國家治理體系現(xiàn)代化與公眾參與反腐敗斗爭

韓洋

[摘 要]黨在新的歷史條件下進行反腐敗斗爭，既要借鑒革命戰(zhàn)爭年代的成功經(jīng)驗，又要適應(yīng)今天全面深化改革的發(fā)展要求。要通過引領(lǐng)思想領(lǐng)域的崇高價值、構(gòu)建系統(tǒng)化的制度體系、健全權(quán)力運行的民主機制、運用信息化的傳媒手段、創(chuàng)新科學(xué)民主的實現(xiàn)方式等途徑，讓人民群眾通過社會主義民主機制積極投身到反腐敗斗爭中去，從而實現(xiàn)有效而民主的國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]國家治理體系；反腐??；公眾參與

[中圖分類號] D261.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）11-0050-03

黨的十八屆三中全會提出“推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略思想，標志著我國從傳統(tǒng)的治國理念向現(xiàn)代治國理念的轉(zhuǎn)型。國家治理體系現(xiàn)代化與反腐敗的源頭治理緊密相連，國家治理體系現(xiàn)代化的基本價值和核心要素與反腐倡廉建設(shè)的基本要素高度重合，[1]因此，我們必須建立新的國家治理腐敗體系。公眾參與是現(xiàn)代國家反腐敗的重要經(jīng)驗，是推動反腐倡廉建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵性舉措，在新的國家治理腐敗體系的建設(shè)中必須充分運用公眾參與的力量。

一、公眾參與反腐敗的歷史經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨的反腐敗斗爭史中，公眾參與是推進廉政建設(shè)的極為重要的舉措。正如共產(chǎn)黨早期領(lǐng)導(dǎo)人任弼時所指出，同貪污腐敗行為做斗爭，“唯一的辦法，就是在黨內(nèi)發(fā)動所有的黨員群眾，在政府系統(tǒng)中發(fā)動廣大的勞動群眾。”[2]

（一）開辟群眾參與的舉報渠道。1928年中共六大通過的黨章決定成立黨的審查委員會，并選舉產(chǎn)生以劉少奇為書記的中央審查委員會。1931 年成立了中央特別工作委員會，它是當時黨內(nèi)的最高監(jiān)察和紀律檢查機關(guān)。1931年11月蘇維埃政府在瑞金成立的中央工農(nóng)檢察部，以及為了配合工農(nóng)檢察部而建立的突擊隊、輕騎隊、工農(nóng)通訊員、群眾法庭等群眾性組織，都是公眾參與反腐敗斗爭的舉報渠道。工農(nóng)檢察部是政府監(jiān)督機關(guān)的重要組成部分，它的主要任務(wù)是對國家企業(yè)和機關(guān)等各種違反政策的行為進行監(jiān)督和檢舉。突擊隊、輕騎隊等群眾性組織廣泛發(fā)動工農(nóng)群眾對政府及工作人員進行監(jiān)督，使腐敗分子無藏身之地。

1932年初，中央蘇區(qū)開展了黨內(nèi)第一次大規(guī)模反腐肅貪運動，就由于群眾的積極舉報而查處出一大批腐敗分子。瑞金縣葉坪村蘇維埃政府主席謝步升因貪污財物牟取私利被槍決，是工農(nóng)檢察部查辦的第一個貪污大案。蘇維埃大會工程處主任左祥云貪污246.7元，瑞金縣財政部會計科長唐紅達侵吞公款約2000元，雩都縣軍事部長劉仕祥貪污公款200余元，三人經(jīng)公審后均被判處死刑。1937年-1939年間，陜甘寧邊區(qū)司法機關(guān)依法查處了180余起貪污案，其中絕大部分是由輕騎隊等群眾性組織揭發(fā)的。

（二）創(chuàng)新群眾參與的斗爭形式。民主革命時期，黨十分注重運用群眾的力量來監(jiān)督黨和政府中的貪污腐敗行為，鼓勵群眾通過合適的斗爭形式直接參與到反腐敗中來。1937年陜甘寧邊區(qū)的“黃克功事件”就是一個典型案例。黃克功少年時代就參加紅軍，跟隨毛澤東經(jīng)歷過井岡山革命根據(jù)地的斗爭，參加過保衛(wèi)中央蘇區(qū)的反“圍剿”戰(zhàn)役，并在長征中立過大功。他在擔任延安抗日軍政大學(xué)第六隊隊長時對女學(xué)生劉茜逼婚未遂的槍殺案件在延安轟動一時。一些人認為他自恃有功，無視法紀，必須付出應(yīng)有的代價；也有不少人特別是和他一起戰(zhàn)斗過的“老井岡們”紛紛出面為他求情，認為可以給他戴罪立功的機會。中央決定召開千人大會，通過人民公審的方式予以解決，黃克功最終被人民法庭判處死刑?？梢哉f，人民群眾在此次事件的檢舉揭發(fā)和公開審判中都發(fā)揮了重要作用。

