防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)接機(jī)制研究

崔會(huì)敏

（河南大學(xué) 廉政研究中心，河南 開(kāi)封 475001）

反腐敗是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，因?yàn)椴唤?jīng)常反腐，腐敗就會(huì)本能地?cái)U(kuò)大蔓延。因此不能只將腐敗看做是普通的犯罪或違法，要看到腐敗的危害性，將反腐作為國(guó)家的基本職能對(duì)待，就像國(guó)防職能一樣[1]。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，我國(guó)頒布了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要，將反腐敗上升為國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)加大了預(yù)防腐敗的力度。防止利益沖突是國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的預(yù)防腐敗的有效措施，自2009年黨的十七屆四中全會(huì)明確提出“建立健全防止利益沖突制度”后，防止利益沖突成為國(guó)內(nèi)廉政學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，一些地方政府開(kāi)始進(jìn)行防止利益沖突制度建設(shè)的試點(diǎn)工作。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是我國(guó)結(jié)合實(shí)際工作提出的預(yù)防腐敗的有力措施，各地在實(shí)行中取得了一定的效果，但也出現(xiàn)了被動(dòng)應(yīng)付、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找參與度不高等問(wèn)題。這些在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題與當(dāng)前反腐倡廉研究基礎(chǔ)理論滯后有一定的關(guān)系。本文嘗試從理論上分析利益沖突內(nèi)涵的層次性及制度建設(shè)的針對(duì)性，從而將防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控結(jié)合起來(lái)，以克服當(dāng)前我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控中存在的問(wèn)題，為反腐倡廉建設(shè)提供一定的理論思考和建議對(duì)策。

一、利益沖突內(nèi)涵層次的分析

目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)廉政意義上的利益沖突概念界定已達(dá)成基本共識(shí)，即認(rèn)為利益沖突是指“公職人員的公共職責(zé)與其私人利益之間的沖突，其中公職人員的私人身份（private-capacity）的利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懰麄兟男泄俜搅x務(wù)和責(zé)任”[2]。利益沖突既是一種行為，也是一種倫理困境，“這種倫理困境包含著兩層意義：在第一個(gè)層面上，利益沖突是一種情境（situation），即利益沖突是潛在的，私人利益起先并未對(duì)公職所代表的公共責(zé)任形成實(shí)質(zhì)性的干擾，但當(dāng)公職人員在公務(wù)過(guò)程中意識(shí)到了利益沖突且不加以正確處理時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生真正的危害。在第二個(gè)層面上，利益沖突是一種行為（action），即利益沖突是現(xiàn)實(shí)性的，公職人員開(kāi)始從利益沖突的情境中獲得私人利益，他在私人利益支配下所作出的政策判斷是缺乏社會(huì)公正性的”[3]。

但是在對(duì)利益沖突內(nèi)涵的理解上還存在爭(zhēng)論，具體表現(xiàn)在如何理解利益沖突和腐敗的關(guān)系上。國(guó)內(nèi)學(xué)界現(xiàn)在有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為利益沖突和腐敗沒(méi)有什么本質(zhì)區(qū)別，都是私人利益對(duì)公共利益的影響，只是程度不同而已。兩者的關(guān)系就像一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體，利益沖突處于初始階段，發(fā)展到一定程度就變成了腐敗行為。也就是說(shuō)，利益沖突是腐敗的起始階段。如圖1所示。

圖1 利益沖突和腐敗的關(guān)系

學(xué)者公婷和任建明認(rèn)同此種觀點(diǎn)，認(rèn)為利益沖突在日常生活中相當(dāng)常見(jiàn)，但其轉(zhuǎn)化為腐敗還需要兩個(gè)基本條件，其一是私人利益與公共利益互不相容且必須從中擇一。其二是當(dāng)事人選擇以犧牲公眾利益來(lái)追求個(gè)人利益。同時(shí)，他們進(jìn)一步用數(shù)學(xué)中的集合方法表示了利益沖突與腐敗的關(guān)系[4]。（如圖2所示）

