歸巡鹽御史掌監(jiān)。

在監(jiān)察地方政情方面，都察院則遣巡按御史總領(lǐng)。順治元年，承明制，設(shè)巡按御史以察吏安民，其中對督撫、地方官員的監(jiān)督，對地方豪強的糾察以及關(guān)乎民生大計的事務(wù)督辦，均屬巡按御史的監(jiān)察范疇。都察院會同吏部從各地御史、各衙門部院中甄選合適人選定期委派到地方任職，更差周期為一年。后因職權(quán)廣泛，過多干涉地方，又有在行政上與督撫爭權(quán)奪勢之嫌，于順治十五年裁撤。

（三）到場監(jiān)察

凡涉國家大計、大考、大祭等事宜，監(jiān)察官員均需親臨現(xiàn)場監(jiān)督，以便及時發(fā)現(xiàn)謬誤并更正。在具體的實施過程中主要包括以下三方面的內(nèi)容：

一是監(jiān)禮。祭祀是清朝統(tǒng)治者最為重要的禮儀活動之一，每次祭祀活動，御史都掌有監(jiān)禮之職。如天壇監(jiān)禮、地壇監(jiān)禮、社稷壇監(jiān)禮等，均在壇上設(shè)滿御史二人，壇下滿漢御史各一人，監(jiān)宰牲滿漢御史各一人，對祭祀活動全過程以及百官行禮進行監(jiān)察。

二是糾儀。朝會禮節(jié)，但凡慶賀，在諸王行禮處派滿御史二人；各官行禮處，官排坐處滿漢御史二人，負責糾議。凡視朝，駕未出，則起居注官、翰林學(xué)士、內(nèi)閣大學(xué)士、都察院左都御史、副僉都御史先入候，監(jiān)文武百官謝恩行三跪九叩之禮。雍正二年，御門聽各部院啟奏，在乾清門設(shè)糾議滿漢御史各二人。乾隆二十五年，又改滿漢各一人；翌年，停，五十四年復(fù)設(shè)滿漢糾議御史各添一人[9]。

三是監(jiān)試?？婆e是清朝官吏選拔的重要途徑，通過科舉考試獲得官位的稱為正途。為保證科舉公正透明，凡是在京舉行的考試，都察院均派監(jiān)察官員臨場監(jiān)督。清朝科舉考試，考場稱為貢院，貢院分為內(nèi)場和外場。內(nèi)場包括號舍、內(nèi)簾、外簾三塊區(qū)域。監(jiān)察官員各司其職。在開考前，對考生是否攜帶違禁物品以及搜檢官員是否履職進行監(jiān)察；考生進場后，對考生號碼、姓名核對等事務(wù)的監(jiān)察以及試題開封、收卷以及謄錄，對內(nèi)簾徇私舞弊現(xiàn)象的題參以及對外場秩序的監(jiān)察。

四、清代都察院的監(jiān)察特點與監(jiān)察效能評價

（一） 皇權(quán)專制下監(jiān)察官員的行政權(quán)力不充分

清初，皇太極身處汗位，卻與三大貝勒俱南面座，共理朝政，權(quán)力受到掣肘難以集中。為了進一步加強皇權(quán)，皇太極采取了一系列措施，擴大議政范圍，改革行政機構(gòu)，設(shè)內(nèi)三院、六部、都察院、理藩院等專門理事機構(gòu)。大大削弱了諸王貝勒、滿清貴族的權(quán)力，實現(xiàn)了唯汗南面獨坐，總攬大權(quán)。都察院成立之初，上諭“凡有政事背謬，及貝勒、大臣有驕肆倡上、貪酷不法、無禮妄行者，許都察院直言無隱，即所奏涉虛，亦不坐罪，倘知情蒙蔽，以誤國論”[10]?？梢?，設(shè)立都察院的目的之一是牽制滿族貝勒大臣權(quán)力，不至于權(quán)力太大威脅皇權(quán)。