在反腐敗斗爭中只有緊緊依靠人民群眾，充分發(fā)揮人民群眾的強大力量，才能取得懲治和預(yù)防腐敗的最終勝利。民主革命時期，人民群眾自發(fā)參與監(jiān)督的行為，堅決打擊了黨內(nèi)腐化現(xiàn)象，有力保障了政治和社會的廉潔，切實地維護了群眾的利益。因此，人民群眾通過合適的斗爭形式自發(fā)參與監(jiān)督腐敗，是黨在革命時期反腐敗斗爭的重要經(jīng)驗。

（三）構(gòu)建群眾參與的組織載體。事實上，群眾參與反腐敗載體的制度化規(guī)定，能夠為群眾有效參與提供最重要的保障。黨成立后不久，就設(shè)立專門機構(gòu)受理群眾監(jiān)督的相關(guān)事宜，通過群眾的參與糾正黨內(nèi)的錯誤行為。到了抗日戰(zhàn)爭時期，黨在根據(jù)地的縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村的各級行政機構(gòu)分別設(shè)置了相應(yīng)的代議和監(jiān)督機關(guān)，使廣大人民群眾有效地參與到地方和基層的政權(quán)中去，有效加強了對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。1943年1月，黨在晉察冀邊區(qū)成立了參議會，使得根據(jù)地內(nèi)擁有了“邊區(qū)一級的最高的民意機關(guān)，直接和經(jīng)常地監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)政府的工作，使邊區(qū)的民主政治建設(shè)構(gòu)成了完整的體系”。[3]可以說，晉察冀邊區(qū)的參議會是黨在抗戰(zhàn)時期建立的一個體現(xiàn)群眾參與的民主權(quán)力機構(gòu)，確保了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部處于廣大群眾的監(jiān)督之下。

抗日戰(zhàn)爭時期，根據(jù)地內(nèi)建立“三三制”政權(quán)，讓廣大人民群眾充分參與到政權(quán)的運作過程中，通過民主選舉的方式將人民群眾擁護、也愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀人士推舉到重要崗位上來，從而在政權(quán)構(gòu)成方面減少了腐敗的滋生，有效地加強了廉政建設(shè)。邊區(qū)人民在“三三制”政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)之下，獲得了當家作主的權(quán)利，并充分利用自己的力量來監(jiān)督黨和政府的工作，黨內(nèi)的消極腐敗現(xiàn)象得到了最大限度的遏制。

二、國家治理體系下推進公眾參與反腐敗斗爭的關(guān)鍵性路徑

中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代通過公眾參與的方式取得了反腐敗的成效，今天單靠群眾運動難以解決現(xiàn)實中的腐敗現(xiàn)象。在國家治理體系現(xiàn)代化的背景下進行反腐倡廉建設(shè)，要求我們吸取革命年代的經(jīng)驗教訓(xùn)，適應(yīng)全面深化改革的新形勢，通過以注重思想領(lǐng)域的引導(dǎo)、構(gòu)建系統(tǒng)化的制度體系、健全權(quán)力運行的民主機制、運用信息化的傳媒手段、創(chuàng)新科學(xué)民主的實現(xiàn)方式等途徑真正把公眾參與重新帶回到當前的反腐敗斗爭中來。

（一）注重思想領(lǐng)域的引領(lǐng)，為公眾參與提供強大的精神動力。革命時代共產(chǎn)黨用各種各樣的方式號召群眾參加革命，提升了人們的政治熱情。在全面深化改革的今天，我們?nèi)孕枰浞职l(fā)動公眾的參與意識。對于一個超大規(guī)模社會，共同的生活信仰與價值體系是凝聚人心、凝聚社會的基本力量。[4]在現(xiàn)代反腐敗的過程中，構(gòu)建能夠達成公眾參與共識的思想動力是取得反腐敗勝利的前提條件。歷史實踐證明，公民對廉政文化的認同，是形成全新的思想價值的基本條件。要想有效地參與到反腐敗斗爭中去，就必須注重思想領(lǐng)域的引領(lǐng)，培育廉政文化。