圖2 利益沖突與腐敗的關(guān)系

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為利益沖突和腐敗是兩個(gè)不同的概念。比如學(xué)者杜治洲認(rèn)為腐敗是權(quán)力濫用的事實(shí)，而利益沖突則包括權(quán)力濫用的既成事實(shí)和潛在可能性兩種情況。也就是說(shuō)，即使有利益沖突也不必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。因此，利益沖突的外延與腐敗的外延有相互交叉和高度重疊的地方[5]。如圖3中，兩圓重疊的陰影就是利益沖突和腐敗的共性部分，也是間接腐敗。直接腐敗，如貪污、私分國(guó)有資產(chǎn)等行為不是利益沖突，而是利益侵占。而有利益沖突，卻能不導(dǎo)致腐敗的結(jié)果需要靠公職人員高水平的職業(yè)倫理，在面對(duì)這種兩選一困境時(shí)能夠維護(hù)公共利益。

圖3 利益沖突與腐敗的關(guān)系

以上觀點(diǎn)的爭(zhēng)議反映了人們對(duì)利益沖突內(nèi)涵層次的不同理解，利益沖突一詞由“利益”和“沖突”兩個(gè)核心詞語(yǔ)組成，其中對(duì)“利益”的理解可分為“公共利益”和“私人利益”兩個(gè)關(guān)鍵詞。因?yàn)槲幕J(rèn)知不同，人們對(duì)“公共利益”和“私人利益”的理解也會(huì)有不同。對(duì)“沖突”的理解雖然比較客觀一致，但是對(duì)沖突的程度和結(jié)果理解各異。以上兩種關(guān)于利益沖突和腐敗的關(guān)系爭(zhēng)論焦點(diǎn)其實(shí)恰恰集中在對(duì)利益沖突的程度和后果理解不同之上。

筆者認(rèn)為，利益沖突與腐敗是兩個(gè)不同的概念，對(duì)兩者明確區(qū)分有利于防止利益沖突制度建設(shè)的順利進(jìn)行。對(duì)利益沖突的內(nèi)涵理解應(yīng)在三個(gè)層面展開(kāi)：

第一是文化認(rèn)知層面，即如何理解和區(qū)分公共利益與私人利益的關(guān)系。文化是由社會(huì)確立的意義結(jié)構(gòu)所組成的，對(duì)人的行為具有穩(wěn)定和制約作用。國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)公共利益和私人利益關(guān)系的認(rèn)識(shí)還存在爭(zhēng)論?！坝袃煞N主要觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是公共利益優(yōu)于私人利益。西塞羅曾提出了‘公益優(yōu)先于私益’的主張。在18世紀(jì)甚至將公益視為最高的‘法’，認(rèn)為公益與私益相對(duì)立。另一種相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，公益不過(guò)是私益的總和抽象，私益才是最終目的。如英國(guó)功利主義學(xué)派邊沁就宣稱‘個(gè)人利益是唯一現(xiàn)實(shí)的利益’，‘社會(huì)公共利益只是一種抽象，它不過(guò)是個(gè)人利益的總和’。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉軍寧認(rèn)為，公共利益的最高境界就是為實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益提供最有益的環(huán)境，只有追求這種公共利益的政府才可能有廣泛的民眾基礎(chǔ)”[6]。雖然有爭(zhēng)論，而且各國(guó)立法基本上都沒(méi)有對(duì)公共利益進(jìn)行精確的定義，只是采取了抽象概括的方式來(lái)規(guī)定，但公共利益卻是客觀存在的。西方社會(huì)因?yàn)楣差I(lǐng)域與私人領(lǐng)域區(qū)分較為明確，對(duì)利益沖突的理解沒(méi)有太多歧義。而我國(guó)由于在歷史上有“家國(guó)同構(gòu)”、“宗法一體”傳統(tǒng)的影響，對(duì)公共利益與私人利益的認(rèn)識(shí)比較模糊，公與私的界分并不很明確。加上“公共利益”本身的抽象性，就為“部門利益”、“組織化腐敗”存在留下了一定的空間。

第二是行為規(guī)范層面，面對(duì)公共利益與私人利益沖突，利益沖突行為選擇是公職人員心中“公共人”與“經(jīng)濟(jì)人”角色對(duì)抗的倫理困境?！肮踩恕币宰非蠊怖孀畲蠡癁槟繕?biāo)，行使公共權(quán)力，依靠公共給養(yǎng)，受公眾監(jiān)督[7]。按照康德的義務(wù)論，“公共人”負(fù)有公共利益最大化的義務(wù)，對(duì)公共利益的任何偏離都違反了“公共人”的絕對(duì)道德律令?！敖?jīng)濟(jì)人”以追求自身利益最大化為目標(biāo)，是每個(gè)自由人的權(quán)利。當(dāng)出現(xiàn)亞當(dāng)·斯密假定時(shí)，即每個(gè)人在追求自身利益最大化時(shí)也同時(shí)促進(jìn)了公共財(cái)富的增長(zhǎng)，兩者關(guān)系是和諧的。但是當(dāng)兩者出現(xiàn)沖突和對(duì)抗時(shí)，就需要一定的職業(yè)倫理規(guī)范去幫助公職人員選擇行為。

