中國社會保障發(fā)展水平指標體系與實證分析*

苗艷梅 楊 斌 丁建定

(1中國人民大學社會學系，北京，100086;2華中科技大學社會學系，湖北武漢，430072)

改革開放以來，我國社會保障制度建設取得了巨大的進步，社會保障制度對社會問題和社會成員的覆蓋面越來越大，社會保障轉移支付水平也不斷提高。但是我國的社會保障制度還有諸多尚待完善之處，例如進城務工人員的社會保障問題、失地農民的社會保障問題、社會保障的二元結構等問題。因此，當前我國社會保障制度發(fā)展到什么程度，如何認識我國社會保障發(fā)展水平，這成為影響我國社會保障制度未來發(fā)展的重要議題，同時也是確定我國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略的基礎。在社會保障發(fā)展水平的問題上，學者多集中于從社會保障總量支出以及社會保障分區(qū)域支出進行對比研究，忽視了社會保障制度對社會問題和社會成員覆蓋水平的認識，從而會造成對我國社會保障發(fā)展水平認識不夠系統(tǒng)與完善。本文以社會保障發(fā)展水平的指標體系為研究起點，通過社會保障對社會問題的覆蓋程度、社會保障對社會成員的覆蓋程度以及社會保障轉移支付水平對我國社會保障發(fā)展水平進行綜合分析，并在此基礎上提出思考與建議。

一、社會保障發(fā)展水平指標體系

社會保障發(fā)展水平是反映一個國家社會保障制度發(fā)育程度的重要指標。社會保障制度的發(fā)展水平越高，表明社會成員應對社會問題的能力越強，社會保障制度對該國國民的保障力度越大，因此社會保障制度建設越完善;社會保障發(fā)展水平越低，表明一個國家社會成員面對社會問題的風險越大，社會保障制度對該國國民的保障力度越小，社會保障制度建設不夠完善。社會保障發(fā)展水平作為反映一國社會保障制度發(fā)育程度的衡量指標，常被用來比較不同國家之間和一個國家不同時期或不同地區(qū)社會保障制度的發(fā)展程度。然而，許多學者在進行比較時，把社會保障支出占國內生產總值(GDP)作為主要指標甚至唯一指標，這種比較忽視了不同國家社會保障的發(fā)展階段以及社會保障制度對社會問題和社會成員覆蓋程度，因而不能全面地反映一個國家社會保障制度的實際發(fā)展水平。一種較為完善的社會保障發(fā)展水平衡量指標體系應包括社會保障制度對社會問題的覆蓋程度、社會保障制度對社會成員覆蓋程度以及社會保障制度的轉移支付水平。［1］

社會保障發(fā)展水平指標體系的形成與社會保障制度的特點相關。社會保障制度是為了應對社會問題而以轉移支付的形式向社會成員提供物質支持、精神慰藉和服務傳遞的一種手段。社會保障發(fā)展水平因此可以從社會問題的解決、社會成員的保障、轉移支付三個維度進行衡量與評價。據(jù)此在衡量一個國家社會保障發(fā)展水平時社會保障制度對于社會問題的覆蓋水平、社會保障制度對于社會成員的覆蓋水平以及社會保障制度轉移支付水平就成為考量社會保障發(fā)展水平的主要評價指標。

首先，社會保障對社會問題的覆蓋水平是衡量社會保障發(fā)展水平的基礎指標。因為社會保障對社會問題的覆蓋水平可以反映一個國家社會保障制度覆蓋社會問題的完善程度，從而可以作為衡量社會保障發(fā)展水平的基礎指標。社會保障制度建立的目的是為了緩解和解決社會成員的社會問題，特定社會問題需要相應的社會保障制度予以應對，并且隨著社會問題的發(fā)展和變遷社會保障制度也處于不斷完善之中，因此社會保障制度是否覆蓋社會問題就成為判斷社會保障制度發(fā)展水平的基礎性指標，只有在社會保障制度建立后才可能論及社會保障制度的保障人群程度以及轉移支付水平。

