論權(quán)力監(jiān)督的“內(nèi)部人陷阱”及其對(duì)策

戴月波，徐玉生

（江南大學(xué)，江蘇 無錫 214122）

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，但腐敗并沒有隨絕對(duì)權(quán)力的消失而消失?，F(xiàn)代政治生活中對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不僅在理論上達(dá)成了共識(shí)，在實(shí)踐上一些被設(shè)計(jì)得精妙的措施如技術(shù)反腐、網(wǎng)絡(luò)反腐等也不斷出現(xiàn)，但是腐敗案件卻愈演愈烈，涉案金額迭創(chuàng)新高，反腐斗爭(zhēng)“步步驚心”。

一、內(nèi)部人陷阱導(dǎo)致監(jiān)督失靈

監(jiān)督失靈的原因林林總總，本文筆者認(rèn)為權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo)錯(cuò)位是主要原因之一。長(zhǎng)期以來，權(quán)力監(jiān)督基本定位于權(quán)力本身，由此而形成權(quán)力主體與監(jiān)督主體的博弈，如下圖所示。

首先，如果監(jiān)督主體對(duì)權(quán)力主體的監(jiān)督是在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行，監(jiān)督主體本身被權(quán)力主體“同化”而成為另一個(gè)需要監(jiān)督的權(quán)力主體，監(jiān)督就不可避免地流于形式，甚至出現(xiàn)官官相護(hù)，監(jiān)督失靈是必然的。其結(jié)果就是社會(huì)民眾對(duì)當(dāng)權(quán)者更無信任可言。因此，在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行的監(jiān)督不可取，不再贅述。在權(quán)力系統(tǒng)外進(jìn)行監(jiān)督是必需的，但對(duì)于監(jiān)督的對(duì)象，目前無論在理論上還是實(shí)踐中都是以“權(quán)力”為直接目標(biāo)，從而形成了如上圖所示的監(jiān)督主體與權(quán)力主體以“權(quán)力”為中心的博弈關(guān)系，博弈的結(jié)果是：由于內(nèi)部人的控制，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督陷入“內(nèi)部人陷阱”而失靈。

所謂“內(nèi)部人控制”，原意是指現(xiàn)代企業(yè)中在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的前提下，公司經(jīng)營(yíng)的初始信息及經(jīng)營(yíng)決策權(quán)都掌握在公司的經(jīng)營(yíng)者（可以是職業(yè)經(jīng)理人，也可能是大股東）即“內(nèi)部人”手中，股東（不直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的所有者）很難對(duì)其行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，由此導(dǎo)致了直接參與企業(yè)的戰(zhàn)略決策以及從事具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各個(gè)主體——企業(yè)的內(nèi)部成員掌握了企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，而所有者卻成為企業(yè)運(yùn)營(yíng)的“外部人”，這種現(xiàn)象即為“內(nèi)部人控制”?！皟?nèi)部人”通過對(duì)公司的控制，追求的首要目標(biāo)是自身的薪酬、閑暇、福利等利益，即使?fàn)奚巴獠咳恕薄舅姓撸ü蓶|）的利益也在所不惜。例如，2009年3月份，深陷金融危機(jī)泥潭的美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）為渡過危機(jī)不得不接受政府1820億美元的援助，但令美國(guó)國(guó)會(huì)議員拍案而起的是AIG按合同仍必須向其高管發(fā)放2.18億美元、向員工發(fā)放1.65億美元的高額獎(jiǎng)金。

