公安機(jī)關(guān)適用取保候?qū)彺嬖诘膯?wèn)題

鄧正偉

（南京森林警察學(xué)院，南京 210046）

●法學(xué)論壇

公安機(jī)關(guān)適用取保候?qū)彺嬖诘膯?wèn)題

鄧正偉

（南京森林警察學(xué)院，南京 210046）

公安機(jī)關(guān)適用取保候?qū)彺嬖诔绦蚴М?dāng)、適用條件失當(dāng)、保證方式失當(dāng)、執(zhí)行與處理失當(dāng)和差別適用等問(wèn)題。在現(xiàn)行制度規(guī)范下，應(yīng)加大公安機(jī)關(guān)信息化建設(shè)力度，全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦案；嚴(yán)肅取保候?qū)彽倪m用，嚴(yán)格審批條件，建立取保候?qū)徣藛T信息庫(kù)；取保候?qū)徏{入檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督，以書(shū)面形式告知犯罪嫌疑人在各個(gè)階段的訴訟權(quán)利；引入技術(shù)手段監(jiān)督、考察取保對(duì)象；變革公安機(jī)關(guān)自行決定的取保候?qū)張?zhí)行歸屬，加大對(duì)保人的教育、監(jiān)督力度。

公安機(jī)關(guān)；公安執(zhí)法；取保候?qū)?/p>

公安機(jī)關(guān)在適用取保候?qū)徶写嬖谥T多問(wèn)題，學(xué)界對(duì)此的詰難從未停止，在一定程度上有效地推動(dòng)了公安機(jī)關(guān)取保候?qū)張?zhí)法規(guī)范化建設(shè)。但是，這些詰難要么從理論演繹入手、要么從個(gè)案解讀入手、要么是對(duì)法律法規(guī)本身問(wèn)題的批判，并不能較為全面地反映公安機(jī)關(guān)適用取保候?qū)彽恼w情況，也較少?gòu)墓矙C(jī)關(guān)本身的角度思考這些問(wèn)題。鑒于此，為推動(dòng)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，維護(hù)公安機(jī)關(guān)聲譽(yù)，筆者認(rèn)為有必要對(duì)學(xué)界反映的公安機(jī)關(guān)在適用取保候?qū)徶写嬖诘膯?wèn)題做一番梳理，從整體上把握公安機(jī)關(guān)在適用取保候?qū)彿矫娲嬖诘膯?wèn)題，并加以點(diǎn)評(píng)，做到有則改之無(wú)則加勉，以維法度，以正視聽(tīng)，以求良策。對(duì)于公安機(jī)關(guān)在適用取保候?qū)徶写嬖诘膯?wèn)題，學(xué)界的觀點(diǎn)頗多，概括起來(lái)可以歸納為程序失當(dāng)、適用條件（理由）失當(dāng)、保證方式失當(dāng)、執(zhí)行與處理失當(dāng)、差別適用及檔案管理不善等方面。

一、程序失當(dāng)

根據(jù)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》的規(guī)定，取保候?qū)彴收?qǐng)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督考察、保證金保證、保證人保證、取保后案件辦理、解除等方面的工作程序。①?lài)?yán)格說(shuō)來(lái)，適用條件（理由）、保證方式、執(zhí)行與處理等環(huán)節(jié)的問(wèn)題也與程序相關(guān)，但筆者認(rèn)為其關(guān)聯(lián)度不如呈請(qǐng)與批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，故分別論述，特此說(shuō)明。學(xué)界反映較多的與程序直接相關(guān)的問(wèn)題集中在呈請(qǐng)與批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為呈請(qǐng)程序失當(dāng)和取保候?qū)徧嵴?qǐng)程序的相對(duì)封閉性?xún)煞矫妗?/p>

（一）呈請(qǐng)程序失當(dāng)

實(shí)踐中，取保候?qū)彸收?qǐng)程序失當(dāng)表現(xiàn)為辦案人員不履行呈批手續(xù)、手續(xù)不全和擅自取保等情形，這些情形多發(fā)生在21世紀(jì)前期（現(xiàn)今，老少邊窮、公安信息化建設(shè)落后地區(qū)仍然存在）。受當(dāng)時(shí)的執(zhí)法環(huán)境及社會(huì)（辦案）條件等因素影響，公安機(jī)關(guān)存在較多的不履行呈批手續(xù)、手續(xù)不全、擅自取保的取保候?qū)徯袨椤Ｓ械氖寝k案人員以口頭方式向主管領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)匯報(bào)、申請(qǐng)后，未履行書(shū)面程序直接辦理；有的是履行部分書(shū)面審批手續(xù)，提前辦理；有的是未以任何方式匯報(bào)、申請(qǐng)，擅自辦理、違法辦理。與此三種情形相聯(lián)系的是，與取保候?qū)徬嚓P(guān)的檔案管理混亂，卷內(nèi)材料雜亂無(wú)章，歸檔標(biāo)準(zhǔn)不一，有關(guān)材料不齊全。①蔣仕梅、洪星：《取保候?qū)徶贫冗\(yùn)行現(xiàn)狀及反思——對(duì)H市L區(qū)公安機(jī)關(guān)取保候?qū)徶贫冗\(yùn)行情況的調(diào)查》，《湘南學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第12期，第31-35頁(yè)。