其次，社會保障對社會成員的覆蓋水平是衡量社會保障發(fā)展水平的重要指標。因為對社會成員的覆蓋水平可以反映一國社會保障制度覆蓋社會成員的完善程度，從而可以作為衡量社會保障發(fā)展水平的重要指標。社會保障制度是針對遭遇特定社會問題的特定人群而建立，社會保障制度覆蓋社會成員的程度表明一個國家社會保障制度的完善程度。當社會保障制度較為全面的覆蓋社會成員時，社會成員因為擁有社會保障制度而具有較強的抵抗風險能力，社會保障發(fā)展水平也就越高;當社會保障制度覆蓋面不能將部分社會群體納入時，那些未被覆蓋的社會群體面臨社會問題的風險也就越大，社會保障發(fā)展水平越低。

再次，社會保障轉移支付水平是衡量社會保障發(fā)展水平的典型指標。社會保障轉移支付水平表明政府向其社會成員提供的保障支持力度的大小，能夠反映一個國家和政府由于實施社會保障而向其國民收入再分配的力度，從而可以作為衡量社會保障發(fā)展水平的典型指標。轉移支付水平越高，說明社會保障制度的保障水平越高，社會成員應對社會問題和抵抗風險的能力越強，反之社會保障轉移支付水平越低說明社會保障制度的保障水平越低，社會成員應對社會問題的能力越弱。西方國家社會保障制度建設的經驗表明，隨著西方國家社會保障制度的發(fā)展和完善，西方國家社會保障制度對社會問題的覆蓋程度越來越大，對社會群體的覆蓋程度越來越高，社會保障支出占國內生產總值的比例逐漸演變成為衡量社會保障水平的主要甚至單一的指標。［2］

因此，在衡量一個國家社會保障發(fā)展水平時，應該根據(jù)不同國家社會保障發(fā)展階段構建社會保障發(fā)展水平評價指標體系。在社會保障制度還處于制度完善階段，社會保障發(fā)展水平指標體系應該包括社會保障制度對社會問題的覆蓋水平、社會保障制度對社會成員的覆蓋水平以及社會保障制度轉移支付水平;而當社會保障制度處于成熟階段，即社會保障制度構建任務已經完成，社會保障發(fā)展水平指標應以社會保障制度轉移支付水平為主要衡量指標。根據(jù)我國社會保障發(fā)展階段，在對我國社會保障發(fā)展水平進行衡量時，應綜合考察上述三個指標。

二、中國社會保障對社會問題的覆蓋水平

社會問題可以通過社會保險、社會救助和社會福利制度的建立和實施予以應對。因此，從社會問題視角分析社會保障發(fā)展水平，需要從社會保險、社會救助和社會福利制度的建設情況進行具體分析。

從社會保險應對社會問題的水平來看，我國社會保險制度對主要社會問題覆蓋較全面，社會保障水平較高。1978－1986年，“文化大革命”期間實施的企業(yè)保障制由于企業(yè)經營效益的差異使得許多老年人面臨著嚴峻的老年問題，我國通過《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關于工人退休、退職暫行辦法》和《關于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》恢復和重建了養(yǎng)老保險制度，使得老年問題得以有效緩解。1986年以來，經濟體制改革使得社會經濟形勢發(fā)生重大變化，失業(yè)、疾病、老年、工傷、生育等社會問題凸顯和日益嚴重。針對失業(yè)問題，政府通過《失業(yè)保險條例》建立了失業(yè)保險制度;針對疾病問題，政府通過頒布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度意見的通知》建立了醫(yī)療保險制度;針對老年問題，政府通過《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》、《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》建立了養(yǎng)老保險制度;同時，我國通過頒布《工傷保險條例》、《企業(yè)職工生育保險試行辦法》建立起了應對工傷、生育等社會問題的社會保險制度，如表1所示。通過社會保險制度的建立和完善，社會保險制度對社會問題的覆蓋較為完善，社會保障水平較高。