“內(nèi)部人控制”源于現(xiàn)代企業(yè)委托代理制度的設(shè)計(jì)。20世紀(jì)30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯分析了業(yè)主制的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合一存在的弊端，提出“委托代理理論”，倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，所有者保留要求資產(chǎn)保值和增值的權(quán)利，而將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡，這一理論也成為現(xiàn)代公司治理的邏輯起點(diǎn)。實(shí)際上不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域都普遍存在委托代理關(guān)系。在委托代理制度下，委托人追求的是自己的財(cái)富更大，而代理人追求的是自己的報(bào)酬和閑暇的最大化，從而導(dǎo)致委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，如果沒有有效的制度安排，兩者的利益發(fā)生沖突，代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。因?yàn)槿绻趯?duì)稱信息情況下代理人的行為是可以被觀察到的，委托人就可以根據(jù)觀測(cè)到的代理人行為和結(jié)果對(duì)其實(shí)行獎(jiǎng)懲，但是事實(shí)上委托人和代理人關(guān)于企業(yè)的信息是非對(duì)稱的，委托人并不能直接觀測(cè)到代理人的行為，他們只能觀測(cè)到諸如生產(chǎn)、銷售、資產(chǎn)等方面的會(huì)計(jì)要素的相關(guān)變量，而這些變量決定于代理人的行動(dòng)和其他外生的因素，甚至是代理人“制造”。因此，只要存在委托代理關(guān)系就無法避免監(jiān)督問題，然而在非對(duì)稱信息的情況下，委托人要充分了解代理人信息從而實(shí)施對(duì)代理人的監(jiān)督，就必須花更多的時(shí)間和精力或雇用“監(jiān)工”來實(shí)現(xiàn)，這又會(huì)導(dǎo)致委托人的成本增加。委托人必須在投入效率與監(jiān)督力度之間選擇優(yōu)化狀態(tài)：監(jiān)督力度小，可能使監(jiān)督失靈；監(jiān)督力度大，所需投入就多。

眾所周知，公權(quán)力是人類共同體為生產(chǎn)、分配和提供公共物品而對(duì)共同體成員進(jìn)行組織、指揮、管理，也就是對(duì)共同體事務(wù)進(jìn)行決策和執(zhí)行的權(quán)力。究其根源，公權(quán)力是為維護(hù)和增進(jìn)公共福利而設(shè)置的權(quán)力，它的最終來源是私權(quán)力。因此，擁有私權(quán)力的社會(huì)民眾是公權(quán)力的委托人，權(quán)力主體則是受社會(huì)民眾的委托運(yùn)用公權(quán)力“經(jīng)營(yíng)”公共福利的代理人。正如委托代理理論所揭示的代理人與委托人效用函數(shù)的背離的不可避免性，為了防止權(quán)力主體運(yùn)用公權(quán)力為自己謀取私利，作為委托人的社會(huì)民眾就必須通過適當(dāng)?shù)那缹?duì)權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督。雖然社會(huì)民眾本身擁有成為監(jiān)督主體的當(dāng)然資格，但在現(xiàn)實(shí)政治生活中這種監(jiān)督是社會(huì)民眾通過雇用“監(jiān)工”作為監(jiān)督主體來實(shí)現(xiàn)的，“監(jiān)工”作為社會(huì)民眾對(duì)權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督的代表成為事實(shí)上的監(jiān)督主體，他們與權(quán)力主體之間構(gòu)成實(shí)際上的委托代理關(guān)系。因此，在監(jiān)督主體與權(quán)力主體圍繞“權(quán)力”的博弈中，前者實(shí)際上是權(quán)力的“外部人”，后者才是權(quán)力的“內(nèi)部人”，他們?cè)诓┺闹械膽B(tài)勢(shì)優(yōu)劣不言而喻?，F(xiàn)實(shí)生活中“上有政策，下有對(duì)策”就是這一態(tài)勢(shì)的寫照，本文姑且把這一現(xiàn)象稱為“內(nèi)部人陷阱”。這個(gè)陷阱猶如宇宙黑洞，許多設(shè)計(jì)精良的監(jiān)督舉措被其消弭于無形，難達(dá)預(yù)期效果甚至失靈，概言之“監(jiān)督失靈”。

無論是在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行的監(jiān)督因“同化”還是在權(quán)力系統(tǒng)外運(yùn)行的監(jiān)督因“內(nèi)部人陷阱”而導(dǎo)致的監(jiān)督失靈，其結(jié)果不外乎兩個(gè)：一是腐敗泛濫，這顯然是所有具有良知的人們不能接受的。另一個(gè)是委托人減少對(duì)代理人的授權(quán)，即盡可能限制權(quán)力主體的權(quán)力，也就是所謂實(shí)現(xiàn)“小政府”——政府的大小以及所扮演的角色應(yīng)該最小化——只要有能力保護(hù)每個(gè)人的自由、防范侵犯自由的行為即可，或如羅伯特·諾齊克所言：“最弱意義的國(guó)家作為最具合法性的國(guó)家，也是功能最多的國(guó)家……其功能僅限于保護(hù)它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強(qiáng)制實(shí)行契約等?！保?］哈耶克也有相似的愿望：“政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并且宣布的規(guī)則的約束?！保?］學(xué)界對(duì)“小政府”各執(zhí)一詞，筆者盡管認(rèn)為至少在我國(guó)現(xiàn)階段“小政府”并不適合國(guó)情，但無意介入其中的紛爭(zhēng)，因?yàn)闊o論政府如何“小”，也不可能徹底消除公權(quán)力。本文的目的只是探尋破解“內(nèi)部人陷阱”的對(duì)策，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。