取保候?qū)彸收?qǐng)程序失當(dāng)?shù)那樾卧谙喈?dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)仍會(huì)存在。對(duì)此，各地公安機(jī)關(guān)一方面應(yīng)大力推進(jìn)網(wǎng)上辦案（辦公）平臺(tái)建設(shè)，簡(jiǎn)化取保候?qū)彸绦?，?shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理和信息化管理，建立取保候?qū)徣藛T信息庫(kù)；另一方面將取保候?qū)徏{入檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督，凡被取保候?qū)彽模宦稍跈z查機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門(mén)建立檔案，既方便檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督取保候?qū)彽穆鋵?shí)、執(zhí)行和處理情況，也方便追查無(wú)呈批手續(xù)、手續(xù)不全、擅自取保的辦案人員的責(zé)任。

（二）取保候?qū)徧嵴?qǐng)程序相對(duì)封閉

取保候?qū)徔梢杂赊k案人員依職權(quán)提出，也可由被羈押的犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬、被逮捕的犯罪嫌疑人聘請(qǐng)的律師等申請(qǐng)，學(xué)界將前者稱(chēng)為內(nèi)部啟動(dòng)，后者稱(chēng)為外部啟動(dòng)。但是，將二者相比較，“偵查部門(mén)的建議與犯罪嫌疑人一方的申請(qǐng)對(duì)程序啟動(dòng)的影響有所不同，后者的作用明顯不及前者。在效果方面，內(nèi)部申請(qǐng)與外部申請(qǐng)對(duì)是否取保候?qū)彌Q定的影響程度也相當(dāng)懸殊?！雹谧笮l(wèi)民：《偵查中的取保候?qū)彛夯趯?shí)證的功能分析》，《中外法學(xué)》2007年第3期，第339-352頁(yè)。究其原因，除有學(xué)者論及的“執(zhí)行主體各自為政，沒(méi)有監(jiān)督；犯罪嫌疑人沒(méi)有參與的權(quán)利；決定不說(shuō)理；權(quán)利沒(méi)有救濟(jì)”③門(mén)金鈴：《對(duì)我國(guó)取保候?qū)忂m用的實(shí)證研究——以某市基層偵查機(jī)關(guān)為視角》，《北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期，第8-13頁(yè)。等因素外，筆者認(rèn)為還反映了辦案機(jī)關(guān)及其工作人員的強(qiáng)勢(shì)（辦案人員的社會(huì)地位及公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)），他們從心底里認(rèn)為，是否（提起）取保候?qū)彛寝k案人員自己的事，嫌疑人及其親屬、代理人無(wú)權(quán)干涉，當(dāng)事人及其家屬因擔(dān)心觸怒辦案人員而不敢主張自身的權(quán)利（實(shí)踐中，嫌疑人的親屬、代理人為提請(qǐng)取保候?qū)彾蜣k案人員說(shuō)情甚至行賄的不在少數(shù)）；另一方面則在于當(dāng)事人及其家屬法律知識(shí)的匱乏，不知道自己的權(quán)利之所在，而且辦案人員或有意或無(wú)意地混淆法律規(guī)定，不告知當(dāng)事人相關(guān)法律的規(guī)定及其應(yīng)當(dāng)享有的訴訟權(quán)利，導(dǎo)致部分嫌疑人及其家屬不知道可以申請(qǐng)取保候?qū)彙?/p>

對(duì)于取保候?qū)徧嵴?qǐng)程序的相對(duì)封閉性，有實(shí)踐部門(mén)的責(zé)任，也有制度規(guī)范本身的不足。在制度規(guī)范尚未變革的情況下，筆者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)自身不妨大度、大方一些，建立犯罪嫌疑人權(quán)利告知制度，對(duì)被確定為犯罪嫌疑人的，以書(shū)面的形式告知其在各個(gè)訴訟階段應(yīng)當(dāng)享有的訴訟權(quán)利，責(zé)令其在書(shū)面告知上簽名。這既履行了公安機(jī)關(guān)的普法宣傳義務(wù)，也達(dá)到了偵查監(jiān)督的目的，避免社會(huì)各界對(duì)公安機(jī)關(guān)的質(zhì)疑和詰難，還可提高偵查的對(duì)抗程度，有效提升偵查人員的辦案能力，嚴(yán)格依法辦案，實(shí)現(xiàn)程序正義，以令己名。