表1 我國應對主要社會問題的社會保障制度

從社會救助和社會福利應對社會問題的水平來看，我國社會救助和社會福利制度應對社會問題的能力較差。改革開放以來，貧窮、疾病、教育、住房等社會問題較為突出。我國政府通過頒布法律法規(guī)實施了一系列社會救助和社會福利政策予以應對，①該系列政策包括:針對貧窮問題，政府則通過頒布《城市居民最低生活保障制度》、《農村居民最低生活保障制度》建立了最低生活保障制度;針對疾病問題，我國政府通過《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》、《關于建立城市醫(yī)療救助試點工作的意見》建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度;針對教育問題，通過《義務教育法》、《關于調整完善農村義務教育經費保障機制改革有關政策的通知》、《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》實現(xiàn)了義務教育免受學費與雜費的教育福利;針對住房問題，國家正在實施的廉租房建設計劃。同時，《農村五保供養(yǎng)工作條例》的實施也使得農村老年人集體供養(yǎng)得以實現(xiàn)，老年福利趨向明顯。形成了以最低生活保障制度、五保戶供養(yǎng)制度為主的長期生活救助，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律援助為主的專項救助，以救災救濟、流浪乞討人員救助的臨時救助體系。同時，在社會福利制度建設上形成了以老年人福利、婦女兒童福利、殘疾人福利、教育福利為主的社會福利體系。通過社會救助和社會福利體系的建立與完善，上述社會問題的應對有了法律依據(jù)。然而我國社會救助制度和社會福利制度發(fā)展仍然存在許多問題，社會救助制度建設很不完善，社會福利和慈善事業(yè)發(fā)展滯后。［3］受制于社會保障建設中“重保險，輕福利”思想的影響，社會保障制度改革中以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險制度建設為主，社會福利被放到不重要的位置，同時社會福利改革中職工福利改革走上了企業(yè)化道路，民政部門長期以來只關注傳統(tǒng)的主管業(yè)務(如民政辦的福利院與福利企業(yè)等)，加之社會福利事業(yè)的法律建設滯后，導致社會福利應對社會問題的能力較低。［4］在社會救助制度建設中，盡管相應的法律法規(guī)已經頒布，但捆綁式的救助方式往往將醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助疊加在最低生活保障制度上，導致社會救助制度不能很好地應對社會問題。

三、中國社會保障對社會成員的覆蓋水平

從社會成員的角度分析社會保障水平，發(fā)現(xiàn)我國社會保障對社會成員的覆蓋還存在許多漏洞，社會保障對社會成員的覆蓋水平需要進一步增強。我國對企業(yè)職工與機關事業(yè)單位工作人員的社會保障問題一直比較重視，從新中國成立以來就開始了針對企業(yè)職工和機關事業(yè)單位社會保障制度的探索，尤其是改革開放以來，通過社會保障制度的改革與完善建立起了比較系統(tǒng)和完善的社會保障制度。對城鎮(zhèn)居民和農村居民社會保障制度的建設主要是在20世紀90年代以來，通過對企業(yè)社會保障制度的適當改革以及對農村相應制度的創(chuàng)新而實施的，如表2所示。

表2 我國不同社會成員的社會保障

然而，我國社會保障制度在社會成員覆蓋程度上仍存在很多問題，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面:首先，從已經建立的制度來看，社會保障制度對社會成員的覆蓋面需要進一步擴大。如以企業(yè)職工社會保障制度分析為例，2011年全國就業(yè)人數(shù)為76420萬人，而參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險人數(shù)為28392萬人，參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的人數(shù)為25226萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)為14317萬人，參加工傷保險的人數(shù)為17689萬人，參加生育保險的人數(shù)為13880萬人，①2011年全國就業(yè)人員數(shù)據(jù)和社會保險參保數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2011年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。只有37.2%的從業(yè)人員中參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，33%的從業(yè)人員中參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度，18.7%、23.1%和18.2%的從業(yè)人員中參加了失業(yè)保險、工傷保險和生育保險制度。大量的民營企業(yè)、自由職業(yè)者還沒有被企業(yè)職工社會保障制度所覆蓋，這些未被覆蓋的社會成員勢必缺乏抗風險能力，當面臨疾病、工傷、失業(yè)等意外時缺少社會制度的保障。

其次，部分社會群體的社會保障問題嚴重缺失。這突出表現(xiàn)在農民工和失地農民社會保障問題上。2011年我國農民工總量為25278萬人，其中外出農民工15863萬人，本地農民工9415萬人，而參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的農民工只有4641萬人，參加工傷保險的農民工6837萬人。②同①。大部分農民工還沒有被社會保障制度所覆蓋。在失地農民社會保障問題上，從改革開放初到2007年我國已經形成了8300多萬失地農民，今后10年如果我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1個百分點左右提高，預計每年還要新增失地農民300萬人，同時水庫移民、退耕還林、退耕還草的失地農民數(shù)量龐大。［5］然而，針對龐大的失地農民群體而言，失地農民社會保障制度建設還不完善，我國僅有1324萬失地農民被納入基本生活保障或養(yǎng)老保障制度，仍然有超過4926萬失地農民還沒有被納入社會保障體系。［6］

