基層民行檢察工作的角色定位與功能提升

楊 青

(山東省臨清市人民檢察院，山東臨清 252600)

引言

盡管將題目定為:“基層民行檢察工作角色定位和功能提升”，本文還是用較大篇幅描述了基層民行檢察工作運作的圖景，因為只有找準(zhǔn)基層民行檢察工作在這些現(xiàn)實生活圖景中的位置，才能更準(zhǔn)確地找到努力方向。

一、熟人社會:基層檢察官嵌入的生活背景

本文是以一個縣級市的人民檢察院和檢察官為分析樣本，其與相近地域范圍內(nèi)的縣人民檢察院及其檢察官具有基本相同的熟人社會特征。設(shè)區(qū)的市轄區(qū)內(nèi)的區(qū)人民檢察院和檢察官因其所在地區(qū)機關(guān)單位的多層級性、交通的便利性等因素可能具有更為復(fù)雜的社會關(guān)系特征，本文難以涵攝。

(一)基層具有的熟人社會特征

關(guān)于熟人社會的特征，費孝通先生曾在其《鄉(xiāng)土中國》中有詳細的闡述，距離費孝通先生著作的誕生已有六十余年，但是熟人社會的本質(zhì)特征依舊頑強地存在于基層，影響著基層社會運作的方方面面。生活在基層的熟人社會，需要熟悉的是人情、是面子，兩者又非常微妙地融合于一體。有面子的人出面幫忙講情，被幫助的人就容易得到人情，同時，給了被幫助的人以人情，也就給了幫忙的人面子。人與人的關(guān)系就在人情、面子的交會中不斷黏合，從陌生到熟悉，從熟悉到熟人。缺少相互間的合作(基層稱之為共事)，就無法完成從熟悉到熟人的跨越。

一旦建立了熟人關(guān)系，制度、規(guī)則就退為其次，影響其運作的是關(guān)系的密切程度。是否能夠推門即進(即不需要敲辦公室門即可推門進入)、平時飯局的多少、甚至是否共同參加旅游活動都是衡量熟人關(guān)系的標(biāo)尺。身處于熟人社會的背景，很多情況下，是否有熟人、熟人的多少是衡量一個人社會地位的重要特征［1］。獲取熟人關(guān)系，成為多數(shù)人獲得“社會認同”的重要載體，①這一社會認同兼具馬斯洛需求層次的社交需求、尊重需求的特征，甚至在一些人身上體現(xiàn)為自我實現(xiàn)。故而對熟人關(guān)系的追求與維系是基層社會生活的一個重要方面。

(二)熟人社會的關(guān)系類型

除去傳統(tǒng)的以血緣和姻親形成的社會關(guān)系之外，隨著教育的普及和職業(yè)的分化，熟人社會還依托同學(xué)、同事等關(guān)系得以不斷擴充。以一名畢業(yè)后回到家鄉(xiāng)工作的大學(xué)生為例，其所具有的熟人關(guān)系包括血緣親屬、姻親親屬，小學(xué)、中學(xué)甚至大學(xué)的部分同學(xué)(數(shù)量在十人左右)、單位同事(五人左右)以及父輩積攢的部分人脈(依父輩的地位和為人而定)。如果考慮到變換工作的可能，其熟人社會網(wǎng)絡(luò)將更為復(fù)雜，而且隨著流動性的加快，變換工作的可能性也在不斷增加，當(dāng)然這也為維系熟人關(guān)系帶來了更大的挑戰(zhàn)。

例如，山東省實行的考錄初任法官、檢察官制度，從有兩年以上法律工作經(jīng)驗、符合法官、檢察官任職條件的社會人員中考錄初任法官、檢察官，這一制度的推行，加速了律師向法官、檢察官的流動。一旦由律師考錄為法官、檢察官，其一方面會形成與法院、檢察院同事新的熟人關(guān)系，同時，也會通過定期、不定期聚會等形式與原來所在律所的同事保持聯(lián)系，這甚至可能成為評價一個人“重情義、不忘本”的具體體現(xiàn)。

