甘肅省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑探究

鄭書雨

摘要：甘肅省城鄉(xiāng)關(guān)系處于二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡性、城鄉(xiāng)管理制度的二元性、多民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展的不均衡性及生態(tài)環(huán)境脆弱性等這四大誘因造成了這種局面。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)行制度變革，加大對(duì)農(nóng)村發(fā)展的政策支持，充分認(rèn)識(shí)不同民族社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，采取不同的城市化發(fā)展策略，建立協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；二元結(jié)構(gòu)；民族地區(qū)；城鎮(zhèn)化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，一直是黨和政府高度關(guān)注和關(guān)心的問題。在國家“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出“堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”是國家當(dāng)前和今后發(fā)展所面臨的重要任務(wù)和挑戰(zhàn)。由于我國整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不均衡，東、中、西部社會(huì)之間存在較大差異，所以在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，應(yīng)因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r采取不同的發(fā)展策略。

甘肅省位于我國西部多民族聚居地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，自然環(huán)境復(fù)雜，生態(tài)脆弱，社會(huì)發(fā)展不均衡。甘肅省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面對(duì)一個(gè)如此復(fù)雜的人文與自然環(huán)境，難度相當(dāng)之大。那么甘肅省城鄉(xiāng)關(guān)系處于一個(gè)怎樣的狀態(tài)，存在哪些問題，引起這些問題的誘因以及如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程將是本文所探究的內(nèi)容。

一、甘肅省城鄉(xiāng)關(guān)系與結(jié)構(gòu)類型

城鄉(xiāng)關(guān)系是人類社會(huì)發(fā)展史中最根本、最重要的關(guān)系之一。馬克思認(rèn)為：“城鄉(xiāng)關(guān)系的面貌一改變，整個(gè)社會(huì)的面貌也跟著改變。”從世界各國城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷程來看，大致經(jīng)歷了或者說正在經(jīng)歷以下發(fā)展階段：城市出現(xiàn)（鄉(xiāng)村孕育城市）—城鄉(xiāng)分離（城鄉(xiāng)差距拉大）—城鄉(xiāng)對(duì)立（城市偏向）—城鄉(xiāng)互動(dòng)（要素參與程度高，城鄉(xiāng)聯(lián)系加強(qiáng)）—城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)（城鄉(xiāng)逐步走向融合）。城鄉(xiāng)關(guān)系的這種演變軌跡表明：走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最終選擇和必然結(jié)果。

隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出了三種類型：一是強(qiáng)城市強(qiáng)農(nóng)村型，區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都比較高，城鄉(xiāng)一體化顯著；二是強(qiáng)城市弱農(nóng)村型，區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展水平相對(duì)較高，但農(nóng)村發(fā)展水平較低，城鄉(xiāng)差距較大；三是弱城市弱農(nóng)村型或雙重滯后型，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平較低，區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)差距懸殊并呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，主要分布在西部、老少邊窮等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，甘肅的城鄉(xiāng)關(guān)系即屬于此種類型。甘肅城鄉(xiāng)差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)地區(qū)，城市和農(nóng)村的發(fā)展也較其他地方落后。

甘肅省的城鄉(xiāng)關(guān)系最典型的特征就是二元結(jié)構(gòu)類型，其中包括：行政主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)和市場主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代由戶籍制度、食品供給制度、就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等一系列制度形成并維系的二元結(jié)構(gòu)稱之為行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)。甘肅省目前正處于一種雙重二元結(jié)構(gòu)。蘭州市是典型的大都市，與省內(nèi)各城市及省外的某些城市之間聯(lián)系緊密，對(duì)其依賴性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)于城市周邊農(nóng)村的依賴。而甘肅大多數(shù)農(nóng)村還處于施堅(jiān)雅提出的“基層集市”的經(jīng)濟(jì)體系之中，與城市經(jīng)濟(jì)處于脫軌狀態(tài)。行政主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)疊加在一起加深了甘肅城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)，引起了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間發(fā)展的失衡，包括：城鄉(xiāng)居民收入水平失衡、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的失衡、政府資金投入的失衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的失衡、城鄉(xiāng)就業(yè)的失衡、社會(huì)保障的失衡以及醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等事業(yè)發(fā)展失衡等。城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生如此之大的發(fā)展失衡，造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展困難重重，減緩了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

二、甘肅省城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的誘因

甘肅省城鄉(xiāng)發(fā)展失衡產(chǎn)生的誘因很多，最主要的包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡性、城鄉(xiāng)管理制度的二元性、多民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展的不均衡性和生態(tài)環(huán)境脆弱性等這四大誘因。