二、適用條件（理由）失當(dāng)

關(guān)于取保候?qū)忂m用條件失當(dāng)，學(xué)界論述頗多，觀點(diǎn)基本一致，具體可以歸納為三方面。一是放寬條件，對(duì)不符合取保候?qū)彈l件的人適用；二是過(guò)度嚴(yán)苛，對(duì)符合條件的人限制適用或不適用；三是將取保候?qū)徸鳛榻Y(jié)案的一種處理方式，下面分別予以評(píng)述。

（一）放寬條件，非法適用

雖然《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》規(guī)定了不得取保候?qū)彽膶?duì)象，但實(shí)踐中對(duì)不符合取保候?qū)彈l件而取保的并不少見(jiàn)，學(xué)界對(duì)此雖有所反映但并無(wú)實(shí)例。①反映這一問(wèn)題的學(xué)者很多，蔣仕梅、宋英輝、肖進(jìn)成等在各自的論著中皆有提及。至于學(xué)界未反映實(shí)例，是因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)、民警個(gè)人對(duì)此均諱莫如深，很少有愿意公開(kāi)談及。參見(jiàn)蔣仕梅,洪星：《取保候?qū)徶贫冗\(yùn)行現(xiàn)狀及反思——對(duì)H市L區(qū)公安機(jī)關(guān)取保候?qū)徶贫冗\(yùn)行情況的調(diào)查》，《湘南學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第12期，第31-35頁(yè)；宋英輝：《關(guān)于取保候?qū)忂m用具體問(wèn)題的調(diào)研分析》，《法學(xué)》2008年第6期，第34-39頁(yè)；肖進(jìn)成：《對(duì)取保候?qū)徶贫鹊姆此肌?，《法學(xué)與實(shí)踐》，2008年第2期，第41-44頁(yè)。這是因?yàn)樵谌”：驅(qū)弻徟h(huán)節(jié)，取保理由僅簡(jiǎn)略地寫(xiě)為“證據(jù)不足”或“情節(jié)輕微社會(huì)危害不大”甚或“其他”等，并沒(méi)有與具體的取保對(duì)象條件對(duì)應(yīng)，這就使得審批機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法掌握取保對(duì)象的實(shí)際情況（是否符合取保條件），給相關(guān)人員以“辦人情案、關(guān)系案”的機(jī)會(huì)，非法取保。

此一問(wèn)題與前已提及的“擅自取保”直接關(guān)聯(lián)，辦案人員或出于人情考慮，或因與犯罪嫌疑人有直接的利害關(guān)系，枉法辦案。無(wú)論是其中的何種因素，這樣的非法取保，可能的直接后果是嫌疑人的脫逃、翻供、串供、強(qiáng)迫或誘使證人翻供、打擊報(bào)復(fù)或迫害證人、產(chǎn)生新的犯罪等。針對(duì)此一問(wèn)題的辦法，有學(xué)者提出從“刑度條件、身體條件、事實(shí)條件、情節(jié)條件”等4方面進(jìn)一步完善適用取保候?qū)彽臈l件。②鄭樹(shù)旭：《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡?wèn)題的探討》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》2012年第4期，第72-75頁(yè)。筆者同意此一做法，并進(jìn)一步認(rèn)為應(yīng)將上述4方面的條件明確記錄在呈請(qǐng)取保文書(shū)上。同時(shí)，也如前所述，在實(shí)現(xiàn)信息化管理的基礎(chǔ)上，建立取保候?qū)徣藛T信息庫(kù)，加強(qiáng)監(jiān)督；有被害人（當(dāng)事人）的，還應(yīng)向被害人（當(dāng)事人）通報(bào)嫌疑人取保候?qū)彽那闆r，允許其提出異議、協(xié)助監(jiān)管。

（二）故意刁難，限制適用

故意刁難限制適用是指辦案人員對(duì)符合取保候?qū)彈l件的當(dāng)事人，在提出取保候?qū)徤暾?qǐng)時(shí)，人為刁難，設(shè)置障礙，限制適用、不予適用或不予批復(fù)。與放寬條件、非法適用相比，學(xué)界對(duì)此的論述更多。對(duì)此，有學(xué)者提出一方面擴(kuò)大取保候?qū)彽姆秶?，一方面建立并完善取保候?qū)従葷?jì)機(jī)制；③肖進(jìn)成：《對(duì)取保候?qū)徶贫鹊姆此肌罚斗▽W(xué)與實(shí)踐》2008年第2期，第41-44頁(yè)。也有學(xué)者主張一種“準(zhǔn)司法化”的審查決定程序。顯然，這兩種建議都是針對(duì)取保候?qū)徶贫缺旧?，而沒(méi)有針對(duì)公安機(jī)關(guān)在具體適用中的做法。那么，是否不改革制度就不足以保障嫌疑人的權(quán)利呢？在現(xiàn)行制度下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)如何確保嫌疑人的權(quán)利保障呢？正如大家所認(rèn)識(shí)到的那樣，嫌疑人取保候?qū)彊?quán)利得不到落實(shí)，根本原因是“犯罪嫌疑人、被告人的無(wú)知”，消除這種無(wú)知的最好做法就是以制度的形式責(zé)令民警告知嫌疑人的權(quán)利，并有據(jù)可查。

