高校內(nèi)部管理“去行政化”改革思路探討

張功員

（鄭州大學(xué) 高等教育研究所，河南 鄭州 450001）

“去行政化”是近年我國(guó)輿論界和學(xué)術(shù)界對(duì)高等教育體制改革的熱議中最為突出的字眼，是針對(duì)高等教育實(shí)際辦學(xué)中出現(xiàn)的種種不應(yīng)存在于高校這一學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中的行政化傾向而提出的強(qiáng)烈呼吁?！叭バ姓敝鲝埡霌P(yáng)現(xiàn)代大學(xué)精神，政府還大學(xué)以自主辦學(xué)權(quán)，在高校管理中奉行學(xué)術(shù)至上的價(jià)值取向，讓行政為學(xué)術(shù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)本位和學(xué)術(shù)自由。針對(duì)這一問(wèn)題，溫家寶總理在2010年2月27日接受中國(guó)政府網(wǎng)、新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，與廣大網(wǎng)友在線交流時(shí)也特別指出：“教育行政化的傾向需要改變，最好大學(xué)不要設(shè)立行政級(jí)別。”[1]2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離”、“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”等方針，更進(jìn)一步為高等教育體制的“去行政化”改革提供了指導(dǎo)方向。

一、高校內(nèi)部管理體制“去行政化”改革的必要性

高校行政化，指的是在高等學(xué)校的管理和運(yùn)行中以行政權(quán)力為主導(dǎo)、以“官本位”為價(jià)值取向、以政府意志和行政級(jí)別決定辦學(xué)資源分配等的傾向，其實(shí)質(zhì)是當(dāng)前政治體制下行政主導(dǎo)一切的價(jià)值觀念在教育系統(tǒng)中的延伸表現(xiàn)。高校行政化的傾向主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政府對(duì)高等學(xué)校的管理，二是高等學(xué)校內(nèi)部的管理。其中，以內(nèi)部管理的行政化對(duì)高校的影響最為深入。在行政化的影響下，高校的各項(xiàng)事務(wù)圍繞行政管理進(jìn)行，教育教學(xué)工作不是遵循教育規(guī)律運(yùn)行，而是按行政規(guī)律運(yùn)行，行政權(quán)力成為強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)，學(xué)術(shù)權(quán)力被侵吞乃至取代，淪為行政權(quán)力的附庸，學(xué)術(shù)自由不得不向各種現(xiàn)實(shí)低頭，高校學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力大受鉗制。然而，事實(shí)上，高校無(wú)論是作為為社會(huì)培養(yǎng)專門(mén)人才的教育機(jī)構(gòu)，還是進(jìn)行文化傳承和創(chuàng)新的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，都不應(yīng)以行政權(quán)力為主導(dǎo)、按行政規(guī)律運(yùn)行。行政管理是高校系統(tǒng)運(yùn)行所必需的，但行政化卻是萬(wàn)萬(wàn)要不得的。行政化的弊端在于行政權(quán)力過(guò)多干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，大學(xué)沒(méi)有以教師、學(xué)生以及學(xué)術(shù)研究為核心來(lái)運(yùn)作，而是出現(xiàn)了行政權(quán)力中心化的越位和錯(cuò)位[2]。高校內(nèi)部管理的行政化，不僅造成了高校行政管理的效率低下，更影響了高校的學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，是我國(guó)高校建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的阻礙之一。高?！叭バ姓笔紫纫鉀Q高校內(nèi)部的行政化傾向問(wèn)題，而不能僅僅將眼光局限在政府對(duì)高校的行政權(quán)力控制，更要注意到高校內(nèi)部行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的控制和約束。沒(méi)有了對(duì)高校內(nèi)部行政權(quán)力的制約，高校“去行政化”就只能是“隔靴搔癢”[2]。高校內(nèi)部管理體制的“去行政化”改革不僅是凈化高校學(xué)術(shù)空氣、激發(fā)學(xué)術(shù)創(chuàng)新活力的需要，更是事關(guān)百年教育大計(jì)和民族文化傳承發(fā)展的大事。

