財(cái)稅改革瞄準(zhǔn)“分稅制”

□ 本刊記者 呂天玲

時(shí)政CURRENT AFFAIR

財(cái)稅改革瞄準(zhǔn)“分稅制”

□ 本刊記者 呂天玲

富省、弱省紛紛進(jìn)京“哭窮”，只因中央轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方“財(cái)源”中不可或缺的部分。近期財(cái)稅體制改革信號(hào)頻現(xiàn)，“分稅制”被看做是此輪改革的焦點(diǎn)。

財(cái)政部近期頻頻發(fā)出財(cái)稅體制改革信號(hào)。圖/CFP

中國經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷痛苦的轉(zhuǎn)折，改革的時(shí)機(jī)很難拿捏。

7月30日，中共中央政治局會(huì)議對(duì)下半年經(jīng)濟(jì)工作做出了定調(diào)——堅(jiān)持統(tǒng)籌穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，堅(jiān)持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底，努力實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一。

《民生周刊》記者了解到，相關(guān)部委已經(jīng)開始制定相關(guān)改革方案。而在財(cái)稅體制改革方面，分析人士則認(rèn)為，今后將瞄準(zhǔn)“分稅制”。

近期，財(cái)政部頻發(fā)財(cái)稅體制改革信號(hào)，即使是審計(jì)署首次對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，也被看做是為財(cái)稅體制改革鋪路。

7月26日，距中共中央政治局為下半年經(jīng)濟(jì)定調(diào)的會(huì)議召開還有四天，國家審計(jì)署接到了國務(wù)院的特急明電，要求審計(jì)署組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。

此次審計(jì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)恰巧處于美國底特律申請破產(chǎn)保護(hù)之后和十八屆三中全會(huì)之前，因而備受社會(huì)關(guān)注。而這一天，距離財(cái)政部部長樓繼偉出席第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話（S＆amp；ED）開幕式也只是過了16天。

今年3月上任的樓繼偉在7月份先后亮相第五輪S＆amp；ED及20國集團(tuán)財(cái)長和央行行長會(huì)，并且分別在兩個(gè)場合向世界描繪出未來中國財(cái)稅改革的方向。

樓繼偉表示，中國政府不會(huì)再次推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激政策，而是通過改革促進(jìn)增長和就業(yè)。此外，他還特意向外界透露了將從四個(gè)方向進(jìn)行財(cái)稅改革，包括調(diào)整中央和地方政府支出責(zé)任，構(gòu)建地方稅體系，加快預(yù)算制度改革和改革養(yǎng)老、醫(yī)療體制等。

有消息人士透露，即將在10月份召開的十八屆三中全會(huì)報(bào)告初稿中，財(cái)稅、金融、行政體制、價(jià)格改革等將被列入。此份初稿中，財(cái)稅改革內(nèi)容分量最重，著筆墨最多。

7月26日，在全國財(cái)政廳（局）長座談會(huì)上，樓繼偉再次明確表示，要抓緊研究深化財(cái)稅體制改革，厘清下一步改革思路。8月份即將來臨的審計(jì)風(fēng)暴更是被媒體解讀為“為財(cái)稅體制改革拉開序幕”——先將地方政府的賬本打開，然后再采取相應(yīng)措施打擊局部的過度投資。

而此輪財(cái)稅改革的聚焦點(diǎn)被認(rèn)為是對(duì)“分稅制”的微調(diào)。

地方跑“部”前進(jìn)要政策

每年的五六月份是北京最美的季節(jié)，也是財(cái)政部門口最熱鬧的時(shí)候。此時(shí)可以看到各省高級(jí)官員紛紛進(jìn)京“哭窮”。

6月3日上午，廣東省省長朱小丹在北京拜會(huì)財(cái)政部部長樓繼偉并進(jìn)行座談。朱小丹向樓繼偉表示，廣東作為改革開放的先行軍，希望財(cái)政部綜合考慮廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和人均財(cái)力水平等因素，進(jìn)一步加大對(duì)廣東的支持力度。

