意大利公共養(yǎng)老金制度發(fā)展和改革研究

鄧大松 楊 東

(武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢，430072)

19世紀(jì)前后，以繳費(fèi)為前提的具有收入替代作用的真正意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案開始出現(xiàn)于意大利。這些養(yǎng)老金方案表現(xiàn)為三種類型。第一種類型是國家作為雇主，提供帶有職業(yè)養(yǎng)老金屬性的公共部門養(yǎng)老金;第二種類型是大型的私有企業(yè)雇主提供的公司職業(yè)養(yǎng)老金;第三種類型是互助傳統(tǒng)的友伴性社團(tuán)轉(zhuǎn)變而成的保險(xiǎn)公司所提供的個(gè)人儲蓄性質(zhì)的養(yǎng)老金。無論是職業(yè)養(yǎng)老金還是個(gè)人儲蓄養(yǎng)老金都不具備公共的屬性，而養(yǎng)老金的公共屬性主要來自于國家的直接立法或是政府清楚明確的指令。由于法律的存在，養(yǎng)老金的契約安排賦予了人們保障經(jīng)濟(jì)收入的社會權(quán)。［1］基于上述發(fā)展規(guī)律，意大利公共養(yǎng)老金制度產(chǎn)生以前，經(jīng)歷了以公共部門和大型私有企業(yè)的職業(yè)養(yǎng)老金為主的前期發(fā)展形勢。經(jīng)過法律的確立，意大利的公私部門職業(yè)養(yǎng)老金才轉(zhuǎn)變形成了公共養(yǎng)老金的主體。隨后的公共養(yǎng)老金改革是在政治經(jīng)濟(jì)人口綜合背景變遷下通過相關(guān)法律來實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老金制度的適應(yīng)性調(diào)整。

一、意大利公共養(yǎng)老金制度的發(fā)展

(一)意大利公共養(yǎng)老金建立以前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展?fàn)顟B(tài)

意大利在建立公共養(yǎng)老金制度以前，養(yǎng)老金制度的發(fā)展基本走在一條儲蓄積累的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)道路上。具有確切時(shí)間記錄的最早的養(yǎng)老金制度成立于1898年。這是一個(gè)為大型的私有制造業(yè)企業(yè)雇員建立的自愿的基金式職業(yè)養(yǎng)老金，它被稱作“工人傷殘年老保險(xiǎn)國家基金(CNAS)”。［2］先于這一確切的記錄，F(xiàn)ranco［3］認(rèn)為意大利第一個(gè)的養(yǎng)老金制度實(shí)際上是為公共部門雇員建立的基金式的職業(yè)養(yǎng)老金。由于沒有立法的保障和政府公共財(cái)政兜底，兩者都從屬于職業(yè)養(yǎng)老金的范疇而不是真正意義上的公共養(yǎng)老金。發(fā)展過程中，基金式職業(yè)養(yǎng)老金制度被逐漸推廣到制造業(yè)和公共部門以外的人群當(dāng)中，包括商業(yè)部門、銀行等。這些行業(yè)先后擁有了各自的基金式職業(yè)養(yǎng)老金項(xiàng)目。同時(shí)，農(nóng)民、手工業(yè)者、個(gè)體小商人等從業(yè)群體則以早期保險(xiǎn)公司所提供的個(gè)人儲蓄養(yǎng)老金為主要的養(yǎng)老保險(xiǎn)選項(xiàng)。這些制度在第二次世界大戰(zhàn)以前運(yùn)作良好。［4］

(二)意大利公共養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)

由于第二次世界大戰(zhàn)以及它的負(fù)面影響帶來了高的通貨膨脹率，金融市場的混亂以及基金式職業(yè)養(yǎng)老金項(xiàng)目對于地產(chǎn)項(xiàng)目和政府債券的極低的投資收益率。為了避免大規(guī)模的突然性養(yǎng)老金耗損。意大利政府決定以立法的方式將過去積累的完全基金式的職業(yè)養(yǎng)老金制度逐漸修改轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金制度。［4］1947年，意大利憲法第三十八條規(guī)定了一攬子社會保險(xiǎn)條款，明確了國家在勞動者年老、殘疾、患病和工傷事故等情況下的保障責(zé)任，將公共養(yǎng)老金的管理和運(yùn)行的責(zé)任賦予了政府的相關(guān)部門和非政府的行業(yè)協(xié)會。［2］至此，意大利的公共養(yǎng)老金制度開始了正式的創(chuàng)立。