更廣泛意義上，上述關(guān)系類型之外，熟人社會的關(guān)系具有擴展性，“基層社會無隱私”，除去最基本的隱私之外，個人的人際關(guān)系、工作變動甚至包括過往病史等都會在熟人之間傳播，并通過熟人向外擴散，熟人之外的人就通過這些隱私，以中間人介紹的方式，慢慢進入已有的熟人網(wǎng)絡(luò)，逐漸形成各種關(guān)系的勾連。

(三)熟人社會對基層民行檢察工作的制約

基層檢察官同樣深深地嵌入在基層熟人社會這一生活圖景之中，基層法官、檢察官、律師以及法律工作者之間往往具有同學(xué)、夫妻、兄妹、姻親等社會關(guān)系，盡管此類關(guān)系構(gòu)成回避事由，但是往往以更加隱秘的方式影響到基層民行檢察工作的運作。

1．檢察官維系自身社會關(guān)系的考量

檢察官對熟人關(guān)系的追求與維系一方面是獲得“社會認同”考量，另一方面也有“自身進步”的考量。所謂“自身進步”，主要是指職位的晉升，在檢察官分類管理尚未完成的背景之下，檢察官“自身進步”的顯性標(biāo)志仍然是行政級別的提升。為了通過民主測評這一行政級別提升的必經(jīng)環(huán)節(jié)，檢察官可能會選擇觸及熟人關(guān)系較少的案件進行監(jiān)督，盡管這樣不符合規(guī)范要求。

舉例而言，該縣級市的甲法官與該縣級市的乙檢察官具有婚姻關(guān)系(這在基層社會并非個例，且不違反回避規(guī)定)，民行部門檢察官在辦理涉及甲法官承辦的案件時，可能會有所顧慮，因為監(jiān)督結(jié)果可能影響到甲法官。不同于刑事案件中公檢法三機關(guān)分工負責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系模式，在當(dāng)事人監(jiān)督不彰的情況下，民事、行政案件中法官、檢察官的關(guān)系更為微妙，基層民行檢察工作就以這樣一幅復(fù)雜的圖景運作著。

2．律師、法律工作者維系自身社會關(guān)系的考量

制約基層民事行政檢察工作開展的不僅僅是檢察官維系自身社會關(guān)系的考量，甚至不主要是檢察官維系自身社會關(guān)系的考量(上述舉例雖非個例，但也不占有主要地位)，制約基層民事行政檢察工作開展的關(guān)鍵因素在于基層民事行政檢察工作的線索發(fā)現(xiàn)難。基層法院審理案件的當(dāng)事人知道去法院“打官司”，卻未必知道檢察院可以對法院“審案子”進行監(jiān)督，這就更凸顯了律師、法律工作者提供民事行政檢察監(jiān)督的線索的重要意義。

就律師與法官的關(guān)系而言，理想狀態(tài)是兩者同為法律職業(yè)者、有著共同的正義追求，并且律師以其專業(yè)技能對法官形成監(jiān)督與制約。但是，從各地暴露出的律師行賄法官、雙方串通損害當(dāng)事人利益的案件來看，律師與法官的關(guān)系遠非理想狀態(tài)。從基層社會的特征以及律師與法官和民事行政檢察官的日常接觸來看，律師與法官更易形成熟人關(guān)系;就律師與當(dāng)事人的關(guān)系而言，基于專業(yè)知識服務(wù)的特點，律師提供服務(wù)主要靠職業(yè)道德約束，容易造成道德風(fēng)險。對于需要進行監(jiān)督的案件，律師為維護其與法官的關(guān)系，往往會放棄當(dāng)事人的利益，不主動向檢察官提供民事行政監(jiān)督線索。

修改后的民事訴訟法賦予了民事檢察監(jiān)督的調(diào)查權(quán)，但是如何克服或者說緩解律師、法律工作者因維系自身社會關(guān)系的考量而選擇對民事行政檢察工作的不配合仍然是基層民行工作必須考量的難題。