二、破解“內(nèi)部人陷阱”的對(duì)策

在現(xiàn)代政治生活中，腐敗無法根本消除的主要原因就是“內(nèi)部人陷阱”導(dǎo)致了監(jiān)督失靈，即使在小政府的狀態(tài)中也無法幸免，因?yàn)闅v史不可能倒退到無政府的原始狀態(tài)。那如何破解“內(nèi)部人陷阱”實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督呢？文本認(rèn)為有兩個(gè)通道：一是建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，引導(dǎo)代理人的效用函數(shù)與委托人的趨同，從而實(shí)現(xiàn)委托人的期望效用最大化；二是轉(zhuǎn)變監(jiān)督的目標(biāo)，從對(duì)權(quán)力的直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^權(quán)力主體對(duì)權(quán)力實(shí)行間接監(jiān)督。

首先，基于委托代理理論關(guān)于監(jiān)督問題的模型，委托人不能使用“強(qiáng)制合同”來迫使代理人選擇委托人希望的行動(dòng)，對(duì)代理人具有約束力的是雙方的契約。現(xiàn)代人力資源管理理論還揭示出建立有效的激勵(lì)機(jī)制能夠激發(fā)出人的潛能并引導(dǎo)其行為，于是委托人可以選擇在與代理人簽訂契約合同作為基本約束的基礎(chǔ)上，兼以適當(dāng)?shù)募?lì)合同來謀求代理人的效用函數(shù)與委托人的趨同，以實(shí)現(xiàn)委托人期望效用的最大化。經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理也揭示了同樣的結(jié)論：盡管傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為工資取決于工人的邊際生產(chǎn)率，但發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家卻發(fā)現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家邊際生產(chǎn)率取決于工資，而且這種現(xiàn)象在發(fā)達(dá)國(guó)家也存在。索羅、斯蒂格里茨等人將較高的工資解釋為企業(yè)為防止工人偷懶而采取的激勵(lì)方法，因?yàn)楫?dāng)企業(yè)不能完全監(jiān)督工人的行為時(shí)，工資就成為工人偷懶被發(fā)現(xiàn)從而被解雇的機(jī)會(huì)成本。如此，工資越高，“偷懶”的機(jī)會(huì)成本就越大，“偷懶”行為發(fā)生的可能性就會(huì)下降。因此，較高的工資有利于減少工人偷懶的傾向。在公共管理領(lǐng)域同樣如此，有例為證：新加坡是世界上清廉指數(shù)排名最高的國(guó)家之一，“高薪養(yǎng)廉”功不可沒。

因此，對(duì)權(quán)力主體的監(jiān)督要與保障權(quán)力主體的利益緊密結(jié)合起來（在目前普遍存在的對(duì)權(quán)力直接監(jiān)督體系的運(yùn)行模式下，這往往被忽視）。如前所述，既然在委托代理關(guān)系下，委托人必須給予代理人足夠的報(bào)酬和激勵(lì)以引導(dǎo)代理人的效用函數(shù)與委托人的趨同，那么權(quán)力主體作為公共領(lǐng)域的代理人也應(yīng)該取得合理的報(bào)酬和激勵(lì)。譬如有兩個(gè)人，一個(gè)是把企業(yè)管理得有聲有色、取得良好經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的企業(yè)代理人，另一個(gè)是把一個(gè)地區(qū)管理得井然有序、社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民富足的公共部門（政府或其機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)人，他們的貢獻(xiàn)大小雖然很難直觀地比較，但如果公共部門負(fù)責(zé)人與企業(yè)代理人的生活狀況相差甚遠(yuǎn)，很難想象前者能夠安然接受（現(xiàn)實(shí)中我們希望他發(fā)揚(yáng)為人民服務(wù)的精神而泰然處之）。如果他不能接受，產(chǎn)生的后果無外乎兩種：品行端正者會(huì)憤然離職，權(quán)力主體中失去一個(gè)優(yōu)秀分子；品行不端者會(huì)千方百計(jì)利用權(quán)力尋租以縮小與后者所得的差距，直至東窗事發(fā)，權(quán)力主體中最終還是失去一個(gè)優(yōu)秀的管理人才。這兩種情形符合劣幣驅(qū)逐良幣的“格雷欣法則”①，后果是：要么腐敗成風(fēng)，“潛規(guī)則”橫行；要么庸者居之，社會(huì)經(jīng)濟(jì)止步不前甚至日益衰敗。因此，在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力主體監(jiān)督的同時(shí)轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來對(duì)權(quán)力主體的“公仆”思維［3］，給予權(quán)力主體作為“代理人”應(yīng)有的回報(bào)——體現(xiàn)其貢獻(xiàn)的價(jià)值，而不能把奉獻(xiàn)作為“代理人”應(yīng)盡的義務(wù)，是減少監(jiān)督的“交易成本”、提高監(jiān)督成效、防止監(jiān)督失靈的應(yīng)然之舉。