經(jīng)過近40多年的發(fā)展，到20世紀(jì)90年代初，意大利已經(jīng)建成了全民覆蓋的 、多層次的、分割的公共養(yǎng)老金制度。它可以被概括為兩個(gè)層次四大體系。

第一個(gè)層次屬于較低保障水平的層次，是一個(gè)有限的普遍性轉(zhuǎn)移的體系。它被稱作國家分類方案(National Categorical Schemes)，建立于1960年，具有社會救助的功能。由于意大利沒有正式的國家救助制度，因此政府在制定公共養(yǎng)老金政策時(shí)以遠(yuǎn)低于普通養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平設(shè)計(jì)了一個(gè)分類救助(Categorical Assistance)的項(xiàng)目。該項(xiàng)目以社會特殊群體的分類來確定養(yǎng)老金的受益對象和受益資格。這些特殊群體可以是低收入農(nóng)業(yè)勞動者、貧窮地區(qū)的職業(yè)群體、殘疾人群體、退伍老兵、繳費(fèi)年限嚴(yán)重不足者。國家分類方案具體又可以分為:社會養(yǎng)老金(Pensione Sociale)、殘疾養(yǎng)老金(Pensione di Inabilita)、退伍老兵養(yǎng)老金(Veteran’s Pension)等。國家分類方案接受國家一般稅收的資助無需繳費(fèi)，管理機(jī)構(gòu)是國家社會保險(xiǎn)局(INPS);［5］第二個(gè)層次由依據(jù)職業(yè)不同處于分割狀態(tài)的三個(gè)體系組成，它們都是以繳費(fèi)為基礎(chǔ)具有收入替代功能的較高保障水平的體系。其中主要的兩個(gè)體系來自于第二次世界大戰(zhàn)以前企業(yè)和公共部門基金式的職業(yè)養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付方式改造，被統(tǒng)稱為年資養(yǎng)老金(Seniority Pension)，①年資養(yǎng)老金(Seniority Pension):待遇優(yōu)厚的與收入關(guān)聯(lián)的現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金系統(tǒng);沒有退休年齡的限制，只有最低繳費(fèi)年限的要求(企業(yè):男女均35年;公共部門:男，25年，后改為20年女，20年，后改為15年);養(yǎng)老金待遇參照職業(yè)生涯中收入最高或最后幾年的標(biāo)準(zhǔn)并與在職人員工資增長進(jìn)行指數(shù)化掛鉤。是意大利公共養(yǎng)老金的主體組成部分。［4］其中較早的一個(gè)體系是針對政府公共部門雇員的，建立于1956年。［3］覆蓋對象主要是國家公務(wù)員、警察、教師、醫(yī)生等。該體系以政府和雇員的共同繳費(fèi)為主要收入來源，其中政府繳費(fèi)是雇員繳費(fèi)的近3倍，合計(jì)繳費(fèi)為個(gè)人收入的32.95%。［2］對于該體系，國家建立了專門的管理機(jī)構(gòu):國家雇員保險(xiǎn)局(INPDAP)。時(shí)間上比較靠后的一個(gè)公共養(yǎng)老金體系是針對企業(yè)雇員的，建立于1969年。［4］這一體系覆蓋了除公共部門雇員外絕大多數(shù)的雇傭勞動者，是覆蓋人數(shù)最多的公共養(yǎng)老金體系，人數(shù)超過2千多萬。該體系以企業(yè)雇主和雇員的共同繳費(fèi)為主要收入來源，基本上也是雇主繳費(fèi)近3倍比例于雇員繳費(fèi)，合計(jì)為32.7%，管理機(jī)構(gòu)是國家社會保險(xiǎn)局(INPS)。［2］由于以上兩大公共養(yǎng)老金體系均為年資養(yǎng)老金，因此，下文中將分別稱之為公共部門年資養(yǎng)老金和企業(yè)年資養(yǎng)老金。成立時(shí)間在公共部門年資養(yǎng)老金和企業(yè)年資養(yǎng)老金二者之間的是針對非雇傭勞動關(guān)系或者自我雇傭勞動者(Self－Employed)的公共養(yǎng)老金體系，被稱作特殊強(qiáng)制保險(xiǎn)(Special Compulsory Insurances)。該體系由成立于不同時(shí)間的小的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃組成。它們分別為農(nóng)民(1957年)、手工業(yè)者(1959年)、個(gè)體小商人(1966年)等建立。［3］后來又添加了針對各種特殊職業(yè)人群(律師、會計(jì)師、工程師、公證員、演員、運(yùn)動員)的小的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。［2］特殊強(qiáng)制保險(xiǎn)是各自獨(dú)立的行業(yè)協(xié)會組織管理下的分割的小的統(tǒng)籌子體系的正式統(tǒng)稱。盡管這一體系沒有采取政府直接參與組織管理的形式，然而立法的強(qiáng)制性和政府的財(cái)政擔(dān)保仍舊賦予了它公共養(yǎng)老金的屬性。