都察院作為皇帝的耳目，清朝統(tǒng)治者賦予了都察院極大的監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察對象也十分廣泛，上至皇帝自身，王公大臣，下至地方官員。但在具體的實際操作中，監(jiān)察官員的權(quán)力行使往往受到皇權(quán)的干涉。監(jiān)察官員在皇權(quán)專制下行政權(quán)力不充分，主要原因在于乾綱獨斷下對監(jiān)察官員的威懾，監(jiān)察活動的整個過程從風聞、條奏、糾核，再到取證、會審均需監(jiān)察官員奏請皇帝，最終的決定權(quán)由皇帝獨掌。其次，科道合一的監(jiān)察體系，一方面監(jiān)察資源集中化，提高監(jiān)察效率；另一方面，又進一步削弱了對皇權(quán)的限制，使監(jiān)察機構(gòu)徹底成為維護皇權(quán)專制的工具。雍正初，六科并入都察院，后又置內(nèi)閣、軍機處等機構(gòu)，加以分權(quán)，使六科原有的封駁權(quán)被架空，皇權(quán)完全擺脫了諫官的相對制約。

（二）民族特權(quán)下監(jiān)察主客體的行為關(guān)系不對等

清朝，少數(shù)民族入主中原，“首崇滿洲”的民族本位思想始終貫穿清朝統(tǒng)治的各個層面，政治、教育、司法、科考等。都察院作為清朝監(jiān)察系統(tǒng)最為關(guān)鍵的組成部分，在職官設(shè)置，糾核處置等方面也表現(xiàn)出明顯的“首崇滿洲”特點。在民族特權(quán)下，監(jiān)察主體、客體間的行為關(guān)系不對等表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是監(jiān)察官員任職的民族偏向性。為了維護少數(shù)民族政權(quán)，在監(jiān)察官員的職官設(shè)置上，清朝統(tǒng)治者注重滿漢官員的權(quán)力均衡以及定額配置，即以滿官掌監(jiān)察主導(dǎo)權(quán)，漢官輔之的權(quán)力架構(gòu)。都察院最高行政長官均設(shè)滿漢官員各一人，初定左都御史滿洲從一品，漢人從二品。順治十六年，更定滿漢左都御史俱從二品；康熙六年，復(fù)滿洲左都御史從一品；雍正七年，定滿漢左都御史均從一品[11]。都察院其下監(jiān)察執(zhí)行機構(gòu)亦為滿漢官員共同掌職。在監(jiān)察官員的選任上，也突出“首崇滿洲”。

二是滿人與漢人在法律地位上的不平等?！洞笄迓衫芬苑傻男问酱_定了 “八議”（議親、議故、議賢、議能、議勤、議功、議貴、議賓）的合法性，這為八議之人逃脫罪名提供了便利。在適用刑法上，滿人有犯罪者享有減等、換刑、折罰等特權(quán)；在緝拿審訊上，滿人也享有特別待遇；在審理訴訟上，設(shè)有專門的司法機構(gòu)。

（三）機構(gòu)建置固有弊端下監(jiān)察效能日漸式微

清朝督察院，在承明制的基礎(chǔ)上，有所創(chuàng)新，分工較前代更為細化，監(jiān)察權(quán)力更為廣泛，監(jiān)察方式更為多樣，監(jiān)察資源更為集中。就其自身發(fā)展而言，都察院至清代近乎是歷代中央監(jiān)察機構(gòu)的模范，但仍有很多缺陷，其固有弊端主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是監(jiān)察機構(gòu)職官繁多，職能交叉，多重監(jiān)察，互相牽制，導(dǎo)致監(jiān)察效能低下。從監(jiān)察對象來看，不僅有對上下級的監(jiān)察，還有對平級之間的權(quán)力制衡。后為保障地方監(jiān)察事務(wù)的順利進行，實行御史巡行制，定期向地方派遣巡按御史，與地方督撫共同監(jiān)察地方，大事奏明皇帝，小事自行解決，擁有廣泛的政治權(quán)力。設(shè)立之初，對清朝統(tǒng)治者治理地方起了重要作用，但在這期間，出現(xiàn)了巡按御史與地方行政長官爭權(quán)奪勢；督撫、巡按御史雙重監(jiān)察下監(jiān)察對象的麻木性；監(jiān)察官員受賄等弊端。于康熙二年徹裁巡按御史，督撫成為地方巡視的總負責。