其次，把對(duì)權(quán)力的直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督，如下圖所示。這種權(quán)力監(jiān)督的機(jī)理是把監(jiān)督主體與權(quán)力主體的關(guān)系從博弈關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕袨橐?guī)范為準(zhǔn)繩的直接的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而把對(duì)權(quán)力的監(jiān)督由直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橐允欠裨鲞M(jìn)公共福利為依據(jù)的間接監(jiān)督。

監(jiān)督主體獨(dú)立地對(duì)權(quán)力主體進(jìn)行直接監(jiān)督的根據(jù)在于“一切權(quán)力屬于人民”，在我國(guó)更是社會(huì)主義的根本要求和本質(zhì)體現(xiàn)。這里的監(jiān)督主體可以是廣大社會(huì)公民，也可以是社會(huì)公民雇用的“監(jiān)工”，“監(jiān)工”對(duì)公權(quán)力的源頭——社會(huì)公民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)權(quán)力體系負(fù)責(zé)。其實(shí)，早在1945年毛澤東在回答黃炎培關(guān)于歷史周期律的問題時(shí)就指出：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能夠跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”黃炎培當(dāng)即表示贊同：“這話是對(duì)的，只有把大政方針決之于公眾，個(gè)人功業(yè)欲才不會(huì)發(fā)生。只有把每個(gè)地方的事，公之于每個(gè)地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主來打破這個(gè)周期律，怕是有效的?！保?］

在對(duì)權(quán)力施行間接監(jiān)督的模式中，監(jiān)督主體對(duì)權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)是經(jīng)過一定的程序得到社會(huì)公眾認(rèn)同的關(guān)于權(quán)力主體的行為規(guī)范，而不是權(quán)力主體提供的公權(quán)力運(yùn)行的信息，這樣就能夠打破非對(duì)稱信息條件下的內(nèi)部人控制，從而遏制“內(nèi)部人陷阱”的形成。對(duì)權(quán)力主體的行為規(guī)范應(yīng)該包括兩個(gè)部分：透明人和責(zé)任人（在我國(guó)，如果權(quán)力主體是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，還有第三部分規(guī)范：先進(jìn)性）。透明人規(guī)范要求權(quán)力主體作為掌握社會(huì)公民賦予的公權(quán)力的公眾人物，與企業(yè)代理人應(yīng)有所不同，即應(yīng)該是“透明人”，犧牲某些個(gè)人隱私權(quán)，例如應(yīng)該公開或在特定范圍內(nèi)公開其財(cái)產(chǎn)、家庭、誠(chéng)信等信息，即使在美國(guó)，“性丑聞”也是社會(huì)公眾所不能容忍的；責(zé)任人規(guī)范要求權(quán)力主體對(duì)其承擔(dān)的職責(zé)負(fù)責(zé)，玩忽職守、不作為、權(quán)力濫用等都是應(yīng)該受到懲治的行為。

三、權(quán)力監(jiān)督的反饋控制系統(tǒng)

在權(quán)力監(jiān)督的間接監(jiān)督模式下，建立有效的反饋控制系統(tǒng)是有效監(jiān)督的保證。這一系統(tǒng)一方面擔(dān)負(fù)著監(jiān)控權(quán)力主體行為的任務(wù)，另一方面具有收集權(quán)力運(yùn)行的產(chǎn)出信息，并把它們及時(shí)反饋給監(jiān)督主體，以對(duì)失范的權(quán)力主體進(jìn)行懲治，對(duì)不合理的行為規(guī)范進(jìn)行調(diào)整的功能。