第三是行為后果層面，面對(duì)公共利益與私人利益沖突，而且沒(méi)有斯密的統(tǒng)一途徑，必須兩者選一時(shí)，公職人員可能選擇犧牲個(gè)人利益來(lái)維護(hù)公共利益，這時(shí)就不會(huì)導(dǎo)致腐敗后果。但是也可能選擇犧牲公共利益去追求私人利益，這時(shí)就會(huì)導(dǎo)致腐敗的后果。

這樣界分利益沖突與腐敗的關(guān)系，可以提高制度建設(shè)的針對(duì)性。首先要在文化認(rèn)知層面確立防止利益沖突文化制度，即明確公共利益與私人利益的區(qū)分界線，提供公共利益和私人利益對(duì)話平臺(tái)，既不能讓公共利益擠壓私人利益空間，也不能讓私人利益侵害公共利益。其次要在行為規(guī)范層面確立公共倫理規(guī)范，讓公職人員在面臨公共利益與私人利益沖突的困境時(shí)，能有一系列行為規(guī)范作為指導(dǎo)并作出合理的選擇。再次要在行為后果層面確立具體防止利益沖突的激勵(lì)和懲戒措施，如果公職人員選擇維護(hù)公共利益，要有合理的個(gè)人利益救濟(jì)和補(bǔ)償機(jī)制及激勵(lì)措施。如果公職人員選擇追求個(gè)人利益而侵害公共利益，要有相應(yīng)的懲戒措施，也就是要有法律的規(guī)制。

二、防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的異同分析

防止利益沖突制度的本質(zhì)是在公共利益和私人利益之間設(shè)置“防火墻”或“隔離帶”，使公職人員明確認(rèn)識(shí)兩者之間的沖突及嚴(yán)重后果，合理處理權(quán)力與利益的關(guān)系，并按照規(guī)定處理兩者之間的沖突，在維護(hù)公共利益的同時(shí)，也保護(hù)自己的私人利益并避免腐敗行為的發(fā)生。可以說(shuō)，防止利益沖突制度是預(yù)防腐敗的有效制度。

廉政風(fēng)險(xiǎn)是指黨員干部在執(zhí)行公務(wù)或日常生活中出現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題的可能性[8]。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是為了超前化解權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中各種容易誘發(fā)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，使腐敗行為不發(fā)生或者少發(fā)生而采取的各種措施。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控也是預(yù)防腐敗的有效方法。

防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的核心共同點(diǎn)都是“預(yù)防腐敗”，立足于利益與權(quán)力的內(nèi)在關(guān)系，用科學(xué)的制度安排和有效措施，從源頭上清除公職人員滋生腐敗的條件。但是，兩者又有著內(nèi)在的區(qū)別。

首先，兩者的邏輯起點(diǎn)不同。防止利益沖突以公職人員為主體，以利益為邏輯起點(diǎn)，主要以公共利益與私人利益的合理分離為主線進(jìn)行制度安排。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控則以工作崗位為主體，以權(quán)力為邏輯起點(diǎn)，主要以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程和工作流程為主線進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查和控制。

其次，兩者的制度層次不同。根據(jù)各預(yù)防制度安排發(fā)揮作用的空間廣度及其重要性程度不同，可將眾多預(yù)防制度劃分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次[9]。防止利益沖突制度屬于中觀層次，主要從公職人員整體角度來(lái)分析腐敗行為產(chǎn)生的內(nèi)在原因，從而做出有效的預(yù)防腐敗安排，既包括公職人員的職業(yè)倫理道德，也包括離職后行為限制，預(yù)防的范圍和空間更廣泛。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施則屬于微觀層次，更多的是以一個(gè)部門或單位為主體，對(duì)一定范圍內(nèi)的具體腐敗行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查和預(yù)防，預(yù)防范圍主要是具體崗位權(quán)力行使的規(guī)范，空間相對(duì)較小。

