進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)踐與思考

中共上海市崇明縣委組織部

[摘 要]健全黨的基層組織體系，農(nóng)村基層隊(duì)伍建設(shè)至關(guān)重要。創(chuàng)新社會(huì)治理、夯實(shí)基層基礎(chǔ)，需針對(duì)當(dāng)前存在問題，從健全領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌體系、形成基層隊(duì)伍工作合力，拓寬選人用人渠道、選優(yōu)配強(qiáng)村居干部隊(duì)伍，增強(qiáng)教育培訓(xùn)實(shí)效、提升基層干部能力素質(zhì)，完善監(jiān)督考核機(jī)制、促進(jìn)基層干部履職盡責(zé)，落實(shí)激勵(lì)保障措施、激發(fā)基層干部工作干勁等方面入手，著力加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層隊(duì)伍建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；基層組織；隊(duì)伍建設(shè)

[中圖分類號(hào)] D422 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）11-0061-03

黨的基層組織是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實(shí)黨的任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。黨的十八大指出，要健全黨的基層組織體系，加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。本調(diào)研報(bào)告著眼于上海市崇明縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居隊(duì)伍尤其是村居黨組織書記、基層協(xié)管員、村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)，通過梳理現(xiàn)狀、厘清問題、剖析原因、提出對(duì)策，以進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村基層隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。

一、主要做法及成效

（一）推行“公推直選”和“大海選”，選優(yōu)配強(qiáng)村居“兩委”班子。2012年，按照“公推直選”的要求，指導(dǎo)全縣村居黨組織全面完成了換屆工作，共選舉產(chǎn)生新一屆村居黨組織班子成員1023名，選舉成功率達(dá)100%，村居黨組織班子結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。同時(shí)，指導(dǎo)全縣村居委會(huì)進(jìn)行換屆選舉，共有252個(gè)村委會(huì)實(shí)行“大海選”，“大海選”率達(dá)95%；52個(gè)居委會(huì)采用直選方式，直選率達(dá)80%。通過選舉產(chǎn)生的新一屆村居委會(huì)班子，年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，文化層次更加合理，男女結(jié)構(gòu)比例趨于平衡。

（二）實(shí)施“班長(zhǎng)工程”，打造一支高素質(zhì)農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍。2013年，根據(jù)縣委1號(hào)調(diào)研課題，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)崇明縣村黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)“班長(zhǎng)工程”的實(shí)施意見》，加大從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員中選派擔(dān)任村黨組織書記力度，為農(nóng)村基層輸入了新鮮血液，進(jìn)一步優(yōu)化了村黨組織書記隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。截至目前，共選派85名機(jī)關(guān)、事業(yè)優(yōu)秀干部到村任黨組織書記。

（三）充實(shí)基層力量，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制向基層一線傾斜。按照全市關(guān)于市級(jí)機(jī)關(guān)“瘦身”、基層一線“強(qiáng)身”的總體工作部署，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制配置情況進(jìn)行全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，逐步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總量。2014年5月，已為18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加177名編制，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)9.8名，其中行政編制44名、事業(yè)編制133名。

（四）加強(qiáng)激勵(lì)保障，促進(jìn)村居干部更好地為民服務(wù)。建立健全以“基本報(bào)酬+業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)”為主要內(nèi)容的村居干部報(bào)酬考核管理機(jī)制，逐步提高村居干部報(bào)酬水平；為在職村居“兩委”干部辦理城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)施老村干部養(yǎng)老生活補(bǔ)貼，切實(shí)解決了其后顧之憂。同時(shí)，對(duì)擔(dān)任村居正職3年以上、具有大專以上學(xué)歷、年齡在40周歲以下的優(yōu)秀村居黨組織書記、主任，每年拿出一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)單位人員崗位，實(shí)施定向招錄。2009年以來，全縣共有34名村居黨組織書記、主任通過定向招錄，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，共有7名村居黨組織書記被選拔進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。注重把優(yōu)秀的村居黨組織書記選為市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)“兩代表一委員”，提高其政治待遇。2009年以來，全縣村黨組織書記中，被選為市“兩代表一委員”的有7人，被選為縣“兩代表一委員”的有88人。

（五）推進(jìn)整合管理，理順精簡(jiǎn)“萬(wàn)人、千百人就業(yè)項(xiàng)目”。自2012年5月起，根據(jù)上海市統(tǒng)一部署，按照“管理下沉、隊(duì)伍整合、推動(dòng)轉(zhuǎn)制、規(guī)范運(yùn)作”的總體思路，通過實(shí)行管理職能下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改革管理體制，完善“三定”（定崗、定人、定責(zé)）責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督和考核，實(shí)行人員統(tǒng)籌使用等一系列措施，逐步實(shí)現(xiàn)了事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。2014年4月，出臺(tái)了《崇明縣關(guān)于政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施意見》，全縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已在該項(xiàng)目上推行“政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)化管理”的運(yùn)作模式。