（三）自找臺(tái)階，結(jié)案適用

對(duì)于此種情形，學(xué)界雖有所不滿(mǎn)，但更多的是一種無(wú)奈。學(xué)界不滿(mǎn)的原因是“偵查保障方面的作用則相當(dāng)程度上被案件消化機(jī)制所替代，后者作為制度外的功能在取保實(shí)踐中居于主要地位。取保候?qū)彽墓δ軐?shí)踐表現(xiàn)出一定程度的工具化傾向，有悖于法治理念的要求?！雹茏笮l(wèi)民：《偵查中的取保候?qū)彛夯趯?shí)證的功能分析》，《中外法學(xué)》2007年第3期，第339-352頁(yè)。而無(wú)奈則在于“羈押期限屆滿(mǎn)，案件尚未辦結(jié)，需要采取取保候?qū)彽摹笔侨”：驅(qū)彽姆ǘㄇ樾沃弧９P者認(rèn)可學(xué)界的這種不滿(mǎn)，但是，從公安機(jī)關(guān)的角度去思考這一問(wèn)題，辦案人員的這一做法也是一種無(wú)奈，畢竟打擊犯罪、為起訴奠定基礎(chǔ)是公安機(jī)關(guān)辦案人員的本職工作，保障犯罪嫌疑人的人權(quán)則是執(zhí)法要求，對(duì)此沖突的兩方面，取保候?qū)徥窍鄬?duì)合理的解決途徑，關(guān)鍵在于如何讓這種途徑用得既符合法制規(guī)范又符合情理。

三、保證方式失當(dāng)

學(xué)界對(duì)保證方式存在的問(wèn)題集中反映在“雙重保證”和“保證金數(shù)額”上。對(duì)于雙重保證，學(xué)界在批駁其違反法律規(guī)定的同時(shí)，對(duì)這一問(wèn)題也存在兩種看法。一是持贊同意見(jiàn)，有學(xué)者在借鑒民商事法中的雙重甚至多重保證做法，認(rèn)為實(shí)施雙重保證，更能達(dá)到取保候?qū)彽男Ч?，但是?yīng)加以完善；①馮露、李剛：《芻議公安機(jī)關(guān)取保候?qū)弻?shí)踐及完善》，《四川警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》 2007年第4期，第73-79頁(yè)。二是持否定意見(jiàn)，既然現(xiàn)行法律規(guī)定不得“雙重保證”，那么，作為執(zhí)法者，更應(yīng)遵守法律，不能因任何借口突破法律的規(guī)定，執(zhí)法犯法。對(duì)于“保證金數(shù)額”問(wèn)題，學(xué)界的批駁主要在于沒(méi)有上限，隨意確定保證金數(shù)額，甚至因此導(dǎo)致當(dāng)事人無(wú)法取保候?qū)彛ㄒ蚶U納不出保證金而無(wú)法取保）。學(xué)者們也因此推斷，此為辦案人員或故意刁難、或人為抬高保證金數(shù)額為公安機(jī)關(guān)創(chuàng)收（實(shí)踐中較多取保候?qū)徣藛T不在乎或不敢提出解除取保候?qū)彙w還保證金，因此，保證金也就成為公安機(jī)關(guān)的收入）。但是，學(xué)界在詰難這一問(wèn)題的同時(shí)，也意識(shí)到法律規(guī)范本身的不足。