(三)意大利公共養(yǎng)老金制度的主要特點(diǎn)

1.公共養(yǎng)老金制度體系的主導(dǎo)性和分割性

意大利公共養(yǎng)老金制度的設(shè)計(jì)受到卑斯麥和馮·塔弗的福利制度建設(shè)思想影響很大，強(qiáng)調(diào)國家在福利建設(shè)中的主導(dǎo)作用。因此，意大利養(yǎng)老金體系主要由性能單一的、成熟的、分割的卑斯麥?zhǔn)降墓拆B(yǎng)老金柱組成，它基于現(xiàn)收現(xiàn)付的機(jī)制，待遇優(yōu)厚，涵蓋幾乎所有國民。［6］這樣的制度安排極大地限制了個(gè)人儲蓄和職業(yè)的附加福利的養(yǎng)老金的發(fā)展空間。［1］因此，直至目前，意大利的個(gè)人儲蓄和職業(yè)養(yǎng)老金仍舊得不到充分的發(fā)展。［2］另外，卑斯麥提倡公共福利主要是為了取得兩個(gè)分層的效果:(1)對于不同的階層和職業(yè)的群體設(shè)計(jì)不同的公共福利方案，以強(qiáng)調(diào)個(gè)人在生活中的適當(dāng)定位;(2)獎勵(lì)忠于君主制度或中央政府的職業(yè)群體，如公共部門雇員。［1］現(xiàn)實(shí)中，意大利居于主導(dǎo)地位的三大公共養(yǎng)老金制度體系(公共部門年資養(yǎng)老金、企業(yè)年資養(yǎng)老金和特殊強(qiáng)制保險(xiǎn))的整體分布就體現(xiàn)了一種職業(yè)分割的特點(diǎn)。而在三大公共體系中，公共部門年資養(yǎng)老金成立的時(shí)間是最早的，待遇也是最優(yōu)厚的。最后，居于最低保障水平的國家分類方案體系雖然只是立足于社會救助的功能，然而分類救助的方式仍然是一種分割性理念的延伸。

2.公共養(yǎng)老金待遇和繳費(fèi)關(guān)系上的權(quán)利義務(wù)不對等

待遇和繳費(fèi)關(guān)系上的權(quán)利義務(wù)不對等在意大利的公共養(yǎng)老金制度發(fā)展階段表現(xiàn)得非常突出。作為權(quán)利的養(yǎng)老金待遇給付十分慷慨。其主要指標(biāo)，意大利養(yǎng)老金替代率曾一度達(dá)到95%。即使在緊縮改革開始后的90年代初，養(yǎng)老金的替代率也能達(dá)到78.8%的水平，遠(yuǎn)高于OECD國家56.9%平均水平。［2］造成這樣一種高替代率的主要原因在于養(yǎng)老金待遇變相地成了一種勞動力市場最優(yōu)表現(xiàn)的獎勵(lì)，完全忽視了基本的待遇、繳費(fèi)對等的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)運(yùn)行規(guī)律。作為主體的公共部門和企業(yè)的年資養(yǎng)老金在計(jì)發(fā)待遇時(shí)主要參照職業(yè)生涯中收入最高或最后幾年的標(biāo)準(zhǔn)并與在職人員工資增長進(jìn)行指數(shù)化掛鉤。另一方面，體現(xiàn)養(yǎng)老金義務(wù)的繳費(fèi)原則卻被顯著的弱化了。不管是企業(yè)還是公共部門的年資養(yǎng)老金都沒有退休年齡的限制，只有最低繳費(fèi)年限的標(biāo)準(zhǔn)(企業(yè):男女均35年;公共部門:男，25年，后改為20年 女，20年，后改為15年)。這意味著大量的年資養(yǎng)老金享受者在40－50歲的年齡段就可以退出勞動力市場，享受與在職工作者收入水平幾乎相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金收入水平。這種權(quán)利義務(wù)不對等的制度安排同樣在非雇傭關(guān)系的特殊強(qiáng)制保險(xiǎn)公共養(yǎng)老金體系中得到了推廣應(yīng)用。權(quán)利義務(wù)的不對等造成了公共養(yǎng)老金制度本身的入不敷出，同時(shí)，對于以公共養(yǎng)老金為重要內(nèi)涵的公共財(cái)政造成了極大的壓力，成為日后改革的主要原因之一。