二、業(yè)務(wù)考評:基層檢察院運作的現(xiàn)實圖景

相較于民事訴訟法、行政訴訟法等法律制度規(guī)范，業(yè)務(wù)考評機制更微觀、更直接地影響著包括民事行政檢察工作在內(nèi)的基層檢察院運作，對基層民事行政檢察工作的定位離不開基層檢察院運作的現(xiàn)實圖景。

(一)業(yè)務(wù)考評的基本內(nèi)容

基層檢察院業(yè)務(wù)考評主要由設(shè)區(qū)的市一級人民檢察院組織實施，基本內(nèi)容包括案件數(shù)量、工作創(chuàng)新、案件質(zhì)量、信息宣傳等幾個主要部分。每一部分又分為若干子項，基層檢察院的日常工作就在法律制度的范圍內(nèi)圍繞著業(yè)務(wù)考評指標(biāo)而展開。各業(yè)務(wù)部門的地位、單位內(nèi)部不同部門之間人員的流動等也與業(yè)務(wù)考評有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，比如業(yè)務(wù)考評中所占分值較高的業(yè)務(wù)部門更容易獲得單位傾斜性支持、業(yè)務(wù)考評中連續(xù)不見起色的部門領(lǐng)導(dǎo)及人員可能會向其他部門流動等等。

(二)考評機制下法院檢察院的制約與配合

業(yè)務(wù)考評制度不僅限于檢察院，法院也有系統(tǒng)內(nèi)的業(yè)務(wù)考評機制，考評機制中一般都將辦案人員的違法違紀(jì)行為列入一票否決的事項。從各級人民法院的工作報告、人民法院內(nèi)部庭室的設(shè)置中可以很明晰地看到民事行政案件特別是民事案件占基層人民法院案件數(shù)量的很大比例，民事行政檢察監(jiān)督特別是對法官違法違紀(jì)行為的監(jiān)督很可能影響到基層法院的整體考評成績，因此，基層法院在強化內(nèi)部管理防范出現(xiàn)錯案及違法違紀(jì)行為的同時，不同程度地存在規(guī)避監(jiān)督的情形。

另一方面，更為隱形的考量在于，法院、檢察院的業(yè)務(wù)考評是以全院整體工作為單位，互相存在著配合的需要。因此，要站在與其他業(yè)務(wù)部門耦合的角度、站在基層法院與基層檢察院關(guān)系協(xié)調(diào)的角度對民事行政檢察工作進行考察。以刑事案件中檢察機關(guān)的考評為例，不僅要控制不起訴率，還要控制無罪判決率。為控制無罪判決率，無把握的案件就不起訴，即使起訴的案件法院做出無罪判決前，為避免弄僵關(guān)系，必然會庭外協(xié)調(diào)，法院一般會同意檢察機關(guān)撤訴的要求、或主動勸說撤訴，以配合檢察機關(guān)完成任務(wù)［2］。既然在刑事案件中，為避免弄僵關(guān)系，法院可以配合檢察機關(guān)完成任務(wù)。那么，同樣有理由去猜想，在民事行政案件中，為避免弄僵關(guān)系，檢察機關(guān)可能配合法院完成任務(wù)。

(三)考評機制對基層民行檢察的正負效應(yīng)

就考評機制對基層民事行政檢察工作的效應(yīng)而言，正效應(yīng)在于提升了基層民行檢察人員的工作積極性與主動性，提升了基層民行檢察工作的法律監(jiān)督質(zhì)量。不過，考評機制的負效應(yīng)同樣不容忽視，對案件數(shù)量的追求與法律秩序的穩(wěn)定之間可能存在不可調(diào)和的矛盾。一旦以數(shù)量為導(dǎo)向，必然喪失理應(yīng)具有的中立性和客觀性?！八痉ㄖ贫纫?guī)范設(shè)定的目的之一就是通過制度體系使得法官的有意識偏見得到控制，尤其是司法制度體系的內(nèi)容應(yīng)確保法官的不偏不倚地位，避免法官與案件審理有任何利益關(guān)系?！保?］這一論述同樣適用于檢察官，考核結(jié)果對檢察官個人的影響，使得其與案件辦理發(fā)生了利益關(guān)系，盡管這種利益不體現(xiàn)為金錢，但是卻比金錢更直接、更現(xiàn)實地影響著基層檢察官的心理狀態(tài)。