再次，兩者的針對(duì)性不同。防止利益沖突制度安排主要針對(duì)某領(lǐng)域公職人員進(jìn)行私人利益與公共利益分離。具體包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)、資產(chǎn)處理、公務(wù)回避和離職后行為限制等，既能針對(duì)個(gè)人，也能針對(duì)某個(gè)領(lǐng)域所有公職人員，具有整體指向和個(gè)別針對(duì)的特征。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控則主要針對(duì)崗位權(quán)力的行使流程和工作流程，進(jìn)行違法違紀(jì)可能性的風(fēng)險(xiǎn)排查。具體包括繪制權(quán)力流程圖和工作業(yè)務(wù)流程圖，查找“重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目安排、重要人事任免、大額度資金使用”環(huán)節(jié)中的違法違紀(jì)行為，內(nèi)容是思想道德、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機(jī)制和外部環(huán)境五個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，具有對(duì)事不對(duì)人的特征。

防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控在預(yù)防腐敗方面的效果顯著，但在具體的實(shí)施過(guò)程中還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

從防止利益沖突方面來(lái)說(shuō)，雖然我國(guó)防止利益沖突實(shí)踐早在1984年就開(kāi)始了[10]，但利益沖突作為廉政概念卻源于西方國(guó)家。由于我國(guó)傳統(tǒng)“家國(guó)同構(gòu)”的影響，官場(chǎng)中還存在著傳統(tǒng)的公私觀念——公私不分和以私代公?！肮笔枪倭判姓耐庠诮杩冢八健辈攀枪倭判姓膶?shí)質(zhì)內(nèi)容[11]。我國(guó)公職人員的“防止利益沖突”觀念還普遍沒(méi)有真正樹(shù)立，公眾及官員對(duì)利益沖突的認(rèn)識(shí)還比較模糊。同時(shí)，從立法角度看，我國(guó)至今還沒(méi)有一部整合的防止利益沖突法律法規(guī)，有關(guān)防止利益沖突的規(guī)定散見(jiàn)于各種準(zhǔn)則、條例、報(bào)告中，很不系統(tǒng)；制度規(guī)定約束的對(duì)象各不相同，原則、尺度很難統(tǒng)一；根據(jù)某一階段中心工作制定的許多“不準(zhǔn)”，具有時(shí)效性和局限性，一段時(shí)間之后會(huì)出現(xiàn)“過(guò)時(shí)”現(xiàn)象[12]。從執(zhí)行角度來(lái)看，防止利益沖突作為中觀制度，還缺乏微觀制度的支持，比如在官員選拔任用制度規(guī)定中，還缺乏任前利益沖突的審核程序，官員任前的財(cái)產(chǎn)公示還沒(méi)有形成正式的法規(guī)，一些試點(diǎn)單位中的官員憂心忡忡。

從廉政風(fēng)險(xiǎn)防控方面來(lái)說(shuō)，“由于廉政風(fēng)險(xiǎn)防控主要是以基層單位為主體進(jìn)行的，這些單位雖然出臺(tái)了一系列防控措施，但這些防控措施僅停留于一般規(guī)范性文件的層次，缺乏相應(yīng)的法律效力，制約效果較差?；鶎釉诹L(fēng)險(xiǎn)防控中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，尚未與更高層次的預(yù)防腐敗工作實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化互動(dòng)，使實(shí)質(zhì)性的高危廉政風(fēng)險(xiǎn)存在監(jiān)管盲區(qū)”[13]。也就是說(shuō)，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控作為微觀層次的制度，還缺乏高層次制度系統(tǒng)的指導(dǎo)與規(guī)范。同時(shí)，我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作主要是靠政治強(qiáng)制力和政策支持力推動(dòng)，還缺乏全社會(huì)和基層執(zhí)行主體的主動(dòng)參與和全力配合。比如在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找過(guò)程中，雖然采取“上下結(jié)合、全員參與”的方針，但在具體執(zhí)行中一般都是在單位內(nèi)部自己查找，群眾參與不夠。一些單位領(lǐng)導(dǎo)也不夠重視，認(rèn)為自己?jiǎn)挝粵](méi)有廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，甚至一些單位為了部門利益掩蓋風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找流于形式。一些基層執(zhí)行主體對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找心存顧慮，也產(chǎn)生了被動(dòng)應(yīng)付和抵觸心理。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施預(yù)防腐敗的效果。