二是都察院體制設(shè)計下，監(jiān)察權(quán)越發(fā)依附于皇權(quán)。都察院受清朝統(tǒng)治者的直接領(lǐng)導(dǎo)，凡是都察院的官吏選任，監(jiān)察實施，考績糾核，事無巨細均要向皇帝陳奏。都察院隸屬監(jiān)察執(zhí)行機構(gòu)——十五道和六科主掌監(jiān)察事務(wù)，不受都察院最高行政長官的牽制，直接向皇帝匯報監(jiān)察情況。這樣，都察院的監(jiān)察權(quán)實際上成了皇帝的私有權(quán)，最終的裁決也就成了皇帝個人意志的體現(xiàn)。

（四）清初監(jiān)察程序的法制化和規(guī)范化

清代是監(jiān)察制度發(fā)展最為嚴密的時期，不僅是制度設(shè)計的合理性，更是制度保障的完備性，《都察院則例》《欽定臺規(guī)》《大清律例》等無不成為監(jiān)察制度的堅強后盾。合法，合理，高效的監(jiān)察程序必須要有強制性手段來加以保障，對此，關(guān)于都察院監(jiān)察程序的各個層面，《欽定臺規(guī)》做出了具體的實施細則。基本上形成了監(jiān)察官風聞奏請，皇帝下諭核實（初不實則罷，言官亦不坐罪，后若有謊奏者反坐；實則糾核），都察院糾核的監(jiān)察流程。隨著皇權(quán)的進一步加強，監(jiān)察官員的話語權(quán)逐漸喪失，監(jiān)察程序各個環(huán)節(jié)的絕對控制權(quán)操掌于皇帝手中，這樣，形成了皇帝垂直領(lǐng)導(dǎo)，獨斷的監(jiān)察局面。

結(jié)語

綜上所述，都察院體制設(shè)計為清朝的政治穩(wěn)定提供了必要的機制保障，就其體制設(shè)計而言，存在一定的合理性。但其運行的效果除了自身體制設(shè)計外，還受其他因素影響。都察院的監(jiān)察權(quán)力來源于皇帝，同時又受到皇權(quán)的絕對干預(yù)。作為獨立于司法、行政的組織建置，其監(jiān)察權(quán)具有很大的自主性，但在中央集權(quán)的大環(huán)境下，其權(quán)力不自由也是顯而易見的。加之，都察院在內(nèi)滋生的腐敗，使都察院的監(jiān)察效能不能最大限度的發(fā)揮，最終走向消亡。清代都察院最終的沒落，是中國古代監(jiān)察制度發(fā)展的必然過程。

注釋：

[1] 邱永明.中國古代監(jiān)察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006：425

[2] 國學(xué)導(dǎo)航.清通朝典職官典卷之二十五職官三禮部兵部刑部工部

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0401/01qctd/029.htm

[3] 欽定臺規(guī)卷七考選：412

[4] 欽定臺規(guī)卷七考選：411

[5] 馬建石，楊育裳.大清律例通考校注[M].北京：中國政法大學(xué)出版社， 1992：362

[6] 國學(xué)導(dǎo)航.清史稿卷六 本紀六圣祖本紀一

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/005.htm

[7] 國學(xué)導(dǎo)航.清史稿卷一百十五志九十職官志二都察院

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/114.htm

[8] 欽定臺規(guī)卷六巡鹽：341

[9] 欽定臺規(guī)卷四朝會：201

[10]欽定臺規(guī)卷二憲綱：77

[11]欽定臺規(guī)卷一官制：30