對(duì)雙重保證，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的法律框架下，不得適用。公安機(jī)關(guān)在徹底貫徹落實(shí)“嫌疑人權(quán)利告知制度”基礎(chǔ)上，自身應(yīng)嚴(yán)格審批（保證方式的選擇），結(jié)合監(jiān)察部門(mén)的偵查監(jiān)督，杜絕“雙重保證”。②需要說(shuō)明的是，筆者同意“雙重保證合法化”，但這涉及法律制度的修改，不是本文的研究?jī)?nèi)容。對(duì)于保證金數(shù)額的確定，實(shí)踐中，辦案人員反映，對(duì)于有權(quán)、有錢(qián)的嫌疑人，數(shù)額再高也無(wú)所謂，只要能取保；對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件差的社會(huì)底層人員，即便是最低的1000元，他們也認(rèn)為太高；對(duì)于一般的、生活穩(wěn)定的人員，辦案人員也不會(huì)提出巨額的保證金，一般都有繳存能力；還有少數(shù)嫌疑人員，因生計(jì)問(wèn)題，寧愿生活在羈押場(chǎng)所，自由與權(quán)利根本不考慮，更別提交錢(qián)取保了。因此，筆者認(rèn)為，保證金數(shù)額高低并不是值得追究的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)說(shuō)“保證金的數(shù)額應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、犯罪嫌疑人的經(jīng)濟(jì)狀況、案件的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害性以及可能判處刑罰的輕重等情況，綜合考慮確定?！钡玫搅溯^好的落實(shí)。有學(xué)者論及的“由于交不起高額保證金而不能被取保候?qū)?，?dǎo)致看守所內(nèi)犯罪嫌疑人、被告人死亡或生產(chǎn)的事情時(shí)有發(fā)生”顯然有言過(guò)其實(shí)之嫌。③肖進(jìn)成：《對(duì)取保候?qū)徶贫鹊姆此肌?，《法學(xué)與實(shí)踐》2008年第2期，第41-44頁(yè)。

四、執(zhí)行與處理失當(dāng)

取保候?qū)彽膱?zhí)行與處理涉及多方面的工作，也是實(shí)踐中的難題，學(xué)界對(duì)此方面的詰難也最多，有執(zhí)行中的監(jiān)管、逾期不解除、保證金收取與處理、保證人不履行保證職責(zé)、取保候?qū)徣藛T違反法定義務(wù)的懲戒等多方面問(wèn)題。

（一）監(jiān)管執(zhí)行不力，保而不偵現(xiàn)象突出

取保候?qū)徸鳛閺?qiáng)制措施的一種，兼具訴訟保障與人權(quán)保障兩大功能。作為取保候?qū)彽膱?zhí)行機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)既要承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任，也要承擔(dān)繼續(xù)偵查的責(zé)任。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，取保候?qū)徱话阌上右扇司幼〉嘏沙鏊鶊?zhí)行，主要承擔(dān)監(jiān)督、考察、告知和通知等職責(zé)。④《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》第90條執(zhí)行取保候?qū)彽呐沙鏊鶓?yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（1）監(jiān)督、考察犯罪嫌疑人、被告人遵守有關(guān)規(guī)定；（2）監(jiān)督保證人履行保證義務(wù)；（3）犯罪嫌疑人、被告人違反應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定及保證人未履行保證義務(wù)的，及時(shí)告知決定機(jī)關(guān)；（4）取保候?qū)徠谙迣脻M(mǎn)十日前，通知原決定機(jī)關(guān)。但是，正如有論者所言，一些基層派出所面臨人少案多、110等警務(wù)活動(dòng)以及非警務(wù)活動(dòng)繁雜、資金缺乏等問(wèn)題，沒(méi)有足夠的時(shí)間與精力去監(jiān)督被取保候?qū)徣耍?guī)定其一月一報(bào)，但多流于形式，對(duì)被取保人是否遵守規(guī)定，保證人是否履行保證義務(wù)等情況難以監(jiān)督；甚至對(duì)被取保人和保證人的一些違反法定義務(wù)的行為，也難以及時(shí)管束。⑤宋英輝：《關(guān)于取保候?qū)忂m用具體問(wèn)題的調(diào)研分析》，《法學(xué)》2008年第6期，第34-39頁(yè)。與之相對(duì)應(yīng)，原辦案部門(mén)及偵查民警在取保候?qū)徶械穆氊?zé)則沒(méi)有明確，僅模糊界定為“不得中斷對(duì)案件的偵查，對(duì)取保候?qū)彽姆缸锵右扇?，根?jù)案情變化，應(yīng)當(dāng)及時(shí)變更強(qiáng)制措施或者解除取保候?qū)??！雹蕖豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（修正）》第92條。但是，這里的“不得中斷偵查”是針對(duì)派出所還是原辦案人員并不明確，這就造成派出所民警以“沒(méi)有偵查權(quán)”為由不繼續(xù)偵查；原辦案民警則以“不再由我管轄”為由推脫責(zé)任，相互推諉，互相扯皮，導(dǎo)致監(jiān)管不力，繼續(xù)偵查更是空談。

對(duì)此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)區(qū)別對(duì)待不同的取保人員。對(duì)檢察院、法院做出的取保決定，可沿用現(xiàn)行辦法，由派出所承擔(dān)前述所及的監(jiān)督、考察、告知和通知等職責(zé)，但是應(yīng)強(qiáng)化落實(shí)，形成材料，定期向決定機(jī)關(guān)匯報(bào)，引入技術(shù)手段對(duì)其監(jiān)督考察；對(duì)公安機(jī)關(guān)自行做出的取保決定，則應(yīng)由提出取保申請(qǐng)的原辦案人員承擔(dān)監(jiān)督、考察、繼續(xù)偵查和變更與處理職責(zé)，責(zé)任到人，負(fù)責(zé)到底。