三、建立防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)接機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)呈現(xiàn)“三個(gè)并存”局面，即成效明顯和問(wèn)題突出并存，防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對(duì)反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存。因此，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨。在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控作為預(yù)防腐敗的有效制度安排，應(yīng)該被整合對(duì)接起來(lái)，克服管理碎片化傾向和兩者各自的缺陷，發(fā)揮制度合力，提高制度的科學(xué)性和有效性。

（一）文化交融

文化具有整合與導(dǎo)向功能，能夠協(xié)調(diào)群體成員的行動(dòng)，并為人們的行動(dòng)提供方向和可選擇的方式。防止利益沖突文化是廉政文化的重要組成部分，應(yīng)該重視防止利益沖突文化觀念的構(gòu)建與培養(yǎng)?！斑@種文化觀念不同于一般的社會(huì)文化，它能使黨員干部和公職人員在同一類型和模式的文化氛圍中得到教化、培養(yǎng)，從而以相同的價(jià)值觀、思維模式、行為方式在不同層次上聯(lián)系起來(lái)、聚集起來(lái)，使整個(gè)隊(duì)伍因同一文化淵源而形成一種強(qiáng)大的凝聚力”[14]。目前防止利益沖突中的最大難題是文化的缺失。一些干部和公職人員受傳統(tǒng)“一人得道，雞犬升天”觀念的影響，認(rèn)為自己掌握了公共權(quán)力后，就負(fù)有讓整個(gè)家族榮耀的責(zé)任，因此會(huì)借助職務(wù)影響和權(quán)力作用，為自己謀取私利。甚至一些官員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，變成了“雙面人”，即表面上談大公無(wú)私、廉潔從政，內(nèi)心卻想著以權(quán)謀私、見(jiàn)利忘義。在這樣的思想狀態(tài)下，一旦有制度漏洞和機(jī)會(huì)，發(fā)生腐敗就是必然的事情。因此應(yīng)當(dāng)將防止利益沖突文化融入廉政文化建設(shè)當(dāng)中，構(gòu)建防止利益沖突的公共組織文化，使公職人員在一個(gè)充滿防止利益沖突文化的組織氛圍內(nèi)工作，實(shí)現(xiàn)文化認(rèn)同，自覺(jué)認(rèn)清公共利益與私人利益沖突的危害。對(duì)公職人員個(gè)人來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)把防止利益沖突觀念的培養(yǎng)納入公職人員的教育培訓(xùn)日程中去，形成道德層面的職業(yè)倫理規(guī)范。在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控中增加教育提醒機(jī)制，可利用談話方式提醒高風(fēng)險(xiǎn)崗位公職人員樹(shù)立防止利益沖突觀念，注意利益沖突事項(xiàng)。

（二）制度整合

預(yù)防腐敗作為系統(tǒng)工程的一部分，需要將防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控整合起來(lái)，上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，做好“頂層設(shè)計(jì)”?！绊攲釉O(shè)計(jì)”原本是一個(gè)系統(tǒng)工程學(xué)的概念，“這一概念強(qiáng)調(diào)的是一項(xiàng)工程‘整體理念’的具體化。就是說(shuō)，要完成一項(xiàng)大工程，就要以理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享、部件標(biāo)準(zhǔn)化等系統(tǒng)論的方法，從全局視角出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目的各個(gè)層次、要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮”[15]。

目前我國(guó)防止利益沖突作為中觀制度設(shè)計(jì)，還沒(méi)有很好的微觀制度支持，其制度要素設(shè)計(jì)還需要完善，而廉政風(fēng)險(xiǎn)防控因?yàn)槿狈Ω邔哟蔚囊?guī)范指導(dǎo)，在實(shí)踐中的效果有限。要將兩者整合起來(lái)，首先要完善防止利益沖突的制度設(shè)計(jì)，“根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該主要從利益公開(kāi)、利益回避和利益處理三個(gè)方面著手系統(tǒng)構(gòu)建防止利益沖突制度。除了這三個(gè)主體外，防止利益沖突制度還應(yīng)該有規(guī)則來(lái)保障、技術(shù)條件來(lái)支撐這三個(gè)主體制度”[5]。其中的技術(shù)支撐包括金融實(shí)名制、銀行聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)金交易限制、身份證信息制度和不動(dòng)產(chǎn)登記制度等。利益公開(kāi)是防止利益沖突的前提條件，尤其是財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，是預(yù)防腐敗的基礎(chǔ)性工作。如果沒(méi)有財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，防止利益沖突制度就無(wú)法真正建立。目前我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還處于探索中，還存在著需要解決的問(wèn)題。比如財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體不應(yīng)僅僅限于行政級(jí)別，還必須考慮那些在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中擁有各種管理處罰和采購(gòu)等實(shí)權(quán)的工作人員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容不盡詳細(xì)，也未制定詳細(xì)的各種財(cái)產(chǎn)價(jià)值的算定方法和表示方法；申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)缺乏必要的獨(dú)立性和專業(yè)性等。利益回避是防止利益沖突的核心，本質(zhì)就是排除影響公共利益的私人利益。目前我國(guó)的回避制度還存在回避類型規(guī)定過(guò)于單一、對(duì)回避范圍的界定不夠全面、對(duì)違反回避制度的法律責(zé)任界定過(guò)輕等問(wèn)題。比如，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中廣泛存在并對(duì)公職人員有著較強(qiáng)影響的師生關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系等缺少回避規(guī)定。利益處理是對(duì)那些構(gòu)成利益沖突或潛在利益沖突的資產(chǎn)進(jìn)行出售或委托，是防止利益沖突的主要手段和重要措施。