1.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡性

甘肅城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡和脫節(jié)，造成這種現(xiàn)象有三點(diǎn)原因：首先，甘肅省農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯，科技含量明顯不足，抵御自然災(zāi)害能力差。其次，甘肅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局相當(dāng)不合理，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能力弱。甘肅在有色金屬冶煉業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、石油加工及煉焦業(yè)、煙草制品業(yè)和有色金屬礦采選業(yè)等5個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，而在食品加工、日用品化工、皮革、電子產(chǎn)品、高新技術(shù)、及旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)方面發(fā)展緩慢。但是重工業(yè)在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程中能力明顯不足，而輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)有較強(qiáng)反哺農(nóng)業(yè)能力，其不但能夠消費(fèi)大量農(nóng)產(chǎn)品，還能大量吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。最后，城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程自身定位存在偏差，即認(rèn)為城鎮(zhèn)化是為了解決現(xiàn)有城市建設(shè)發(fā)展速度問題。于是，這些年來甘肅省一直把城鎮(zhèn)化的重心放在城市自身的建設(shè)上，但是，當(dāng)城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市規(guī)模建設(shè)上取得很大發(fā)展、城市居民生活水平也有顯著提高的同時(shí)，不僅城市沒有帶動(dòng)周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別趨于擴(kuò)大。

2.城鄉(xiāng)管理制度的二元性

城鄉(xiāng)管理制度的二元性最突出的表現(xiàn)就是戶籍管理制度。采取城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，將居民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口之間的流動(dòng)。雖然改革開放之后，我國的戶籍管理制度出現(xiàn)了松動(dòng)，大量的農(nóng)村人口流向了城市，成為了城市人口。但是由于歷史的慣性，時(shí)至今日，戶籍管理制度依舊存在，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口依舊是限制城鎮(zhèn)化的重要制度障礙。其實(shí)戶籍管理制度之所以重要，源于戶籍背后的資源與利益分配，農(nóng)村戶籍下的居民在享受的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等資源方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民。這使得農(nóng)村的發(fā)展先天性的落后于城市，在起跑線上就落后了一大截。要想改變這種狀況，政府必須改革當(dāng)前的戶籍管理制度，為其盡量提供公平發(fā)展的制度環(huán)境。

3.多民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展不均衡性

甘肅省是一個(gè)多民族聚居的地區(qū)，有回、藏、東鄉(xiāng)、土、裕固、保安、蒙古、撒拉、哈薩克、滿族等多個(gè)少數(shù)民族。其中，東鄉(xiāng)族、裕固族、保安族為甘肅的獨(dú)有民族。省內(nèi)現(xiàn)有甘南、臨夏兩個(gè)民族自治州，有天祝、肅南、肅北、阿克塞、東鄉(xiāng)、積石山、張家川7個(gè)民族自治縣，有39個(gè)民族鄉(xiāng)，民族自治地方土地面積17.9萬平方公里，占全省面積的39.8%。由于各民族的歷史原因，其社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r差別較大，城鎮(zhèn)化水平也存在著較大差距。以甘南藏區(qū)為例，瑪曲、碌曲和夏河三縣，當(dāng)?shù)夭刈迦罕姶蠖嘁苑拍翞樯?，在近十年里才完成了定居工程，?shí)現(xiàn)了游牧到半定居、定居的生活轉(zhuǎn)變。對(duì)這些居民而言，如何適應(yīng)現(xiàn)代定居生活才是其面前面臨的最重要問題，跨越式的進(jìn)行城鎮(zhèn)化并不現(xiàn)實(shí)。

4.生態(tài)環(huán)形脆弱性

甘肅省位居黃河上游，地處青藏、黃土、內(nèi)蒙古三大高原交匯地帶，高山、草原、荒漠高原交錯(cuò)縱橫，自然環(huán)境非常復(fù)雜，致使自然生態(tài)環(huán)境極其脆弱，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的難度較大。在過去幾十年里甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞。短期來看，“先污染，后治理”的發(fā)展策略促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但從長期來看，這種策略嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是對(duì)于積貧積弱的農(nóng)村而言，造成其發(fā)展緩慢、滯后，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。例如，近些年，越演越烈的土地“三化”已經(jīng)直接影響和威脅了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展甚至生存。