（二）對(duì)保證人督促不到位，懲戒難以執(zhí)行

《刑事訴訟法》規(guī)定了保證人應(yīng)履行的義務(wù)和可能承擔(dān)的法律責(zé)任，但是實(shí)踐中基本沒(méi)有保證人承擔(dān)過(guò)相應(yīng)的法律責(zé)任。有學(xué)者指出，實(shí)踐中存在“保人不保，放任自流”、“保證責(zé)任難履行，對(duì)保證人處罰缺乏后續(xù)保障措施”、“保證人對(duì)自己的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不清”等問(wèn)題。①王春旺:《公安機(jī)關(guān)實(shí)施取保候?qū)彽膸讉€(gè)問(wèn)題》，《河南公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》2000年第4期，第36-39頁(yè)；徐曉玲:《公安機(jī)關(guān)適用取保候?qū)弳?wèn)題研究》，《法制與社會(huì)》2011年第7期，第259頁(yè)；史宏民,柳向紅:《取保候?qū)徳谒痉▽?shí)踐中存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《中國(guó)檢察官》2010年第13期，第26-27頁(yè)。關(guān)于此點(diǎn)，保證人也感覺(jué)極為冤屈，有保證人說(shuō)：“他是一個(gè)大活人，他要去哪兒我不可能24小時(shí)跟著，我還要工作、生活。我要不擔(dān)保吧，他找我，你們也找我，你們以為我愿意給他擔(dān)保啊”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這句話說(shuō)出了絕大多數(shù)保證人的心聲，也正是基于此，公安機(jī)關(guān)對(duì)于保證人是否履行了義務(wù)也就不再過(guò)多要求，對(duì)保證人的督促也就無(wú)從談起，對(duì)保證人的責(zé)任追究就更缺乏情理基礎(chǔ)。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，辦案人員在采用保證人保證時(shí)，應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：第一，讓保人明白，其擔(dān)任保人是犯罪嫌疑人的請(qǐng)求，不是公安機(jī)關(guān)的指令，是否擔(dān)任保人可自行決定；第二，向其講清擔(dān)任保證人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)及可能面臨的法律責(zé)任；第三，簽署《保證人承諾書(shū)》，對(duì)其提出要求，界定其職責(zé)，確保其明了法律義務(wù)、明白法律風(fēng)險(xiǎn)；第四，指定固定聯(lián)系人，要求保人定期以書(shū)面形式向聯(lián)系人簡(jiǎn)要匯報(bào)取保人員的現(xiàn)狀，有重大變動(dòng)即時(shí)報(bào)告。在上述基礎(chǔ)上，加大對(duì)保人的考核力度，對(duì)未盡其責(zé)的保人的懲戒落到實(shí)處。對(duì)于上述做法，全部形成書(shū)面或電子材料，入取保候?qū)徣藛T信息庫(kù)保存。

（三）久“?！辈粵Q，脫“保”難處

“久保不決，脫保難處”既是一種問(wèn)題，也是前述“自找臺(tái)階，結(jié)案適用”、“監(jiān)管執(zhí)行不力，保而不偵”、“對(duì)保證人督促不到位，懲戒難以執(zhí)行”的一種結(jié)果。久保不決是指取保到期后無(wú)人過(guò)問(wèn)，既不解除取保、退還保證金，也不變更強(qiáng)制措施或提起起訴。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)“……74名被取保者既沒(méi)有被解除取保候?qū)徥掷m(xù)，又沒(méi)有被撤銷(xiāo)變更為其他強(qiáng)制措施，均不了了之?！雹谑Y仕梅,洪星：《取保候?qū)徶贫冗\(yùn)行現(xiàn)狀及反思——對(duì)H市L區(qū)公安機(jī)關(guān)取保候?qū)徶贫冗\(yùn)行情況的調(diào)查》，《湘南學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第12期，第31-35頁(yè)。脫保難處則是指取保的犯罪嫌疑人在取保候?qū)徠陂g逃跑或有其他違反法定義務(wù)的行為，難以懲處。實(shí)踐中存在這樣的情況，一方面保人幫助取保人員逃跑，一方面向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，宋英輝教授對(duì)此作了深入的分析。③宋英輝：《關(guān)于取保候?qū)忂m用具體問(wèn)題的調(diào)研分析》，《法學(xué)》2008年第6期，第34-39頁(yè)。久保不決、脫保難處的社會(huì)危險(xiǎn)在于，此舉給本就符合取保條件、膽量小、心性善良之人以莫大的心理壓力，不知何時(shí)可解除取保，證明自己的清白；給存在違法犯罪、性格張揚(yáng)、或惡霸型人員以夸耀之資，助長(zhǎng)、鞏固其違法犯罪心理；給普通百姓以“花錢(qián)買(mǎi)人”之印象，損害執(zhí)法機(jī)關(guān)（尤其是公安機(jī)關(guān)）之聲譽(yù)。