3.公共養(yǎng)老金管理的政府與非政府方式混合

意大利公共養(yǎng)老金體系中，國家分類方案和企業(yè)年資養(yǎng)老金的管理主體都是國家社會保險(xiǎn)局。國家雇員保險(xiǎn)局管理公共部門的年資養(yǎng)老金。非雇傭關(guān)系或自我雇傭勞動者所屬的特殊強(qiáng)制保險(xiǎn)采取了非政府方式的管理。它的管理主體是各自群體所屬的行業(yè)協(xié)會，是一種非政府方式的公共管理。因此，意大利的公共養(yǎng)老金管理是一種政府與非政府混合方式。

二、意大利公共養(yǎng)老金制度的改革

由于意大利的公共養(yǎng)老金系統(tǒng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中居于絕對主導(dǎo)的地位，因此，以意大利整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為對象的改革實(shí)際上就是針對公共養(yǎng)老金的改革。當(dāng)然，改革也涉及了少量私有屬性的個(gè)人儲蓄和職業(yè)養(yǎng)老金的內(nèi)容，然而，這些內(nèi)容也是與公共養(yǎng)老金制度有著重要關(guān)聯(lián)的。從1945－1975年，意大利經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展的黃金時(shí)期。30年中，經(jīng)濟(jì)快速增長，就業(yè)穩(wěn)步攀升，人口不斷增多。這一時(shí)期也是意大利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的黃金年代。［7］然而，進(jìn)入20世紀(jì)70年代末，生育率下降、人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長放緩的人口經(jīng)濟(jì)狀況開始出現(xiàn)。這一狀況的不斷發(fā)展對于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來可持續(xù)發(fā)展是不利的。更為重要的是，未來不樂觀的預(yù)期使得當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和繳費(fèi)的權(quán)利義務(wù)不對等矛盾顯得更為突出。以公共養(yǎng)老金為主導(dǎo)的意大利養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例由1960年的5.0%上升到1992年的14.9%，并預(yù)計(jì)達(dá)到2030年的25%，在工業(yè)國家中高居榜首。［2］盡管如此，意大利的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在整個(gè)80年代沒有取得多大的進(jìn)展。然而，90年代兩個(gè)重要變化的出現(xiàn)卻直接促成了意大利政府對于以年資養(yǎng)老金(Seniority Pension)為主體的公共養(yǎng)老金體制的正式改革。其一，1992年的馬斯特里赫特條約的簽署以及意大利向歐洲貨幣聯(lián)盟的靠攏要求意大利對于它的公共財(cái)政預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的控制。而且，來自國際金融市場的日益增加的壓力，要求國內(nèi)政策制定者采取緊急措施去恢復(fù)意大利公共金融系統(tǒng)的健康發(fā)展。另一個(gè)重要的變化來自國內(nèi)，這一時(shí)期，意大利經(jīng)歷了由“第一共和國”向“第二共和國”的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變時(shí)期造成了意大利政壇上一些有著40余年歷史傳統(tǒng)的倡導(dǎo)高福利政策的左翼政黨的消失，消除了一些關(guān)鍵的“否定點(diǎn)”(Veto Point)。這在組織上促成了意大利能夠徹底的改革它老的系統(tǒng)。［7］于是，多種形式的養(yǎng)老金保險(xiǎn)改革走上了前臺。根據(jù)不同階段的主要改革舉措，意大利的改革可以被分為兩個(gè)階段:“參數(shù)”調(diào)整為主的改革階段、養(yǎng)老金籌資模式調(diào)整為主的改革和完善階段。這兩個(gè)階段開始于20世紀(jì)70年代末，終止于2011年，歷時(shí)30余年。先后五位總理(Amato、Dini、Prodi、Berlusconi、Monti)通過立法的方式對于公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革。