注重思想引導(dǎo)是發(fā)達國家反腐敗的基本經(jīng)驗。根據(jù)透明國際組織所發(fā)布的全球清廉指數(shù)，芬蘭、瑞典、澳大利亞、新加坡、荷蘭等國長期處于世界清廉指數(shù)的前列。縱觀這些清廉國家的反腐敗經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)他們都特別注重對公眾的思想教育，培育公眾的廉潔理念。共產(chǎn)黨在民主革命時期也非常重視對群眾的思想教育，力圖在思想上提高反腐防腐的能力。當前，要開設(shè)專門課程來對公民開展國家意識、權(quán)利意識、廉政意識等價值觀引導(dǎo)，培養(yǎng)公民的主體意識，使公民在參與國家政治生活的過程中具有高度的政治責任感和強烈的主動精神。通過持續(xù)的教育滲透過程，使廉政文化逐漸擴張到社會的方方面面，在全社會營造廉潔的社會環(huán)境。

（二）構(gòu)建系統(tǒng)化的制度體系，為公眾參與提供規(guī)范的活動渠道。制度本身具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性等特點，制度建設(shè)在反腐敗斗爭中具有根本性地位。革命時代的反腐敗中雖然也有制度建設(shè)的要素，但并沒有建立起一套完整規(guī)范的制度體系。要從根本上讓公眾直接參與到阻止權(quán)力濫用、以權(quán)謀私等腐敗問題中來，必須構(gòu)建一套完善的現(xiàn)代制度體系，用強有力的制度支撐來規(guī)范權(quán)力的運行、約束干部的行為、為公眾參與提供規(guī)范的活動渠道，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。

公眾是反腐敗的根本力量，要充分發(fā)揮這一力量，就要進一步完善公眾參與反腐敗的制度體系。首先，要完善信息公開制度，確保公眾的知情權(quán)。加快推進政府信息公開法律制度體系建設(shè)，把政府信息公開的內(nèi)容具體化，使公眾參與有合乎法律規(guī)范的依據(jù)。其次，要健全信訪舉報制度。這是打擊腐敗非常重要的環(huán)節(jié)。應(yīng)健全保護舉報人和證人制度、健全舉報的獎勵制度、建立專門的證人安全保護機構(gòu)，把舉報制度和保護證人制度納入法制化軌道，以此激勵公民參與反腐敗的積極性。

（三）健全權(quán)力運行的民主機制，為公眾參與提供有效的監(jiān)督平臺。孟德斯鳩曾經(jīng)論述：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]腐敗問題的本質(zhì)是權(quán)力的濫用問題。要控制腐敗現(xiàn)象就必須從它的本質(zhì)入手，讓權(quán)力受到應(yīng)有的制約和監(jiān)督。

公眾參與是一種有效的防止權(quán)力腐化的途徑。要發(fā)動社會各方面的力量進行反腐敗，則必須健全權(quán)力運行的民主機制。首先，要健全干部選拔公開機制。干部選拔要公開、透明，要落實任前公示制度，保證選賢任能、用人純潔，大力營造風清氣正的用人環(huán)境。其次，要健全公眾監(jiān)督干部機制。要把公眾監(jiān)督貫穿干部考核、選拔、任用的全過程，建立健全預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、糾正的公眾監(jiān)督機制。第三，要健全公眾表達機制。公眾對干部工作提出的問題、意見和實名舉報等，要做到有舉報必有受理、調(diào)查，堅持調(diào)查結(jié)果及時回復(fù)和反饋，暢通各種公眾表達渠道，增強公眾參與的信心。

（四）運用信息化的傳媒手段，為公眾參與提供有力的技術(shù)支撐。報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體的監(jiān)督是公眾參與的重要渠道，是反腐敗的有力利器。馬克思曾指出：“報刊按其使命來說，是公眾的捍衛(wèi)者，是針對當權(quán)者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的眼睛?！盵6]借助于被稱為“第四種權(quán)力”的媒體力量，公民充分的言論自由和輿論監(jiān)督權(quán)利得到保障。媒體對于預(yù)防腐敗的作用主要體現(xiàn)在腐敗現(xiàn)象的曝光能夠使公眾從外部對行政機關(guān)施加壓力、逼迫有關(guān)監(jiān)督機構(gòu)對腐敗分子進行調(diào)查，從而使濫用權(quán)力者時時處于“背靠懸崖的危險”，在未行動之前就考慮到輿論壓力。

隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的興起，網(wǎng)絡(luò)作為一種新的信息交流與傳播工具，因其開放互動、高速有效、方便快捷、安全隱蔽等特點而迅速被人們所接受，公眾參與反腐敗斗爭的熱情重新被激發(fā)出來。首先，要提高媒體的自由程度，充分利用網(wǎng)絡(luò)的力量宣傳反腐倡廉的政策法規(guī)，大力曝光腐敗案件，形成對腐敗的強大環(huán)境壓力。其次，要加強互聯(lián)網(wǎng)訴求載體建設(shè)，可以在政府門戶網(wǎng)站上開設(shè)舉報信箱、開設(shè)專門的信訪網(wǎng)站等，網(wǎng)上直接受理公眾投訴。再次，要因勢利導(dǎo)，建立完善、規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制，避免網(wǎng)絡(luò)成為惡意誹謗和散布謠言的工具，從而真正為公眾參與反腐敗提供技術(shù)支撐。

（五）探索科學(xué)民主的實現(xiàn)方式，為公眾參與提供堅強的政治保證。公眾參與反腐倡廉建設(shè)不僅要求有便捷的參與渠道和監(jiān)督平臺，更要求公眾和行政機關(guān)之間建立良好的互動關(guān)系。探索科學(xué)民主的實現(xiàn)方式，讓公眾以一定方式集中表達意愿，讓公眾有對政府部門、領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員進行民主評議的權(quán)利，切實維護公眾的表達權(quán)和參與權(quán)，為公眾參與提供堅強的政治保證。

為建立科學(xué)民主的公眾參與反腐敗的實現(xiàn)機制，我們還必須通過一系列措施和制度來明確公眾參與的重點、實現(xiàn)機制和實現(xiàn)方式。首先，要建立公眾意見受理機制。設(shè)立專門負責受理公眾事宜的機構(gòu)，安排專人負責接待工作，并要求各監(jiān)管部門向公眾公布熱線電話。其次，要建立意見處理機制。對于公眾提出的本部門職責范圍內(nèi)的事宜要及時派人進行調(diào)查和處理，并對重要案件進行督查、督辦，防止部門之間互相推諉，提高工作效率。第三，要建立公眾意見反饋機制。行政機關(guān)對公眾提出的意見進行反饋，既是對公眾的尊重，也是公眾參與反腐敗斗爭能夠取得良好效果的關(guān)鍵。只有公眾的意見得到行政部門的充分尊重、認真處理和及時反饋，公眾才能對公權(quán)力的執(zhí)行效力產(chǎn)生實際影響，公眾參與才是有效的政治參與。

腐敗問題關(guān)乎黨的生死存亡。在一個現(xiàn)代化的民主國家，公眾參與反腐敗能夠有效地防止公權(quán)力的變異，遏制腐敗的滋生和蔓延。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對我們黨在全面深化改革過程中實現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)提出了新的要求。建立現(xiàn)代化的國家治理腐敗體系、實現(xiàn)國家治理能力的提升需要時刻保障公眾參與的科學(xué)性、民主性、合法性和有效性，切實維護好、實現(xiàn)好和發(fā)展好人民群眾的根本利益。國家只有真正認可人的尊嚴和價值，為公眾提供表達批判思想以及與國家公權(quán)力互動的空間，反腐敗的力量才能得到加強，反腐敗的斗爭才能最終取得勝利。

參考文獻：

[1]高新民：國家治理體系現(xiàn)代化與反腐倡廉建設(shè)[J].中共黨史研究，2014（2）.

[2]中國人民解放軍國防大學(xué)黨史黨建政工教研室，中共黨史教學(xué)參考資料（18）.

[3]蕭斯：《記邊區(qū)第一屆參議會》，《第一屆參議會大會匯刊》，1943-4-20，B-2頁，河北省檔案館革命歷史檔案，檔案號579-1-15-10.

[4]唐皇鳳，大國治理與政治建設(shè)[J].天津社會科學(xué)，2005（3）.

[5]孟德斯鳩，論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1961，154.

[6]馬克思恩格斯全集，第一卷[M].北京：人民出版社，1956.275.

作者系中共上海市委黨校研究生

責任編輯：趙 菲