這是取保候?qū)彽木C合性問(wèn)題，牽涉到取保候?qū)彽母鳝h(huán)節(jié)，有法律規(guī)范性問(wèn)題，也有執(zhí)行本身的問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格取保候?qū)彽膶徟绦?，建立取保候?qū)徣藛T信息庫(kù)，納入偵查監(jiān)督，加大監(jiān)督、考核力度，責(zé)任到人，負(fù)責(zé)到底，以扭轉(zhuǎn)久保不決、脫保難處的局面。

（四）保證金收取與處理失范，違規(guī)沒(méi)收保證金

與保證金有關(guān)的問(wèn)題，學(xué)界集中反映了數(shù)額確定隨意（過(guò)大）、收取及保管部門(mén)錯(cuò)誤、沒(méi)收多且理由不充分、以沒(méi)收代處罰、不及時(shí)返還等。關(guān)于保證金數(shù)額確定隨意、過(guò)高問(wèn)題，在保證方式失當(dāng)中已論及，不再贅述。關(guān)于收取及保管部門(mén)錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這一問(wèn)題早前比較突出，現(xiàn)在城區(qū)公安機(jī)關(guān)基本已不再有此類(lèi)問(wèn)題，但是在農(nóng)村地區(qū)，此一問(wèn)題仍然存在。正如有學(xué)者所言，有的雖已在銀行設(shè)立了保證金專(zhuān)用賬戶(hù)，但由于相關(guān)儲(chǔ)蓄點(diǎn)在城區(qū)，對(duì)家住偏僻農(nóng)村的當(dāng)事人交納保證金帶來(lái)了不便。①蔡高提、沈嚴(yán)勇：《公安機(jī)關(guān)適用取保候?qū)弿?qiáng)制措施存在的問(wèn)題及解決對(duì)策》，《公安研究》2009年第5期，第55-57頁(yè)。雖然該論者未盡一步闡述，其隱含的問(wèn)題已昭然若揭，即在農(nóng)村地區(qū)，為了雙方的“方便”，被取保人及其家屬直接向辦案人員提交保證金的情況仍然存在，至于其后是否向指定銀行繳存，則不得而知了。至于沒(méi)收多、沒(méi)收理由不充分、以沒(méi)收代處罰、不及時(shí)返還等問(wèn)題，則聯(lián)系在一起了。這些問(wèn)題之所以存在，既有取保人不清楚自己的訴訟權(quán)利、也有“花錢(qián)買(mǎi)自由”的心態(tài)、更有“取保得逃”的僥幸，哪里還敢提出歸還保證金。當(dāng)前，“財(cái)?！陛^“人?！倍嗟脑虺叭吮！辈缓谜?、不好處罰等因素外，辦案人員更是可能存有利用取保人員上述心態(tài)的想法，同時(shí)也考慮到將保證金沒(méi)收既是對(duì)辦案人員及公安機(jī)關(guān)的一點(diǎn)補(bǔ)償，也是對(duì)嫌疑人的一點(diǎn)教訓(xùn)和懲戒。故此，保證金沒(méi)收較多返還較少、沒(méi)收依據(jù)不充分、返還不及時(shí)也就順理成章了。

公安機(jī)關(guān)辦案人員在處理保證金方面出現(xiàn)的上述問(wèn)題，與取保候?qū)彌Q定不嚴(yán)肅、結(jié)案適用、取保人員處于相對(duì)弱勢(shì)地位等因素直接相關(guān)聯(lián)，在現(xiàn)行制度框架下，解決之道在于公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)保證金收取與沒(méi)收處理的監(jiān)督檢查，將向取保人員及其親屬等送達(dá)《沒(méi)收保證金決定書(shū)》落到實(shí)處，確保其知情權(quán)。

五、差別適用

取保候?qū)彽牟顒e適用是一種客觀現(xiàn)狀，但越來(lái)越受到學(xué)界的批判，這種差別適用反映的是社會(huì)的不平等，是對(duì)“法律面前人人平等”的一種諷刺。關(guān)于取保候?qū)彶顒e適用的現(xiàn)狀，宋英輝教授、劉中發(fā)檢察官等在調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)此作了較為全面的分析，筆者將其概括為“五多五少”，即本地人多外地人少、女性多男性少、學(xué)歷高的人多學(xué)歷低的人少、未成年人多成年人少、財(cái)產(chǎn)狀況好社會(huì)地位高的人多財(cái)產(chǎn)狀況差社會(huì)地位低的人少。②宋英輝：《關(guān)于取保候?qū)忂m用具體問(wèn)題的調(diào)研分析》，《法學(xué)》2008年第6期，第34-39頁(yè)；劉中發(fā)、戚進(jìn)松、曾靜音:《取保候?qū)徶贫冗\(yùn)行現(xiàn)狀調(diào)查》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期，第106-115頁(yè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這“五多五少”客觀地反映了取保候?qū)徳趯?shí)踐中的適用狀況，與適用取保候?qū)彽臈l件、理由相吻合。