(一)“參數(shù)”調(diào)整為主的改革階段(1992－1995年)

所謂“參數(shù)”調(diào)整主要是指對于涉及養(yǎng)老金繳費(fèi)和待遇的主要影響因素的調(diào)整。它們分別是退休年齡、繳費(fèi)年限、繳費(fèi)率、養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)參考標(biāo)準(zhǔn)等因素。“參數(shù)”調(diào)整是這一時(shí)期的主要內(nèi)容，但并不僅限于這一時(shí)期，它貫穿改革的整個(gè)過程?！皡?shù)”改革階段的代表是1992年的Amato改革(503/1992號法案、124/1993號法令)，它的主要內(nèi)容是:(1)用10年的時(shí)間，整體性提高男性退休年齡到65歲，女性到60歲;(2)年資養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限(主要針對公共部門)由過去的15年變?yōu)?0年，以后逐漸提高到35年;(3)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)參考年限由最后10年轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆墓ぷ髂晗?，同時(shí)考慮通貨膨脹對于收入的影響和1%的真實(shí)增長;(4)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)指數(shù)與物價(jià)指數(shù)而不是與真實(shí)工資的增長掛鉤，然而預(yù)留將來立法調(diào)整的可能性以確保可預(yù)計(jì)的生產(chǎn)增長導(dǎo)致實(shí)際收入和通貨膨脹率之間存在著巨大的差別;(5)企業(yè)年資養(yǎng)老金的繳費(fèi)率(2/3由雇主負(fù)擔(dān))設(shè)定為收入的26.5%，特殊強(qiáng)制保險(xiǎn)繳費(fèi)率(完全個(gè)人負(fù)擔(dān))設(shè)定為收入的15%;(6)預(yù)留15%的工薪稅作為基金式的個(gè)人儲蓄養(yǎng)老金的儲備，另外，為兩種補(bǔ)充性職業(yè)養(yǎng)老金(行業(yè)封閉性的契約型職業(yè)養(yǎng)老金和開放式的職業(yè)養(yǎng)老金)創(chuàng)立司法框架;(7)針對不同的養(yǎng)老金項(xiàng)目的產(chǎn)出系數(shù)平衡的設(shè)定為2%p.a(少數(shù)強(qiáng)勢的退休金項(xiàng)目可以有顯著的不同)。這些改變，產(chǎn)生了兩個(gè)主要的結(jié)果。其一，增加退休年齡，延長繳費(fèi)年限，修改養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)參考標(biāo)準(zhǔn)有效地減少了未來養(yǎng)老金的支出;［4］其二，它逐步取消了針對公共部門和企業(yè)的優(yōu)越的年資養(yǎng)老金制度安排。［6］與以往相比，阿馬托改革的巨大進(jìn)步主要是在“參數(shù)”層面上養(yǎng)老金權(quán)利義務(wù)的對等性改造。但卻沒有將這樣一種改革機(jī)制推廣的深層次的制度籌資模式層面上。

(二)養(yǎng)老金籌資模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯母母锖屯晟齐A段(1995－2011年)

籌資模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯母母锖屯晟齐A段中，意大利經(jīng)歷了5次改革。它們分別是:1995年的Dini改革(335/1995號法案);1997年的Prodi改革(449/1997號法案);2004年的Maroni改革(Berlusconi第二總理任期)(243/2004號法案);2007年的Damiano改革(Prodi第二總理任期);2011年的Monti改革。［2］這一系列改革不僅僅延續(xù)了前期改革中對于“參數(shù)”的調(diào)整，更為重要的是，它實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)收現(xiàn)付到名義賬戶籌資模式的根本轉(zhuǎn)變并進(jìn)行了完善。