二、厘清行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系是改革的前提

高校內(nèi)部管理體制的本質(zhì)體現(xiàn)為高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其關(guān)系。一般來(lái)說(shuō),作用于高校的權(quán)力有學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力和其他權(quán)力三大類，學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力是其核心權(quán)力[3]。其中，以教師、教輔人員和學(xué)生為主體的其他權(quán)力由于不具有組織性、規(guī)模性和穩(wěn)定性，較為松散和薄弱，難以與行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力抗衡。因此，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力就成為高校內(nèi)部的兩大權(quán)力主體，它們之間的相互制衡、此消彼長(zhǎng)是高校內(nèi)部管理中各種復(fù)雜問(wèn)題的根源。要明確高校內(nèi)部管理體制改革的方向，就必須首先從觀念上厘清這兩者的關(guān)系。

（一）行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的性質(zhì)、主體和行使方式不同

高校行政權(quán)力是基于政府授權(quán)的法定權(quán)力，具有“科層化”特征，以行政組織體制為依托。其權(quán)力主體是高校的管理部門(mén)和管理人員，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，則是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)行政組織及其成員。我國(guó)高校行政權(quán)力一般分為校、院、系三個(gè)等級(jí)，形成自上而下的權(quán)力體系。行政權(quán)力的行使則以此等級(jí)體系為路徑，并以高校的各項(xiàng)合法化的制度為依據(jù)和保證。與有著政府授權(quán)和制度保障的“合法化”的行政權(quán)力相比，高校學(xué)術(shù)權(quán)力是一種非正式的、基于學(xué)術(shù)造詣和學(xué)術(shù)影響而產(chǎn)生的“合理化”的權(quán)威性力量，具有民主的特征。學(xué)術(shù)權(quán)力（power）產(chǎn)生于“學(xué)術(shù)權(quán)利（right）”及其民主形式，它包括個(gè)人的學(xué)術(shù)權(quán)利和由享有學(xué)術(shù)權(quán)利的個(gè)人集合而成的組織[4]。具體來(lái)說(shuō)，高校學(xué)術(shù)權(quán)力的主體是教授個(gè)體和由教授集合而成的學(xué)術(shù)組織。學(xué)術(shù)權(quán)利的性質(zhì)要求學(xué)術(shù)平等，要求以民主的方式而不是以權(quán)威專斷的方式來(lái)表現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力[4]。因此，學(xué)術(shù)權(quán)力體系是一種以學(xué)科和專業(yè)分工為單位的、扁平化的結(jié)構(gòu)，沒(méi)有類似于行政權(quán)力體系的縱向?qū)蛹?jí)和隸屬關(guān)系。學(xué)術(shù)權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式的民主性是衡量其公正與否的根本原則。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力在性質(zhì)、主體和行使方式上的不同，決定了二者之間既相互依存又相互矛盾的關(guān)系，因此當(dāng)二者并存于高校內(nèi)部管理體制之中時(shí)，由于兩種權(quán)力力量對(duì)比的此消彼長(zhǎng)，便形成了高校內(nèi)部管理體制的不同類型。

（二）行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系決定了高校內(nèi)部管理體制的類型

根據(jù)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，可以將高校內(nèi)部管理體制分為學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)型、行政權(quán)力主導(dǎo)型和行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力均衡型三種類型。學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)型的高校內(nèi)部管理體制以德國(guó)、法國(guó)和日本的一些國(guó)立大學(xué)為代表。在這種類型的高校中，由于辦學(xué)規(guī)劃及資源分配權(quán)力被政府主管部門(mén)嚴(yán)格控制，因此實(shí)際上高校內(nèi)部的行政權(quán)力被直接介入的政府權(quán)力所削弱。與此同時(shí)，基層的教授卻掌握著科研規(guī)劃的制訂實(shí)施和學(xué)術(shù)資源的分配使用，具有高度的自由，并且參與學(xué)校重大事宜的討論和決定，在學(xué)校的決策活動(dòng)中發(fā)揮重要作用。行政權(quán)力主導(dǎo)型的高校管理體制以美國(guó)的一些巨型大學(xué)為典型，如加州大學(xué)、斯坦福大學(xué)等。這些高校以董事會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)行嚴(yán)格的科層化等級(jí)管理，在以行政權(quán)力為主的同時(shí)保證學(xué)術(shù)人員有一定的學(xué)術(shù)權(quán)力。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力均衡型的高校內(nèi)部管理體制以英國(guó)傳統(tǒng)大學(xué)為代表。學(xué)校內(nèi)部的管理由校務(wù)委員會(huì)、理事會(huì)、評(píng)議會(huì)和副校長(zhǎng)四個(gè)部分分擔(dān)，校務(wù)委員會(huì)與理事會(huì)行使行政權(quán)力，由大學(xué)教授組成的評(píng)議會(huì)行使學(xué)術(shù)權(quán)力，而副校長(zhǎng)則負(fù)責(zé)兩種權(quán)力之間的溝通和協(xié)調(diào)，構(gòu)成二者均衡局面。