四、中國社會保障轉移支付水平

社會保障轉移支付水平是反映社會保障水平的一個典型指標。社會保障轉移支付水平可以通過社會保障支出占國家GDP的比重表示，也可以通過社會保障支出占財政支出的比重表示。對社會保障轉移支付水平的考察可通過國別比較和城鄉(xiāng)比較予以反映，國別比較是通過不同國家社會保障支出占GDP的比重反映不同國家社會保障制度為其社會成員提供的保障水平有多高，同時也可以看出一個國家社會保障發(fā)展的水平。城鄉(xiāng)比較是通過比較城市社會保障和農村社會保障支出以反映城鄉(xiāng)社會保障水平及其差異。

圖1 1990－2001年不同國家社會保障支出占GDP比重曲線圖

從國別比較來看，我國社會保障轉移支付水平較低。圖1是1990－2001年我國和西方發(fā)達國家社會保障制度轉移支付水平。由圖1可以發(fā)現(xiàn)我國社會保障制度轉移支付水平的一些特點:第一，我國社會保障制度轉移支付水平總體上處于上升趨勢。1978年以來，我國重視社會保障制度的建設和投入工作，同時在我國經濟穩(wěn)定增長的條件下我國社會保障支出逐年增加，社會保障支出占GDP的比重由1990年的5.34%增加到2002年的7.15%，增加幅度達1.81%;第二，我國同西方發(fā)達國家社會保障轉移支付水平存在巨大差距。1990－2001年我國社會保障支出占GDP的平均比重為5.09%，同期德國、日本、法國、瑞典、英國、美國社會保障支出占GDP的平均比重分別為26.7%、13.6%、28.6%、32.1%、22.1%、14.8%。我國社會保障轉移支付水平遠遠低于西方國家。我國社會保障支出占GDP比重與西方發(fā)達國家相比較低有其歷史原因，我國社會保障制度還處于制度完善階段，針對某類社會成員的社會問題構建社會保障制度是我國社會保障制度建設的當務之急，而西方發(fā)達國家社會保障制度建設已經成熟，社會保障對于社會成員的覆蓋面較廣，在西方國家社會保障制度的發(fā)展過程中其緊要任務已不是制度的構建而是制度保障水平的改革。

從我國社會保障制度城鄉(xiāng)比較來看，我國社會保障財政支出中對城鎮(zhèn)投入多，農村投入少，呈現(xiàn)出明顯的社會保障轉移支付的二元形態(tài)。由表3可以歸納總結出我國社會保障支出在城鎮(zhèn)和農村上的特點:第一，我國財政用于城鎮(zhèn)和農村社會保障的支出逐年增加。在農村除了1999年以外，社會保障財政支出規(guī)模逐年增加，尤其是2003年新農合實施以來財政用于農村社會保障支出的規(guī)模越來越大;在城鎮(zhèn)社會保障支出中，1998－2007年都呈現(xiàn)明顯增長趨勢;第二，城鄉(xiāng)社會保障支出差距較大。建國之初，為適應工業(yè)化戰(zhàn)略我國出臺了一系列城鄉(xiāng)分割政策，包括戶口遷移政策、勞動就業(yè)政策、人民公社制度，這些城鄉(xiāng)分割政策的實施是二元社會保障體系出臺并得以維持的直接根源。［7］由于城鄉(xiāng)二元社會保障政策對城市的明顯傾斜，例如在實施中重視城市社會保障體系建設，忽視農村社會保障體系建設，重視城市社會保障投入，忽視農村社會保障投入，導致社會保障支出在城鄉(xiāng)間轉移支付中的二元形態(tài)。1998－2007年間，我國無論是在社會保障的總支出還是社會保障的人均支出農村都遠遠低于城市。尤其是2007年，農村社會保障人均支出不到城市社會保障人均支出的10%。