這一階段中，最為重要的是1995年的Dini改革。Dini改革對于意大利以現(xiàn)收現(xiàn)付為主的公共養(yǎng)老金系統(tǒng)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)上的重組。這次改革有以下一些主要的內(nèi)容:(1)建立以繳費(fèi)為基礎(chǔ)的名義個(gè)人賬戶，替代以收入計(jì)發(fā)待遇的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。新的制度仍以現(xiàn)收現(xiàn)付的方式運(yùn)作，個(gè)人賬戶余額只是個(gè)人未來養(yǎng)老金待遇的計(jì)發(fā)參數(shù)并不體現(xiàn)真實(shí)的資產(chǎn);(2)個(gè)人未來養(yǎng)老金待遇等于個(gè)人賬戶余額乘以年齡相關(guān)的轉(zhuǎn)換系數(shù)。轉(zhuǎn)換系數(shù)反映了個(gè)人未來養(yǎng)老金收入的資本化現(xiàn)值(5年移動GDP增長率為指數(shù)的資本化)。轉(zhuǎn)換系數(shù)由人均預(yù)期壽命和經(jīng)濟(jì)增長率兩個(gè)變量來決定;(3)退休年齡變得更加靈活，勞動者可以在57歲和65歲之間任何一年選擇退休。晚退休的給予待遇上的獎勵(lì)，早退休的給予待遇上的懲罰;新舊制度之間需要一定的過渡，因此Dini改革只能被逐漸的實(shí)施。改革將養(yǎng)老金覆蓋者分成三組不同的受益人群:1995年改革以前，已經(jīng)具備18年工齡的人群沿用老的現(xiàn)收現(xiàn)付的制度;低于18年工齡人群，最終待遇分為兩部分計(jì)算，1995年以前的工齡沿用老的制度計(jì)算，1995年以后的工齡啟用新的制度計(jì)算;1995年以后參加工作的人群一律采用新的制度計(jì)發(fā)待遇。［2］迪尼改革最大意義在于廢除了老的待遇確定型(DB)現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，以漸進(jìn)的方式引入了繳費(fèi)確定型(DC)養(yǎng)老金籌資模式，最終在制度層面上強(qiáng)化了權(quán)利義務(wù)的對等性。

Dini改革以后，Prodi改革、Maroni改革、Damiano改革、Monti改革主要是對于前者改革成果的鞏固和完善。這方面，Prodi改革主要著眼于推進(jìn)不同公共養(yǎng)老金制度的協(xié)調(diào)一致和企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展;Maroni改革對于養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限提出了更高的要求;Damiano改革強(qiáng)化了退休年齡的約束，同時(shí)取消了兩院議員的養(yǎng)老金待遇特權(quán)。Monti改革進(jìn)一步提高了最低繳費(fèi)年限和退休年齡。一系列的改革深刻的改變了意大利公共養(yǎng)老金制度的傳統(tǒng)面貌，而改革也不完全局限在公共養(yǎng)老金體系內(nèi)，兩項(xiàng)發(fā)生在公共養(yǎng)老金體系之外的改革也對公共養(yǎng)老金產(chǎn)生了一定的影響。其一，Maroni改革決定將TFR“退職金”①TFR“退職金”:1982年意大利法律確定的個(gè)人收入延遲支付制度。雇主預(yù)留雇員工資的6.91%在勞動合同解除后一次性支付給雇員。TFR的積累增值為1.5%的固定利率加75%的通貨膨脹率。進(jìn)行積累制改造。工人在6個(gè)月內(nèi)需要選擇將TFR留給雇主，或是轉(zhuǎn)移到職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃中，或是轉(zhuǎn)移到公共養(yǎng)老金制度中。結(jié)果是:36.6%TFR轉(zhuǎn)入了職業(yè)養(yǎng)老金，31.7%TFR轉(zhuǎn)入了公共養(yǎng)老金，31.7%TFR仍留給了雇主。TFR的改造不僅僅壯大了職業(yè)養(yǎng)老金，也為公共養(yǎng)老金提供了一筆體制外的收入;其二，Monti改革決定對于首套房進(jìn)行征稅，對于年收入超過30萬歐元的富人的收入超過部分征收3%的資產(chǎn)稅，并提高一般商品稅率、食品增值稅率等。［2］上述征稅雖然不是以工薪稅的形式直接補(bǔ)充到公共養(yǎng)老金制度當(dāng)中，然而，多種形式的稅收增量實(shí)際上也必然會為公共財(cái)政的最大支出項(xiàng)目之一，公共養(yǎng)老金制度提供更多的收入支持。