三、業(yè)務(wù)素質(zhì):基層檢察官法律監(jiān)督的能力瓶頸

業(yè)務(wù)素質(zhì)，是基層民行檢察官的短板，通過業(yè)務(wù)考評提升工作積極性、主動性可以彌補部分短板，卻無法徹底補足。但是，具體的民事行政法律監(jiān)督又是由這些業(yè)務(wù)素質(zhì)可能存在短板的檢察官來完成，因此，盡快提升基層民行檢察官的業(yè)務(wù)素質(zhì)是民行檢察工作的重中之重。

前已述及，民事案件占據(jù)了法院案件數(shù)量的大多數(shù)，刑事案件占據(jù)了檢察院案件數(shù)量的大多數(shù)，法律的生命不僅在邏輯，更在于經(jīng)驗。基層民行檢察官可能缺少基層民事法官的司法經(jīng)驗。在缺乏足夠案件數(shù)量支撐的情況下，基層民行檢察官無法完成必要的司法訓(xùn)練、形成足夠的司法洞識，而這些素質(zhì)在解決利益多元的疑難案件過程中發(fā)揮著巨大的作用。

也許，了解我國司法程序運作的人認為可以將疑難案件提交檢察委員會討論決定，但這種觀點似是而非。盡管由基層檢察院的檢察委員會討論決定，能夠在一定程度上避免承辦檢察官可能出現(xiàn)的失誤，卻仍然需要面對民事行政法律監(jiān)督能力這一難題。從法院、檢察院的業(yè)務(wù)科室設(shè)置，法官、檢察官“自身進步”的角度推理，①從實踐來看，審判委員會、檢察委員會的組成人員往往資歷較深，且通常擔(dān)任一定的職務(wù)?；鶎臃ㄔ簩徟形瘑T會吸納的熟悉民事案件的委員占比更大，而基層檢察院檢察委員會吸納的熟悉刑事案件的委員占比更大，但是上述結(jié)論是依據(jù)基層法院從事民事審判的法官數(shù)量占全院人員數(shù)量的比例以及基層檢察院從事刑事案件檢察工作的檢察官數(shù)量所占全院人員數(shù)量的比例推斷而來，并不具有必然性。

即使不能完全以檢察委員會人員組成的專業(yè)特長推理基層民行檢察工作的能力水平，但就審判委員會與檢察委員會的日常運作分析，審判委員會可能更熟悉民事案件，檢察委員會可能更熟悉刑事案件。無論是個體的檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)還是檢察委員會的日常運作，基層民行在法律監(jiān)督能力方面還有很長的路要走。

四、司法解釋:檢察工作一體化的基層觸角

司法解釋是我國特有的一種司法現(xiàn)象，已有的討論往往從司法解釋自身在適用過程中還需要再解釋、司法解釋僭越了立法職權(quán)、司法解釋在溯及力等問題上對法律秩序的影響等角度對司法解釋制度進行反思，但是，反思只是在一定范圍內(nèi)糾正了司法解釋的顯性問題，尚未能從根本上對司法解釋機制形成有效制約。問題出自何處?