表3 1998－2007年我國城鄉(xiāng)社會保障支出

五、基本結論與政策建議

從我國社會保障制度對社會問題覆蓋水平來看，社會保險制度對社會問題的覆蓋水平較高，社會救助和社會福利對社會問題的覆蓋水平較低;從社會保障制度對社會成員的覆蓋來看，我國社會保障制度建設中對城鎮(zhèn)勞動者的社會保障制度建設重視程度較高，城鄉(xiāng)居民社會保障制度正處于建立和完善階段;從社會保障制度轉移支付水平來看，我國社會保障轉移支付總體水平較低，城鄉(xiāng)社會保障轉移支付存在明顯的二元形態(tài)。因此，我國社會保障制度建設還處于制度發(fā)展和完善階段。

從本文對中國社會保障制度發(fā)展水平的分析出發(fā)，未來中國社會保障制度的發(fā)展的著力點應該放在以下幾個方面:

第一，在社會保障制度對社會問題的覆蓋方面，提高社會救助和社會福利制度對社會問題的應對能力是社會保障應對社會問題的主要任務。在主要社會問題上，老年、貧窮、疾病、住房、教育等社會問題仍然突出。然而，中國社會保險制度已經建立，社會保險制度對社會問題的覆蓋水平較高，社會救助和社會福利制度對社會問題的覆蓋需要加強。在老年問題上，應加快發(fā)展養(yǎng)老服務制度建設;在貧窮問題上，應進一步完善扶貧制度和最低生活保障制度;在疾病問題上，應積極發(fā)展和完善醫(yī)療救助制度;在住房問題上，盡快建立起完善的住房保障體系;在教育問題上，大力發(fā)展教育救助和教育福利制度。

第二，在社會保障制度對社會成員的覆蓋方面，構建部分群體社會保障制度以及擴大城鎮(zhèn)勞動者社會保障制度的覆蓋面是社會保障覆蓋人群方面的迫切任務?，F(xiàn)階段，從中國實際情況出發(fā)，應該認真并長遠考慮農民工、失地農民社會保障問題，無論采取“建立新制度”還是采取“整合制度”的方法，盡快在全國范圍內出臺統(tǒng)一的農民工和失地農民社會保障政策，使得農民工和失地農民群體受到社會保障的覆蓋。同時，針對城鎮(zhèn)勞動者社會保障覆蓋面存在的問題，應該運用法律、經濟手段，鼓勵和促進企事業(yè)單位為城鎮(zhèn)勞動者參保。

第三，在社會保障制度轉移支付水平方面，全面提高社會保障總體支付水平、重點提高農村社會保障轉移支付水平是社會保障支出的關鍵。中國社會保障轉移支付存在總體水平偏低、城鄉(xiāng)轉移支付二元結構、中央和地方財政支出結構失衡的問題。為了改善社會保障國家財政支出總體水平偏低的情況，應該全面提高社會保障制度的財政支出，尤其是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險財政支出。為了扭轉城鄉(xiāng)社會保障轉移支付二元結構，應該增加對農村社會保障的投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障財政轉移支付的發(fā)展。為了改變中央和地方社會保障財政支出結構失衡的問題，本著“財權和事權相統(tǒng)一”的原則，盡快對不同社會保障項目財政支出的歸屬進行重新界定，建立起科學、合理的社會保障制度中中央和地方財政支出關系。

在上述任務中，應該從中國社會保障制度建設的實際情況出發(fā)，同時根據(jù)中國社會、經濟、政治和文化發(fā)展的水平，選擇適合一定時期的中心任務。根據(jù)西方國家社會保障制度的發(fā)展經驗，現(xiàn)階段擴大社會保障覆蓋面、促進更多的社會成員納入社會保障體是中國社會保障制度未來發(fā)展和完善中的中心任務，也是未來中國社會保障發(fā)展的首要目標，只有當社會保障擴大覆蓋面的任務取得較大進展時，提高社會保障制度轉移支付水平才會成為我國社會保障制度建設的重點。

［1］丁建定:《和諧社會建設需要構建合理的社會保障制度》，載《人口與經濟》，2009(3)。

［2］丁建定:《西方國家社會保障制度史》，北京，高等教育出版社，2010。

［3］丁建定:《略論中國社會保障制度體系的完善》，載《黑龍江社會科學》，2011(5)。

［4］鄭功成:《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》，北京，人民出版社，2008。

［5］［6］胡曉義:《走向和諧:中國社會保障發(fā)展60年》，北京，中國勞動社會保障出版社，2009。

［7］李迎生:《社會保障與社會結構轉型——二元社會保障體系研究》，北京，中國人民大學出版社，2001。