三、發(fā)展和改革啟示

(一)非政府方式的公共養(yǎng)老金管理是應(yīng)對非雇傭關(guān)系或自我雇傭勞動者的較好選項(xiàng)

意大利公共養(yǎng)老金體系中針對農(nóng)民、手工業(yè)者、個(gè)體小商人以及各種特殊職業(yè)人群(律師、會計(jì)師、工程師、公證員、演員、運(yùn)動員)的特殊強(qiáng)制保險(xiǎn)(Special Compulsory Insurances)的行業(yè)協(xié)會式的非政府組織管理是非政府方式提供公共物品的典型事例。盡管基于市場失靈的理論，政府應(yīng)當(dāng)是傳統(tǒng)的公共物品的提供者。然而，政府也同樣會失靈。因?yàn)椴煌纳鐣蓡T對于公共物品的需求有很大差別。政府在提供公共物品的時(shí)候，只能從中性的角度作出選擇，這就會造成總有一部分成員的需求得不到滿足。［8］意大利非雇傭關(guān)系群體不同于雇傭關(guān)系下的企業(yè)雇員或國家公共部門雇員，收入方式和水平差別很大，對公共福利需求的意愿和層次也不盡相同。各自行業(yè)協(xié)會由于熟悉本行業(yè)成員的收入特點(diǎn)和福利需求，因此能夠在繳費(fèi)征收、待遇發(fā)放、組織宣傳等諸多方面優(yōu)化和便利公共養(yǎng)老金對于非雇傭勞動者的提供。另外，公共物品都由政府來提供，必然會導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹，人員的增加，這樣又加大了公共物品的提供成本。［8］意大利以非盈利性的行業(yè)協(xié)會組織管理公共養(yǎng)老金因而可以減少了由于政府參與而造成的管理成本的增加。最后，規(guī)模宏大的意大利公共養(yǎng)老金改革并沒有觸及公共養(yǎng)老金的非政府行業(yè)協(xié)會管理機(jī)制也進(jìn)一步說明，非政府方式的管理是針對非雇傭關(guān)系或自我雇傭勞動者的公共養(yǎng)老金制度的合適的選擇。

(二)多種方式應(yīng)對公共養(yǎng)老金權(quán)利義務(wù)對等性改革

無論意大利公共養(yǎng)老金改革是來自預(yù)期的人口經(jīng)濟(jì)壓力、國際或區(qū)域的金融壓力，抑或是國內(nèi)政治環(huán)境的變遷，這些外在的驅(qū)動因素均一定程度上指向一個(gè)重要的改革議程:公共養(yǎng)老金待遇和繳費(fèi)的權(quán)利義務(wù)不對等，進(jìn)而，這種不對等關(guān)系造成的公共養(yǎng)老金的入不敷出。這方面，Amato以及隨后的一系列政府的“參數(shù)”調(diào)整改革通過對于退休年齡、繳費(fèi)年限、待遇計(jì)發(fā)參考標(biāo)準(zhǔn)等養(yǎng)老金重要變量的改變，部分地實(shí)現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)對等性的目標(biāo)。不過，“參數(shù)”調(diào)整畢竟不如制度本身的變化來的深刻和徹底。以繳費(fèi)積累來定待遇的繳費(fèi)確定型機(jī)制(DC)來替代以收入來定待遇的待遇確定性機(jī)制(DB)才是根本性解決權(quán)利義務(wù)不對等的方法。此時(shí)，養(yǎng)老金籌資模式的選擇就成為一個(gè)關(guān)鍵的問題。現(xiàn)收現(xiàn)付到基金積累制的徹底轉(zhuǎn)變盡管解決了權(quán)利義務(wù)不對等的矛盾，但是派生出的轉(zhuǎn)制成本或雙重繳費(fèi)問題卻有可能將改革的成果大打折扣。實(shí)踐中，Dini改革選擇了個(gè)人名義賬戶來替代老的現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，既以名義記賬的方式實(shí)現(xiàn)了繳費(fèi)確定(DC)的改革目標(biāo)，同時(shí)也沒有改變現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金運(yùn)行方式從而很大程度上避免了轉(zhuǎn)制成本的負(fù)面影響。因此，意大利公共養(yǎng)老金權(quán)利義務(wù)對等性的改革實(shí)踐表明:養(yǎng)老金“參數(shù)”調(diào)整盡管很重要，然而，如何選擇合適的養(yǎng)老金籌資模式的改革更為重要。