（三）行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力均衡型體制可作為一種理想的模式

高校內(nèi)部的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)比狀況的不同，形成了不同的內(nèi)部管理體制類型，但孰優(yōu)孰劣卻是難以一言以蔽之的。學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)型的模式，雖有利于學(xué)術(shù)自由的發(fā)展，卻由于行政權(quán)力被削弱而導(dǎo)致了管理效率低下、資源不合理配置等問(wèn)題。以行政權(quán)力為主的模式，基于嚴(yán)格的科層管理提高了運(yùn)行效率，卻過(guò)多約束學(xué)術(shù)權(quán)力，影響學(xué)術(shù)自由的發(fā)揮，甚至背離教育發(fā)展規(guī)律，不利于高校文化創(chuàng)新和育人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，綜合二者的特點(diǎn)，使行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力協(xié)調(diào)溝通、均衡發(fā)展才是“揚(yáng)長(zhǎng)避短”、“剛?cè)嵯酀?jì)”的中庸之道。

現(xiàn)代高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大和高校資源的社會(huì)化需求使得單純追求學(xué)術(shù)目標(biāo)的“象牙塔”式大學(xué)管理模式難以為繼，而繁雜的大型學(xué)校管理事務(wù)也并不適合由學(xué)術(shù)權(quán)力來(lái)承擔(dān)。高校的內(nèi)部管理需要行政權(quán)力的運(yùn)作來(lái)保證效率，而行政權(quán)力的科層制、下級(jí)服從上級(jí)式等管理方式又是不符合高校作為學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)的特質(zhì)的，必須將行政權(quán)力約束在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。綜合以上情況來(lái)看，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力溝通協(xié)調(diào)、相互制約、均衡發(fā)展才是高校內(nèi)部管理體制改革的方向。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力均衡型體制可作為一種理想的模式。當(dāng)然，絕對(duì)均衡的狀態(tài)是難以在實(shí)際中達(dá)到的，現(xiàn)實(shí)中也不存在一種絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的“放之四海而皆準(zhǔn)”的高校內(nèi)部管理模式。在充分了解現(xiàn)代大學(xué)制度精神和管理理論的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的狀況和問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整和完善才是高校內(nèi)部管理體制優(yōu)化改革的良策。

三、建立行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力平衡機(jī)制是改革的關(guān)鍵

受我國(guó)社會(huì)政治體制和近代高等學(xué)校發(fā)展歷史的影響，我國(guó)高校的行政權(quán)力一直占據(jù)著強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)地位，在學(xué)校的各個(gè)層次、各個(gè)方面的管理工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，而學(xué)術(shù)權(quán)力處于弱勢(shì)的從屬地位。因此，探討建立行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡化是改革的關(guān)鍵。

（一）在制度規(guī)定上清晰界定行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力職責(zé)范圍