最高人民法院的司法解釋職權(quán)來自全國人大常委會1981年的授權(quán)決定和自1979年起人民法院組織法的規(guī)定，從當(dāng)時的法官素質(zhì)和審判環(huán)境來看，授權(quán)最高人民法院進行司法解釋有其合理性。時至今日，法官素質(zhì)和審判環(huán)境已經(jīng)有了明顯的提升與改善，支撐最高人民法院對屬于審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題進行解釋的基礎(chǔ)已開始部分動搖，最高人民法院卻并未放松司法解釋的制定工作。據(jù)不完全統(tǒng)計僅從2011年1月至2012年10月，不到兩年時間內(nèi)最高人民法院就民事行政審判工作發(fā)布了超過十份司法解釋，調(diào)整了包括買賣合同糾紛、婚姻糾紛、農(nóng)村集體土地行政糾紛等在內(nèi)的對社會生活有重大影響的裁判規(guī)則。

并且，最高人民法院通過司法解釋的規(guī)定強化了司法解釋的地位，《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第四條明確:“民事裁判文書應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋或者司法解釋。對于應(yīng)當(dāng)適用的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者自治條例和單行條例，可以直接引用?！蓖瑫r，該規(guī)定第七條表述為:“人民法院制作裁判文書確需引用的規(guī)范性法律文件之間存在沖突，根據(jù)立法法等有關(guān)法律規(guī)定無法選擇適用的，應(yīng)當(dāng)依法提請有決定權(quán)的機關(guān)做出裁決，不得自行在裁判文書中認定相關(guān)規(guī)范性法律文件的效力?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱纳鲜鲆?guī)定，可能存在自相矛盾之處，舉例而言，當(dāng)某一基層人民法院認為確需引用的法律與司法解釋之間存在沖突，該基層人民法院不得自行在裁判文書中認定相關(guān)規(guī)范性法律文件的效力，而應(yīng)當(dāng)依法提請有決定權(quán)的機關(guān)做出裁決。

從立法法的條文來看，立法法并未對司法解釋的效力予以直接規(guī)定，依《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定可得知，最高人民法院、最高人民檢察院之間認為對方做出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)送有關(guān)專門委員會進行審查、提出意見。問題在于，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，最高人民法院以外的人民法院無法對最高人民法院做出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的情形提請有決定權(quán)的機關(guān)做出裁決，由此可推知，最高人民法院通過司法解釋強化了司法解釋的地位。

司法解釋的弊端緣由在于社會轉(zhuǎn)型期呈現(xiàn)剛性的法治需求，此處不僅僅是司法需求，還有立法需求等等。針對某些糾紛，立法機關(guān)也許會暗示最高人民法院做出司法解釋，以積累立法經(jīng)驗。因此，司法解釋機制的困境與突圍，需要立法機關(guān)、審判機關(guān)等多個部門的共同努力，單一方面的突進，可以解決一部分甚至是大部分問題，但決不能從根本上解決前述弊端。

那么，作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院在這一漸進的、向善的過程中，位置在哪里?功能如何體現(xiàn)?答案就在剛剛提到的制度構(gòu)架內(nèi):由最高人民檢察院對認為最高人民法院做出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)送有關(guān)專門委員會進行審查、提出意見。作為檢察工作的基層觸角，基層民事行政檢察工作有責(zé)任考量具體案件適用的司法解釋是否可能與法律規(guī)定相抵觸，認為可能相抵觸的，層報最高人民檢察院。如此，既激活了已有的制度空間，又體現(xiàn)了法律監(jiān)督的功能。更深層意義上，有助于逐步規(guī)范甚至減少司法解釋的制定與適用，讓審判回歸到具體案件的利益衡量。

五、公益保護:基層民行檢察的功能提升

此次民事訴訟法的修改確立了公益訴訟制度，普遍認為這是民事訴訟法修改的進步、亮點，關(guān)于公益訴訟的討論也隨之轉(zhuǎn)向能夠提起公益訴訟的主體范圍等問題，檢察機關(guān)是否具有公益訴訟的原告主體資格成為這場爭論漩渦的中心。就像漩渦的中心最平靜一樣，分析檢察機關(guān)是否具有公益訴訟的原告主體資格，也應(yīng)保持一種平靜的心態(tài)，避免一旦豎起“公共利益”的大旗就沾染情緒化的思考，畢竟“發(fā)展并不一定意味著正確，因為任何法律從根本上都是要回應(yīng)其所在社會的需要，而不是為了邁向某個確定的方向”［4］。