二、存在的主要問題及原因分析

（一）存在的主要問題。第一，年齡普遍老化。當(dāng)前，崇明縣農(nóng)村基層隊(duì)伍尤其是村居干部隊(duì)伍存在年齡普遍偏大的問題，而且是越到基層，社會(huì)管理人員的平均年齡越大。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全縣村黨組織書記平均年齡50歲，50歲及以上的占53%；居民區(qū)黨組織書記平均年齡47歲，50歲及以上的占33%。在“萬(wàn)人、千百人就業(yè)項(xiàng)目”從業(yè)人員中，男性50歲及以上、女性45歲及以上的比例均已超過70%。村民小組長(zhǎng)的平均年齡已超過60歲，年齡最大的達(dá)92歲。

第二，文化程度偏低。從目前情況看，崇明縣農(nóng)村基層隊(duì)伍文化程度總體還不高，呈現(xiàn)出越到基層，文化程度越低的趨勢(shì)。村居干部中雖然有過半數(shù)取得大專及以上學(xué)歷，但大多是通過在職進(jìn)修所取得的。在“萬(wàn)人、千百人就業(yè)項(xiàng)目”從業(yè)人員中，初中及以下學(xué)歷的超過了80%。而在最基層的村民小組長(zhǎng)中，初中及以下學(xué)歷的超過了90%。

第三，能力素質(zhì)不高。相對(duì)于時(shí)代發(fā)展和人民群眾的要求，當(dāng)前崇明縣農(nóng)村基層隊(duì)伍的能力素質(zhì)還存在較大差距。部分村居干部帶領(lǐng)群眾致富的能力不強(qiáng)，缺乏群眾工作能力和化解復(fù)雜矛盾能力；工作責(zé)任心不強(qiáng)，辦事不力，處事不公。村級(jí)后備干部整體質(zhì)量不高，部分后備干部底氣不足，開展工作不夠大膽，作用發(fā)揮不夠明顯。部分村民小組長(zhǎng)崗位責(zé)任意識(shí)淡薄，滿足于做村“兩委”的“傳聲筒”，工作流于形式，聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一米”出現(xiàn)末梢堵塞。部分“萬(wàn)人、千百人就業(yè)項(xiàng)目”從業(yè)人員專業(yè)技能較差，實(shí)際工作能力、服務(wù)理念等都與形勢(shì)發(fā)展的需求存在一定距離。

第四，后續(xù)力量不足。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)人員雖然新進(jìn)了一大批年輕人，但其適應(yīng)崗位、成長(zhǎng)成熟還需時(shí)日。村居干部后備力量薄弱，尤其是優(yōu)秀的村居正職后備力量缺乏。村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍青黃不接，合適人選來源匱乏?！叭f(wàn)人、千百人就業(yè)項(xiàng)目”從業(yè)人員只出不進(jìn)，但農(nóng)村基層工作任務(wù)與群眾各類需求卻只增不減，現(xiàn)有服務(wù)力量與群眾需求不相匹配。社工人才隊(duì)伍建設(shè)尚在起步階段，人員數(shù)量不足、領(lǐng)域分布不均、結(jié)構(gòu)不盡合理、專業(yè)能力不高、隊(duì)伍穩(wěn)定性不強(qiáng)。全縣缺乏社會(huì)組織業(yè)務(wù)建設(shè)和合作共治的樞紐式平臺(tái)及專業(yè)服務(wù)類機(jī)構(gòu)，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的工作機(jī)制還不健全，社會(huì)組織和社會(huì)力量參與基層治理不夠，作用發(fā)揮十分有限。

第五，管理存在盲點(diǎn)。在農(nóng)村基層治理方面，還存在管理觸角不全、信息渠道不暢、人員統(tǒng)籌使用難、存在覆蓋盲區(qū)等問題。對(duì)村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)，還存在職責(zé)不清、定位不高、疏于管理等問題。

（二）原因分析。上述問題的存在，有多方面的原因。主要有：第一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。目前，崇明縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)崗位少、就業(yè)壓力大，本地優(yōu)秀人才難以留在農(nóng)村，長(zhǎng)期以來“精英流出大于流進(jìn)”，留在農(nóng)村基層的人在學(xué)歷層次、年齡知識(shí)結(jié)構(gòu)、思想觀念等方面，與時(shí)代發(fā)展和工作要求還存有較大差距。