筆者認(rèn)為并不是每一類(lèi)差別適用的情形都值得詬病，比如說(shuō)女性多男性少、未成年人多成年人少、學(xué)歷高的人多學(xué)歷低的人少這三種情形，顯然，從社會(huì)危險(xiǎn)性看，女性、未成年人、學(xué)歷高的人比與之對(duì)應(yīng)的另一方都要低。③當(dāng)然，不能絕對(duì)，從總體上看是如此。對(duì)于另兩種情形，學(xué)界既有理性的認(rèn)可也有質(zhì)疑。相對(duì)而言，外地人、財(cái)產(chǎn)狀況差社會(huì)地位低的人無(wú)論在符合取保候?qū)彽臈l件還是自身的自由權(quán)利觀念、法律意識(shí)、獲得法律幫助的途徑等方面都不及另一方，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是造成差別適用的主因，但是，其中的權(quán)力尋租和司法腐敗并不罕見(jiàn)。于普通百姓而言，他們只看到差別適用的結(jié)果，并不考慮形成結(jié)果的原因，他們直觀地認(rèn)為取保候?qū)従褪恰翱筷P(guān)系花錢(qián)買(mǎi)人”，而本地人、財(cái)產(chǎn)狀況好社會(huì)地位高的人顯然“更有關(guān)系、更有錢(qián)”。雖說(shuō)百姓的這種直觀認(rèn)識(shí)有其片面性，但是它也確實(shí)反映了社會(huì)的不公和公安機(jī)關(guān)在辦理取保候?qū)徶械钠蛐浴⒉町愋?。?duì)于本地人多外地人少的這一問(wèn)題，雖然少數(shù)地方對(duì)此進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)研究，①江蘇江陰、張家港等地對(duì)此進(jìn)行了有益的探索。丁正紅：《平等保護(hù)涉罪外來(lái)人員取保候?qū)彊?quán)益的探索與實(shí)踐》，《人民檢察》2009年第20期，第55-56頁(yè)；董啟海：《張家港市檢察院取保候?qū)弻?shí)證研究評(píng)析》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期，第26-30頁(yè)。采取了試點(diǎn)措施，但是從總體上看，這一情形在短期難以扭轉(zhuǎn)。

在目前狀況下，要扭轉(zhuǎn)取保候?qū)彵镜厝硕嗤獾厝松俚倪m用現(xiàn)狀，僅靠公安機(jī)關(guān)一家是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。但是，公安機(jī)關(guān)可以通過(guò)加大法制宣傳、訴訟權(quán)利告知等手段提升取保候?qū)徳谕獾厝恕⒇?cái)產(chǎn)狀況差社會(huì)地位低的人中的適用率，實(shí)現(xiàn)法律平等，改善公安機(jī)關(guān)在公眾中的形象。

除上述幾方面外，學(xué)界還反映了取保候?qū)彽男麄?、案件的交接、嫌疑人脫逃、取保條件自由裁量權(quán)大、適用率低等問(wèn)題，筆者在前述中或多或少有所提及，不再一一闡述。

六、結(jié) 論

取保候?qū)徸鳛閷徢傲b押的替代性措施，有極強(qiáng)的人權(quán)保障功能，應(yīng)提高在公安機(jī)關(guān)偵查階段的適用率。對(duì)取保候?qū)徳诠矙C(jī)關(guān)偵查階段適用中出現(xiàn)的問(wèn)題，在現(xiàn)行制度規(guī)范下，應(yīng)加大公安機(jī)關(guān)信息化建設(shè)力度，全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦案；在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)肅取保候?qū)彽倪m用，嚴(yán)格審批條件，建立取保候?qū)徣藛T信息庫(kù)，納入檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督體系，以書(shū)面形式告知犯罪嫌疑人在各個(gè)階段的訴訟權(quán)利；引入技術(shù)手段監(jiān)督、考察取保對(duì)象，變革公安機(jī)關(guān)自行決定的取保候?qū)張?zhí)行歸屬，加大對(duì)保人的教育、監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)適用取保候?qū)彽姆ㄖ位?、?guī)范化。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

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1674-9502(2013)02-094-07

南京森林警察學(xué)院

2013-02-17