從控制論的角度來看，反饋控制系統(tǒng)包括信息的收集、處理和反饋。信息的收集是控制的前提。在對(duì)權(quán)力進(jìn)行間接監(jiān)督的控制系統(tǒng)中，權(quán)力運(yùn)行的信息包括兩個(gè)方面：權(quán)力主體的行為和權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果。信息收集的關(guān)鍵在于建立有效的信道，可以建立以下渠道：（1）“讓人民起來監(jiān)督政府”。公權(quán)力原本就是人民授予權(quán)力主體的，人民又是公權(quán)力的承受體，他們最有資格監(jiān)督也最有發(fā)言權(quán)。（2）包括網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等各種新聞媒介，它們具有從事信息收集與傳播的人才、設(shè)備和平臺(tái)，而且專業(yè)、敏銳、及時(shí)。（3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在我國(guó)有反貪局、各級(jí)紀(jì)委等，在西方三權(quán)分立、相互制衡。（4）非執(zhí)政黨或非政府組織。毛澤東曾指出，我們有意識(shí)地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，“就是那些罵我們的人，我們也是養(yǎng)起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受”［5］。

控制系統(tǒng)的第二個(gè)程序是對(duì)信息的處理，包括甄別和查錯(cuò)。首先是要對(duì)掌握的各種信息的真?zhèn)芜M(jìn)行甄別，信道越廣泛、收集的信息量越多，甄別的必要性和成本就越大。查錯(cuò)是將收集到的信息與權(quán)力主體的行為規(guī)范或公共福利的期望值進(jìn)行比較，檢查是否有行為失當(dāng)或背離預(yù)期的后果。其中的關(guān)鍵是參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。從權(quán)力主體來看，他們是應(yīng)該具有奉獻(xiàn)精神的“公仆”，還是收益與貢獻(xiàn)關(guān)聯(lián)的“代理人”，從權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果來看，是以即期指標(biāo)還是長(zhǎng)期指標(biāo)、以物質(zhì)指標(biāo)還是價(jià)值指標(biāo)來衡量公共福利的增減，這些因素是在設(shè)立參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須作出的選擇。

控制系統(tǒng)的最后步驟是反饋和糾錯(cuò)，主要是對(duì)權(quán)力主體或參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)，涉及兩個(gè)方面：一是對(duì)越出權(quán)力邊界或以權(quán)謀私或玩忽職守等違反其行為規(guī)范的權(quán)力主體進(jìn)行懲治；二是對(duì)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)——權(quán)力主體行為規(guī)范的調(diào)整。對(duì)行為規(guī)范的調(diào)整要堅(jiān)持以下原則：主權(quán)在民，權(quán)力主體的權(quán)力是人民授予的，不能凌駕于人民之上；權(quán)力主體的“經(jīng)濟(jì)人”原則，不能期望更不能要求權(quán)力主體的奉獻(xiàn)；陽光原則，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，筆者認(rèn)為比這更重要的是讓陽光穿透權(quán)力主體——作為公共權(quán)力的“代理人”在授權(quán)人眼前應(yīng)是透明的。

注釋：

①格雷欣法則指在實(shí)行金銀復(fù)本位制條件下，當(dāng)金銀的市場(chǎng)比價(jià)與法定比價(jià)不一致時(shí)，實(shí)際價(jià)值高于法定價(jià)值的“良幣”將逐步從市場(chǎng)上消失，被普遍收藏起來，最終被驅(qū)逐出流通領(lǐng)域，實(shí)際價(jià)值低于法定價(jià)值的“劣幣”將充斥市場(chǎng)的現(xiàn)象。后來，人們就用這一法則來泛指價(jià)值不高的東西會(huì)把價(jià)值較高的東西擠出流通領(lǐng)域。

［1］諾齊克.無政府、國(guó)家與烏托邦［M］.何懷宏，等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1991.

［2］哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997.

［3］柳成焱.“人民公仆”提法的歷史由來[J].中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2006，（5）：24—25.

［4］黃炎培.延安歸來［M］.上海：文匯出版社，2000.

［5］毛澤東.毛澤東文集（第7卷）［M］.北京：人民出版社，1999.（E－mail：hnskssf＠163.com）