完善的制度還需要具體的執(zhí)行才能落到實(shí)處。防止利益沖突的制度安排需要嵌入廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作中才能有落腳點(diǎn)，否則就是“空中樓閣”。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控需要防止利益沖突制度提供規(guī)范和指導(dǎo)，否則就會(huì)陷入“盲人摸象”的困境中。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控主要以規(guī)范權(quán)力為主體進(jìn)行思想道德、制度機(jī)制、崗位責(zé)任和外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查。相對(duì)于利益來(lái)說(shuō)，權(quán)力是抽象無(wú)形的，比較難以把握，而思想道德、制度機(jī)制、崗位責(zé)任和外部環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在不同單位和崗位表現(xiàn)各異，影響程度也不同，容易發(fā)生信息過(guò)載，遺漏關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。而利益相對(duì)權(quán)力來(lái)說(shuō)，不管是有形利益（動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、現(xiàn)金、存款、有價(jià)證券等）還是無(wú)形利益（盛名、幸福、快感等），比較容易把握。利益是目的，權(quán)力只是獲取利益的手段，權(quán)力背后就是利益。因此，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)以防止利益沖突為核心，審核高風(fēng)險(xiǎn)崗位公職人員的利益沖突情況；關(guān)注權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的利益沖突情況，比如在事務(wù)決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的利益沖突，形成利益沖突報(bào)告，進(jìn)行合理的利益處理。這樣不但可以使廉政風(fēng)險(xiǎn)防控更有針對(duì)性，也使防控工作有了更高層次的規(guī)范和指導(dǎo)，有利于減少風(fēng)險(xiǎn)防控的工作量，提高防控效率。

（三）組織對(duì)接

無(wú)論是防止利益沖突還是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，都需要有具體的組織負(fù)載其職能。目前我國(guó)還沒(méi)有專門的進(jìn)行利益沖突管理的機(jī)構(gòu)，比如缺乏獨(dú)立的審核利益沖突機(jī)構(gòu)、公職人員倫理指導(dǎo)委員會(huì)等。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作也是由各地紀(jì)檢監(jiān)察部門具體實(shí)施，或成立由各部門負(fù)責(zé)人參與的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)導(dǎo)小組。防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控作為預(yù)防腐敗的主要措施，應(yīng)當(dāng)成立明確的統(tǒng)一執(zhí)行機(jī)構(gòu)。我國(guó)2007年9月成立預(yù)防腐敗局，主要負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)等，因此將防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控職能歸入預(yù)防腐敗局承擔(dān)是實(shí)至名歸。但是現(xiàn)在預(yù)防腐敗局編制僅限于國(guó)家和省一級(jí)，并且不是專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)，按照現(xiàn)在的管理體制還難以承擔(dān)防止利益沖突與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控整合后的組織工作。因此，建議把利益沖突管理職能和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控職能明確授予預(yù)防腐敗局，將其作為利益沖突的主管機(jī)關(guān)，并且“加強(qiáng)該機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)。如其組織要向下延伸，不能僅限于國(guó)家和省一級(jí)；人員編制也需要增加；同時(shí)也需授予其對(duì)違反利益沖突管理制度的行為的處罰權(quán)，以使其能夠承擔(dān)起利益沖突管理的職責(zé)”[16]。由于利益沖突審核要求的專業(yè)性，建議增加的人員編制中設(shè)立專家席位，聘請(qǐng)一定數(shù)量的金融專家、法學(xué)專家、倫理專家和廉政專家參與防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作。