三、實(shí)現(xiàn)甘肅省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策建議

由于城鄉(xiāng)失衡的局面形成已久，要扭轉(zhuǎn)這種情況，不是一朝一夕能完成的，所以這些年來國家一直將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在了政府工作重中之重的地位。甘肅省城鄉(xiāng)失衡的問題既有著全國城鄉(xiāng)發(fā)展問題的通病，又有著自身的特點(diǎn)。對(duì)甘肅省而言，我們應(yīng)該因地制宜采取以下措施。

1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

甘肅省以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)烈制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展。因此，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距起著重要的作用。首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，加快發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)，加大科技投入，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，大力發(fā)展輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，提高工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的的能力，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)全省城鎮(zhèn)化化進(jìn)程。最后，明確城市發(fā)展的自身定位，增強(qiáng)中心城市的輻射帶動(dòng)能力，把部分農(nóng)村地區(qū)變成城市發(fā)展、生活和休閑的保障區(qū)，從而帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)間差距。

2.進(jìn)行制度變革，加大對(duì)農(nóng)村發(fā)展的政策支持

為了促進(jìn)甘肅城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展就必須要進(jìn)行制度改革。首先，就是要改變城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，弱化戶籍控制人口流動(dòng)和執(zhí)行分配的功能，增強(qiáng)其為人口信息和民事關(guān)系證明服務(wù)的功能，逐漸消除城鄉(xiāng)戶口的劃分，改革與戶籍制度相關(guān)的城鄉(xiāng)福利保障制度，建立健全能夠包容城鄉(xiāng)居民共同生活的戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)開放和平等的社會(huì)秩序的生成。與此同時(shí)，政府應(yīng)的政策應(yīng)向農(nóng)村傾斜，加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，補(bǔ)償農(nóng)村在工業(yè)化進(jìn)程中所做的犧牲。應(yīng)該以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，加快農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，努力提高社會(huì)公共服務(wù)水平。大力發(fā)展教育事業(yè)，提高高等教育的覆蓋率，提高基本醫(yī)療衛(wèi)生水平，積極發(fā)展文化體育事業(yè)，完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。

3.充分認(rèn)識(shí)不同民族社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，采取不同的城市化發(fā)展策略

由于甘肅省是一個(gè)多民族聚居地區(qū)，不同的民族生產(chǎn)生活方式差別很大，社會(huì)發(fā)展程度有所不同，對(duì)城市化的認(rèn)知和接受程度迥異。所以針對(duì)這樣的狀況，我們要對(duì)各民族聚居區(qū)采取不同的城鎮(zhèn)化策略。例如在臨夏回族自治州和張家川民族自治縣，由于當(dāng)?shù)氐哪滤沽秩罕姾蜐h族的生產(chǎn)生活方式差異不大，所以我們可以采取和漢族相同的城鎮(zhèn)化策略，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在甘南藏族自治州，對(duì)于瑪曲、碌曲和夏河三個(gè)以游牧為主的縣應(yīng)該先進(jìn)行牧民定居及適應(yīng)工程，在牧民基本能夠適應(yīng)定居生活之后，再展開城鎮(zhèn)化的步伐。城鎮(zhèn)化在民族地區(qū)尤其謹(jǐn)慎，不應(yīng)該采取跨越式這樣過于激烈的方式，這樣容易引起各少數(shù)民族的抗拒，引發(fā)社會(huì)問題。

4.建立協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展不僅包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)也包括城鄉(xiāng)生態(tài)形態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，加大政府環(huán)境保護(hù)與治理的財(cái)政投入，展開對(duì)甘肅省土地“三化”、水土流失、大氣污染等危害較大的環(huán)境問題進(jìn)行有效的治理。其次，積極開發(fā)新能源，減少因?yàn)槊禾?、石油等能源開發(fā)利用對(duì)環(huán)境的危害。例如，甘肅的河西是全國風(fēng)能、太陽能資源相對(duì)豐富的地區(qū)之一，可大規(guī)模的開發(fā)風(fēng)能和太陽能等清潔能源。最后，擴(kuò)大新技術(shù)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)當(dāng)中的應(yīng)用范圍。應(yīng)該采用無害或低害的新工藝、新技術(shù)，大力降低原材料和能源消耗，實(shí)現(xiàn)少投入、高產(chǎn)出、低污染，盡可能把環(huán)境污染物的排放消除在生產(chǎn)過程之中。

“路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索。”甘肅省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，還有很長的路要走，需要政府、企業(yè)和公眾共同努力才能完成。

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