(三)公共養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展需要多樣化的福利融資渠道

養(yǎng)老金權(quán)利義務(wù)對等性改革的確是解決意大利公共養(yǎng)老金入不敷出財(cái)務(wù)狀況，增加制度可持續(xù)性發(fā)展的重要方法。然而，這并不是唯一的途徑。Maroni改革和Monti改革中，以TFR“退職金”和增加多種形式稅收來充實(shí)公共財(cái)政的方法也直接或間接地填補(bǔ)了養(yǎng)老金當(dāng)前和未來的缺口。這方面，Pierson［9］認(rèn)為，無論是現(xiàn)收現(xiàn)付還是基金積累的籌資模式，只要不改變依賴工薪稅籌資的現(xiàn)狀，就無法回避回報(bào)率隨人口結(jié)構(gòu)和實(shí)際工資變化影響的現(xiàn)實(shí)。因?yàn)椋ば蕉愔皇遣糠謬袷杖氲亩愂?，而且它以工資負(fù)擔(dān)的形式僅限于收入分配中的底部一半或2/3收入的人。埃斯平－安德森Esping－Andersen［1］進(jìn)一步指出，不論經(jīng)濟(jì)條件如何，針對現(xiàn)有養(yǎng)老金體制的人口壓力始終存在。因此，意大利的公共養(yǎng)老金體系之外的“退職金”改造和增稅體現(xiàn)了政府拓寬養(yǎng)老金融資收入渠道的努力。這兩項(xiàng)改革與整體的公共養(yǎng)老金體系的改革相比雖然并不起眼，但它們的意義卻是重大的，也是立足于長遠(yuǎn)解決公共養(yǎng)老金可持續(xù)性的有益探索。

(四)私有屬性的養(yǎng)老金制度的發(fā)展可以增加公共養(yǎng)老金的靈活性

由于深受卑斯麥?zhǔn)礁＠ㄔO(shè)思想的影響，意大利公共體系外的私有屬性的養(yǎng)老金制度一直沒有大的發(fā)展。這一狀況在改革中得到了一定程度的改觀。Amato改革以預(yù)留工薪稅方式鼓勵(lì)了基金式的個(gè)人儲蓄養(yǎng)老金的建立，同時(shí)為兩種補(bǔ)充性職業(yè)養(yǎng)老金創(chuàng)立了司法框架。Prodi改革也以協(xié)調(diào)公私部門養(yǎng)老金計(jì)劃的方式支持企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。Maroni改革更是以TFR改造的方式在資金上直接支持了私有屬性的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。事實(shí)上，意大利政府鼓勵(lì)私有屬性的養(yǎng)老金制度的發(fā)展并不是因?yàn)閷τ诂F(xiàn)有的公共體系失去了信心，相反，私有養(yǎng)老金制度的發(fā)展對于現(xiàn)有的公共體系是有益的。職業(yè)和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的發(fā)展可以降低人們對于傳統(tǒng)的公共養(yǎng)老金制度的高替代率待遇水平的依賴，使得公共系統(tǒng)的養(yǎng)老金待遇水平有了靈活調(diào)整的可能性。另外，一旦公共養(yǎng)老金面臨財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，由于待遇是可以靈活調(diào)節(jié)的，就可以避免采用傳統(tǒng)的增加工薪稅收的解決手段，進(jìn)而造成勞動力市場的扭曲。因此，意大利鼓勵(lì)私有屬性養(yǎng)老金制度的發(fā)展說明，公共體系外的養(yǎng)老金力量的發(fā)展有利于釋放公共養(yǎng)老金制度的靈活性。

［1］Esping－Andersen G.The Three Worlds Of Welfare Capitalism.New Jersey:Princeton University Press，1990.

［2］王朝才:《意大利養(yǎng)老金制度改革考察報(bào)告》，載《地方財(cái)政研究》，2012(10)。

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