（四）機(jī)制創(chuàng)新

機(jī)制是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明有效的、系統(tǒng)化和理論化的做事方式和方法，就是制度的內(nèi)化。防止利益沖突制度與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作需要靠有效的機(jī)制才能落實(shí)到位，二者對(duì)接也需要機(jī)制創(chuàng)新。

首先，建立健全利益信息公開(kāi)和廉政風(fēng)險(xiǎn)排查機(jī)制。利益沖突作為潛在的腐敗因素是重要廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，因此，利益信息公開(kāi)是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)工作，應(yīng)該根據(jù)利益信息公開(kāi)的規(guī)定并結(jié)合廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查共同推進(jìn)。目前廉政風(fēng)險(xiǎn)防控在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查內(nèi)容上種類過(guò)多，容易掛一漏萬(wàn)，如果明確以利益沖突排查為重點(diǎn)，就使防控工作有了一個(gè)有力的“抓手”。而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查要真正做到全員參與，不能簡(jiǎn)單地依靠單位內(nèi)部人員去查找，這樣不能排查出“部門利益與公共利益”的沖突，應(yīng)該創(chuàng)新排查方法，增加社會(huì)參與度，比如邀請(qǐng)專家查找、聽(tīng)取公眾意見(jiàn)等，還可以通過(guò)匿名問(wèn)卷調(diào)查的方式取得實(shí)質(zhì)性的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)內(nèi)容。

其次，結(jié)合利益沖突建立廉政風(fēng)險(xiǎn)教育提醒機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)還對(duì)利益沖突存在認(rèn)知性問(wèn)題，很多公職人員由于認(rèn)識(shí)不到防止利益沖突制度對(duì)其長(zhǎng)久的保護(hù)作用，對(duì)防止利益沖突制度的構(gòu)建采取消極甚至抵制的態(tài)度。比如我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度推行一直沒(méi)有取得突破性進(jìn)展，很大一部分原因在于官員對(duì)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的抵觸。因此，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控教育應(yīng)著重以利益沖突為重點(diǎn)，幫助公職人員認(rèn)識(shí)到財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的目的是要防止利益沖突，預(yù)防腐敗，是維護(hù)公務(wù)員和政府廉潔聲譽(yù)的措施。這種教育與疏導(dǎo)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持，循序漸進(jìn)，并在容易發(fā)生問(wèn)題的環(huán)節(jié)適時(shí)提醒。如遇重大節(jié)假日、婚喪、喬遷、職務(wù)變動(dòng)、出國(guó)考察、外出培訓(xùn)時(shí)，可以采取提醒教育或廉政談話等方式提醒公職人員，提高其廉政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，自覺(jué)約束行為。

再次，強(qiáng)化防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的問(wèn)責(zé)機(jī)制。無(wú)問(wèn)責(zé)則無(wú)效果，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制是保障防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作有效進(jìn)行的關(guān)鍵條件。應(yīng)該建立職權(quán)凍結(jié)機(jī)制，即如果發(fā)現(xiàn)公職人員有明顯利益沖突行為和情況，廉政風(fēng)險(xiǎn)很高，組織上可以采取職權(quán)凍結(jié)措施，阻止其參與重大事項(xiàng)決策、執(zhí)行等行為，使其利益沖突行為不產(chǎn)生嚴(yán)重后果。待利益沖突處理和風(fēng)險(xiǎn)降低之后，再解除凍結(jié)。同時(shí)，對(duì)隱瞞利益沖突情況、不配合風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找的單位與個(gè)人，一旦審核確定，就需要強(qiáng)化懲處機(jī)制?？梢越⒄\(chéng)信管理機(jī)制，即“對(duì)于發(fā)生利益沖突問(wèn)題且處理不當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)列入其誠(chéng)信檔案，并規(guī)定其在五年內(nèi)不得提拔任用；若其在日后發(fā)生相同利益沖突行為，應(yīng)予以開(kāi)除黨籍和開(kāi)除公職處分”[17]。

總之，防止利益沖突和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控作為預(yù)防腐敗的措施，應(yīng)該對(duì)接起來(lái)發(fā)揮制度合力，在尊重中國(guó)國(guó)情的前提下，要注重整體發(fā)展，逐步推進(jìn)，提高制度的科學(xué)性和有效性。

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