第二，崗位吸引力低。隨著社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村基層工作的內(nèi)容越來越多，要求也越來越高，雖然近幾年村居干部、村級(jí)后備干部、村民小組長(zhǎng)等的待遇有所增長(zhǎng)，但總體還處于較低水平，崗位吸引力不足。

第三，管理考核不到位。對(duì)基層干部的考核體系還不夠科學(xué)合理，存在重待遇激勵(lì)、輕問責(zé)處罰，布置任務(wù)多、指導(dǎo)監(jiān)督少的傾向，針對(duì)體制外的村居干部、村級(jí)后備干部及村民小組長(zhǎng)等還缺乏有效有力的監(jiān)管手段，對(duì)村民小組長(zhǎng)的教育培訓(xùn)力度不夠。

第四，統(tǒng)籌整合不完全。崇明縣農(nóng)村基層隊(duì)伍分布較散、人員復(fù)雜，尚缺乏“一盤棋”的統(tǒng)籌考慮和“一整套”的管理體系。對(duì)于哪些隊(duì)伍適合統(tǒng)籌到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及統(tǒng)籌后的各自職能分工、力量整合，縣級(jí)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有待進(jìn)一步溝通聯(lián)動(dòng)。對(duì)于哪些基層隊(duì)伍應(yīng)該直接下放到村居，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村居還有待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對(duì)于基層各支隊(duì)伍在基層治理中以什么樣的幅度最為科學(xué)有效，還有待進(jìn)一步探索實(shí)踐。

三、對(duì)策思考

（一）進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌體系，形成基層隊(duì)伍工作合力。一是健全領(lǐng)導(dǎo)體制。建立由縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實(shí)施的農(nóng)村基層隊(duì)伍領(lǐng)導(dǎo)體制。縣級(jí)職能部門加大對(duì)農(nóng)村基層隊(duì)伍建設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居兩級(jí)要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，切實(shí)落實(shí)相關(guān)責(zé)任。二是進(jìn)一步加強(qiáng)力量整合。按照“專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍拉條、公共服務(wù)隊(duì)伍到塊”的原則，通過上下聯(lián)動(dòng)、爭(zhēng)取政策，進(jìn)一步理順條塊關(guān)系、明晰條塊職責(zé)，加強(qiáng)職能歸并、統(tǒng)籌人員管理，激發(fā)隊(duì)伍活力、提高工作效能，努力打通基層治理“最后一米”。結(jié)合崇明縣實(shí)際，建議將黨群、統(tǒng)戰(zhàn)、工會(huì)等條線的社工隊(duì)伍也一并下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來全面統(tǒng)籌。

（二）進(jìn)一步拓寬選人用人渠道，選優(yōu)配強(qiáng)村居干部隊(duì)伍。一是推進(jìn)“基石工程”，加強(qiáng)村居干部人才梯隊(duì)建設(shè)。加大政策宣傳力度，吸引高校畢業(yè)生尤其是崇明籍高校畢業(yè)生回村工作。注重從社會(huì)各界青年人才中選拔村居后備人才，堅(jiān)持公開透明，力爭(zhēng)選優(yōu)選強(qiáng)。二是深化“班長(zhǎng)工程”，加強(qiáng)村居黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)。要把村居黨組織書記隊(duì)伍放在重要位置，深入推進(jìn)“班長(zhǎng)工程”，通過選派一批、調(diào)整一批、招聘一批、培育一批，努力建設(shè)一支守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行的村居黨組織書記隊(duì)伍。要面向社會(huì)，內(nèi)外結(jié)合，多渠道選拔各類優(yōu)秀人才，確定一批村居黨組織書記后備力量。三是完善選拔機(jī)制，加強(qiáng)村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)。按照《村民委員會(huì)組織法》要求，嚴(yán)格選任標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好小組長(zhǎng)推選工作，注重將“萬(wàn)人、千百人就業(yè)項(xiàng)目”從業(yè)人員中的合適人選推選為村民小組長(zhǎng)，鼓勵(lì)村“兩委”班子成員、村級(jí)后備干部、黨小組長(zhǎng)、婦女小組長(zhǎng)、戶口在本村的大學(xué)生村官等兼任村民小組長(zhǎng)，不斷優(yōu)化村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。有條件的村可在村民小組探索設(shè)置組委會(huì)，規(guī)范村民小組事務(wù)管理。