高校內(nèi)部管理制度作為內(nèi)部管理的依據(jù)和準(zhǔn)則。制度規(guī)定的準(zhǔn)確細(xì)致是制度高效履行的保證。在高校內(nèi)部管理制度中明確界定行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)范圍，可以保證二者分工明確、有序運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)相互制約、相互均衡，防止推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。二者職責(zé)范圍的界定應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)分離的原則，根據(jù)高校內(nèi)部管理事務(wù)的不同性質(zhì)來(lái)分配適用的權(quán)力。行政權(quán)力不應(yīng)涉足應(yīng)由學(xué)術(shù)權(quán)力承擔(dān)的事情而取代學(xué)術(shù)權(quán)力的角色，學(xué)術(shù)權(quán)力也不應(yīng)包攬行政權(quán)力分內(nèi)的事情而扮演行政權(quán)力的角色。即使對(duì)于學(xué)術(shù)事務(wù)管理中需要行政權(quán)力承擔(dān)的工作，也應(yīng)在學(xué)術(shù)權(quán)力先期行使的基礎(chǔ)上來(lái)進(jìn)行行政協(xié)調(diào)和運(yùn)作。例如，研究生入學(xué)面試這一環(huán)節(jié)就包括了行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力雙方的工作，其中對(duì)考生的專業(yè)知識(shí)作出學(xué)術(shù)水平評(píng)價(jià)是學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)范圍，而根據(jù)學(xué)校招生計(jì)劃進(jìn)行各專業(yè)名額調(diào)配是行政權(quán)力的職責(zé)范圍，在此過(guò)程中，任何基于招生名額影響而左右學(xué)術(shù)水平評(píng)價(jià)結(jié)果的行為都是混淆了學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力職責(zé)范圍的不當(dāng)做法[4]。基于我國(guó)高校目前行政權(quán)力過(guò)大的現(xiàn)狀，對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格。行政權(quán)力的職責(zé)范圍界定應(yīng)約束在行政事務(wù)管理之中，不可影響學(xué)術(shù)事務(wù)的運(yùn)行和學(xué)術(shù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

與此相適應(yīng)的做法是建立教授治教、職員治事的人員管理制度。在目前的高校管理中有一種常見(jiàn)的做法，就是學(xué)術(shù)職務(wù)和行政職務(wù)兼任于一人，或者是學(xué)術(shù)人員兼任行政職務(wù)，或者是行政人員兼任學(xué)術(shù)職務(wù)。這雖然在客觀上有利于節(jié)省管理成本、充分利用人力資源，但極易導(dǎo)致行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力職責(zé)的混淆，身兼兩種不同性質(zhì)權(quán)力的管理人員極易在主觀上以行政意志去處理學(xué)術(shù)事務(wù)，或者以學(xué)術(shù)思維處理行政事務(wù)，從而導(dǎo)致了高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力混為一體、互相取代的復(fù)雜狀況。實(shí)際上，由于目前高校行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)，行政權(quán)力取代學(xué)術(shù)權(quán)力的狀況更為常見(jiàn)，這也進(jìn)一步削弱了高校的學(xué)術(shù)權(quán)力。因此，在高校的人員管理中實(shí)行學(xué)術(shù)人員和行政人員的職務(wù)分離，避免身兼二職的情況，應(yīng)當(dāng)成為改革的重點(diǎn)之一。例如，深圳大學(xué)專門(mén)設(shè)立了人事、財(cái)經(jīng)教授委員會(huì)，專管學(xué)校的師資建設(shè)和教學(xué)科研資金分配，并規(guī)定不讓校長(zhǎng)、院長(zhǎng)及有行政職務(wù)的教授介入，其成員都是真正的“布衣教授”。這一做法保證了教授對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)特別是學(xué)術(shù)資源的使用權(quán)，在一定程度上體現(xiàn)了高校管理“去行政化”的要求。

（二）在機(jī)構(gòu)設(shè)置上建立健全完善的基層學(xué)術(shù)權(quán)力組織

高校是以學(xué)科和專業(yè)分支為基礎(chǔ)的“底部沉重”的學(xué)術(shù)組織，學(xué)術(shù)管理活動(dòng)主要是在基層的各院系和學(xué)科專業(yè)分支中進(jìn)行?；鶎訉W(xué)術(shù)人員是高校學(xué)術(shù)權(quán)力的最大主體，但實(shí)際上他們恰恰是權(quán)力最為薄弱的群體。目前高校的學(xué)術(shù)事務(wù)決策權(quán)過(guò)于集中于學(xué)校一級(jí)，其實(shí)不利于激發(fā)基層的學(xué)術(shù)活力，也導(dǎo)致了大學(xué)辦學(xué)特色的缺乏。因此，建立完善的基層學(xué)術(shù)權(quán)力組織，使學(xué)術(shù)人員的權(quán)力得以落實(shí)，學(xué)術(shù)權(quán)力的行使得以保障，是改革的著力點(diǎn)之一。