討論公益訴訟，首先要界定什么是公共利益，恰恰就在這一點上眾說紛紜、難有定論，從各國的實踐來看，公共利益是一個不可能在法律上確定的概念。通過訴訟程序保護一個不可能在法律上確定的概念所涵攝的利益內(nèi)容，難度可想而知，這也引導(dǎo)著思維的轉(zhuǎn)向，將公共利益問題轉(zhuǎn)化為“一個制度性的問題——究竟誰最適合決定公共利益”［5］。認識到這一點，就應(yīng)知曉恰恰是此處，為檢察機關(guān)維護公共利益提供了最佳契機。

可以預(yù)見，公益訴訟一旦開展，法院與提起公益訴訟的原告及其他訴訟主體之間可能會就案件是否涉及公共利益、公共利益的保護范圍、保護路徑等產(chǎn)生爭議，認識不一。換言之，法院可能不會支持原告提起的公益訴訟請求、原告可能對法院不予支持公益訴訟請求產(chǎn)生不滿、被判決承擔(dān)責(zé)任的主體也可能對案件是否涉及公共利益等提出質(zhì)疑。

此時，人民檢察院應(yīng)回歸到檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，從決定公共利益的程序切入，通過主持聽證會等形式，以協(xié)同參與的角色介入公益訴訟，未必不是更好的選擇。因為，在認定公共利益這一問題上，檢察機關(guān)并不比審判機關(guān)、法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織更高明。一旦上述主體對公共利益產(chǎn)生質(zhì)疑，將缺乏一個中立的部門去引導(dǎo)決定公共利益的程序進行。

更深層次上講，公益訴訟制度的成長拓展了公眾參與的公共空間，公共空間“指涉的是構(gòu)成公民社會的種種制度上的先決條件，而這些制度的演變可以作個別的探討”［6］。公益訴訟的意義，可以用從監(jiān)督推動到參與啟動來概括。公益訴訟確立之前，對于污染環(huán)境等損害公共利益的情形，公眾參與的公共空間主要在于監(jiān)督，以監(jiān)督推動相關(guān)部門采取行動，往往具有隨機性和不確定性。公益訴訟將公共空間擴展至參與啟動，將公眾參與作為啟動司法程序、參與社會管理的重要方面，提升了公眾在社會管理中的地位。考慮到制度競爭與功能替代的雙重影響，現(xiàn)階段，權(quán)力更應(yīng)保持謙抑，以促進公眾參與的發(fā)展與進步。否則，公眾參與制度將難以充分成長。

通過法律監(jiān)督，保證公益訴訟的成長。唯有如此，才能避免公眾參與的權(quán)利因得不到有效運用而成為懸置的權(quán)利后可能引發(fā)的對公權(quán)力的對抗心態(tài)，才能避免公眾意見的偏激、避免兩極化的對抗。廣泛意義上講，避免公眾意見的偏激、避免兩極化的對抗，維持法律秩序的穩(wěn)定與成長，是最大的公共利益，從而也成為基層民行檢察工作乃至檢察機關(guān)功能提升的方向。

［1］費孝通．鄉(xiāng)土中國［M］．上海:上海人民出版社，2007:26．

［2］黃維智．業(yè)務(wù)考評制度與刑事法治［J］．社會科學(xué)研究，2006，(2)．

［3］黃維智．業(yè)務(wù)考評制度與刑事法治［J］．社會科學(xué)研究，2006，(2)．

［4］蘇力．制度是如何形成的［M］．北京:北京大學(xué)出版社2007:36．

［5］張千帆．倚憲論道—在理念與現(xiàn)實之間［M］．北京:中國法制出版社，2007:316．

［6］李歐梵．中國現(xiàn)代文學(xué)與現(xiàn)代性十講［M］．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2002:128．