（三）進(jìn)一步增強(qiáng)教育培訓(xùn)實(shí)效，提升基層干部能力素質(zhì)。一是明確教育培訓(xùn)職責(zé)。在縣級(jí)層面，縣級(jí)職能部門負(fù)責(zé)組織開展相關(guān)條線的專題培訓(xùn)，縣委組織部、縣民政局負(fù)責(zé)村居黨組織書記、村居委主任的年度輪訓(xùn)，每年均不少于1次。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，要制定農(nóng)村基層隊(duì)伍培訓(xùn)計(jì)劃，每年對(duì)村居干部、村居后備干部、村民小組長(zhǎng)及基層協(xié)管員隊(duì)伍開展集中教育培訓(xùn)不少于1次。在村居層面，要結(jié)合實(shí)際，每年至少開展1次針對(duì)村民小組長(zhǎng)及有關(guān)協(xié)管員隊(duì)伍的專題培訓(xùn)。二是創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式。按照“缺什么、補(bǔ)什么”的原則，繼續(xù)堅(jiān)持“小班化、菜單式”培訓(xùn)，注重將理論學(xué)習(xí)與實(shí)務(wù)案例、課堂授課與實(shí)地考察、專家講解與學(xué)員討論等結(jié)合起來，逐步實(shí)現(xiàn)教育培訓(xùn)的規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化。三是加強(qiáng)日常培養(yǎng)帶教。加大培養(yǎng)力度，落實(shí)帶教培養(yǎng)、輪崗學(xué)習(xí)、一線鍛煉等措施，幫助后備人才提升能力、融入工作。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可探索建立“農(nóng)村基層干部實(shí)訓(xùn)基地”、“名書記工作室”等，通過悉心帶教、精心培養(yǎng)，不斷提升基層干部工作能力。

（四）進(jìn)一步完善監(jiān)督考核機(jī)制，促進(jìn)基層干部履職盡責(zé)。一是明確監(jiān)督考核主體?？h級(jí)職能部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促檢查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府承擔(dān)具體領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)職責(zé)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施對(duì)農(nóng)村基層各支隊(duì)伍的運(yùn)作管理；村居負(fù)責(zé)對(duì)村民小組長(zhǎng)及所屬村級(jí)管理隊(duì)伍的日常管理。二是完善監(jiān)督考核制度。進(jìn)一步落實(shí)村居干部目標(biāo)責(zé)任管理、工作隨訪、談心談話、述職評(píng)議、跨村交流任職等一系列制度，健全長(zhǎng)效機(jī)制。村級(jí)組織可采取村民小組長(zhǎng)“雙向承諾”（村民小組長(zhǎng)向村“兩委”承諾、向本組村民承諾）等辦法，明確村民小組長(zhǎng)的基本職責(zé)，完善聯(lián)系村民小組長(zhǎng)和工作例會(huì)等制度，規(guī)范村民小組長(zhǎng)履職行為。三是鼓勵(lì)群眾參與考評(píng)。結(jié)合基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，建立健全群眾參與的農(nóng)村基層干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾有序參與，根據(jù)實(shí)際適當(dāng)增加群眾評(píng)價(jià)的權(quán)重。四是注重考核結(jié)果運(yùn)用。將考核結(jié)果與基層干部隊(duì)伍的報(bào)酬發(fā)放、評(píng)優(yōu)推先、選拔任用等掛鉤，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的用人導(dǎo)向。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化典型引路，選樹一批基層干部先進(jìn)典型。

（五）進(jìn)一步落實(shí)激勵(lì)保障措施，激發(fā)基層干部工作干勁。一是逐步提升工作報(bào)酬，增強(qiáng)崗位吸引力。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，綜合考慮農(nóng)村基層干部工作表現(xiàn)、任職年限、群眾滿意度等因素，進(jìn)一步完善農(nóng)村基層干部報(bào)酬考核管理機(jī)制，形成鼓勵(lì)村居干部扎根基層、服務(wù)基層的激勵(lì)導(dǎo)向，加大縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政投入和托底力度，逐步提高報(bào)酬水平。二是拓寬發(fā)展空間。繼續(xù)做好從優(yōu)秀村居黨組織書記、主任中定向招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)人員工作，并積極向上爭(zhēng)取政策，建議將公務(wù)員定向招錄報(bào)考年齡放寬至45歲。加大從優(yōu)秀村居黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)委局級(jí)后備干部的力度；積極推薦優(yōu)秀村居干部作為各級(jí)“兩代表一委員”人選，形成從基層一線選人用人導(dǎo)向。三是探索社會(huì)化管理運(yùn)作模式。在總結(jié)居家養(yǎng)老項(xiàng)目社會(huì)化管理運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮民辦非企業(yè)組織等的作用，推進(jìn)林業(yè)養(yǎng)護(hù)、河道保潔等項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)化管理”運(yùn)作，進(jìn)一步提升工作效能。加強(qiáng)項(xiàng)目化運(yùn)作，吸引社會(huì)組織機(jī)構(gòu)通過公平競(jìng)爭(zhēng)，取得政府委托的社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目。

責(zé)任編輯：姚 東