提高基層學(xué)術(shù)權(quán)力的地位，關(guān)鍵是要在基層建立正式的教授組織（如教授委員會(huì)等），并從制度上保證教授對(duì)基層學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)，包括學(xué)科和專業(yè)規(guī)劃的制訂權(quán)、課程的設(shè)置和調(diào)整權(quán)、教授的聘用權(quán)、科研項(xiàng)目的管理權(quán)等。例如，在國(guó)內(nèi)高校中率先實(shí)行教授委員會(huì)制度的東北師范大學(xué)，其教授委員會(huì)組織以院（系）為單位組成，為基層學(xué)術(shù)權(quán)力的行使提供了機(jī)構(gòu)依托。在此應(yīng)當(dāng)注意的是，由于學(xué)科和專業(yè)知識(shí)的差別造成了學(xué)術(shù)領(lǐng)域的“隔行如隔山”效應(yīng)，因此，基于本學(xué)科之內(nèi)的學(xué)術(shù)權(quán)威而來(lái)的學(xué)術(shù)權(quán)力在另一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)是沒(méi)有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)的，這就需要基層學(xué)術(shù)權(quán)力采用集體討論和民主商議的方式來(lái)進(jìn)行決策，而不能像行政命令那樣強(qiáng)制推行。相對(duì)于教授個(gè)人權(quán)力形式來(lái)說(shuō)，由教授群體組成的教授委員會(huì)則是更為恰當(dāng)?shù)幕鶎訉W(xué)術(shù)權(quán)力組織形式。

（三）在權(quán)力監(jiān)督上充分發(fā)揮教代會(huì)的民主監(jiān)督功能

高校教代會(huì)是高校廣大教職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)，具有審議學(xué)校管理工作決策、監(jiān)督評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部、代表和維護(hù)教職工切身利益的實(shí)際權(quán)力。充分發(fā)揮教代會(huì)的民主監(jiān)督功能，在高校主要權(quán)力體系之外建立廣泛的監(jiān)督體系，有利于行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力決策和行使的科學(xué)性、民主性、可行性，同時(shí)監(jiān)督體系的信息反饋功能也能不斷完善高校管理工作。

首先，教代會(huì)的人員構(gòu)成是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。為了充分體現(xiàn)學(xué)校以教學(xué)、科研為主的特點(diǎn)，要注重讓一些沒(méi)有權(quán)力職位的教授、副教授、講師等普通學(xué)術(shù)人員充分發(fā)表意見(jiàn)，行使監(jiān)督權(quán)力。例如，深圳大學(xué)在近年探索“教授治學(xué)”的改革實(shí)踐中，進(jìn)行了學(xué)術(shù)委員會(huì)和教代會(huì)人員重組，規(guī)定教代會(huì)的構(gòu)成中95%以上為普通教工，許多教授、副教授、講師都參與其中，這樣的人員構(gòu)成可以充分體現(xiàn)基層廣大教職工的意愿。其次，要保證監(jiān)督的有效性。教代會(huì)應(yīng)當(dāng)直接對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，教代會(huì)的集體決議一旦生成應(yīng)當(dāng)立刻具有合法化的效力，由相關(guān)部門(mén)立刻執(zhí)行，教代會(huì)有權(quán)對(duì)提案的執(zhí)行情況督促檢查，學(xué)校要為提案的實(shí)施創(chuàng)造條件。再次，針對(duì)目前國(guó)內(nèi)高校行政化的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)把行政權(quán)力的監(jiān)督作為一項(xiàng)重要工作。最后，由于學(xué)術(shù)權(quán)力行使方式的特殊性和學(xué)術(shù)事務(wù)以合理化、學(xué)術(shù)自由原則為前提的特殊性，學(xué)術(shù)權(quán)力的制約顯得尤為重要，其操作難度也是頗高的。要保證學(xué)術(shù)權(quán)力按照學(xué)校規(guī)章制度和合法程序運(yùn)行，避免權(quán)力行使中的無(wú)序性和隨意性。

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