朱小丹來北京“哭窮”的理由是：廣東省財(cái)政改革發(fā)展面臨人均財(cái)力水平較低、區(qū)域經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展不平衡、縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)薄弱的局面。

廣東省不是唯一來北京“哭窮”的省份。在朱小丹拜會(huì)樓繼偉之后的第三天，河南省省委書記郭庚茂、省長謝伏瞻一行出現(xiàn)在北京。此前的5月16日，還有河北省省委書記周本順。

省委書記、省長接連拜會(huì)財(cái)政部部長的目的非常明確：一是直接尋求財(cái)力支持，希望財(cái)政部增加轉(zhuǎn)移支付的力度；二是尋求財(cái)政政策支持，比如自行發(fā)債或者調(diào)節(jié)?？钆涮卓铐?xiàng)比例等。

轉(zhuǎn)移支付這塊蛋糕被各級(jí)省委牢牢盯住，只因“潛力”巨大。資料顯示，2012年全年全國公共財(cái)政收入11.72萬億元，支出12.57萬億元。不計(jì)中央對(duì)地方稅收返還的5120億元，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總額是40262億元。

而2006年，這個(gè)數(shù)字還只有9143億元，六年間翻了整整兩番。

中央轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財(cái)政中不可或缺的關(guān)鍵部分，在部分中西部地區(qū)甚至已經(jīng)超過了本地地方財(cái)政收入，成為最主要的收入來源。據(jù)了解，貴州省2012年中央轉(zhuǎn)移支付資金為700億元，比貴州全省財(cái)政收入多出幾十億元。

根據(jù)2013年的預(yù)算，盡管財(cái)政壓力不輕，中央轉(zhuǎn)移支付仍將增加到43804億元，比去年增加了3500億元。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在中央轉(zhuǎn)移支付中占很大比例，不僅需要得到財(cái)政部的支持，更需要通過國家發(fā)改委和相關(guān)部委的審批立項(xiàng)后，才能申請撥款。

“100元的GDP，中央拿走了55元。中央拿得多，但實(shí)際上用得不好；地方拿得少，實(shí)際上承擔(dān)的財(cái)政支出卻非常高?！?/p>

“與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，手續(xù)非常繁雜。”一位常年駐扎在北京、為陜西某市跑電力項(xiàng)目的人士告訴《民生周刊》記者。

“上頭點(diǎn)菜，地方埋單”

地方政府一邊跑項(xiàng)目，一邊抱怨中央收的太多。

“富得流油的廣東也喊窮”其實(shí)并不是第一次。2012年全國“兩會(huì)”上，廣東省地稅局局長王南健就曾經(jīng)抱怨中央拿的太多：“上頭點(diǎn)菜，地方埋單，地方政府苦不堪言?！?/p>

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的代表，王南健將地方財(cái)政收入緊缺的現(xiàn)狀歸結(jié)為分配的不合理。按照最初的分稅制設(shè)計(jì)，在公共財(cái)政收入分配上，中央拿大頭，地方拿小頭，比例基本在六比四，而近些年，這一比重逐漸變?yōu)槲灞任濉?/p>

“100元的GDP，中央拿走了55元。中央拿得多，但實(shí)際上用得不好；地方拿得少，實(shí)際上承擔(dān)的財(cái)政支出卻非常高?！蓖跄辖≌f。

他的這一觀點(diǎn)得到了很多地方財(cái)政官員的認(rèn)同。東部某省一位不愿透露姓名的地稅局負(fù)責(zé)人告訴《民生周刊》記者，為了完成不停加碼的任務(wù)和指標(biāo)，地方政府只能搞土地財(cái)政，甚至是增加收費(fèi)項(xiàng)目，有時(shí)候還會(huì)在迫不得已的情況下下達(dá)一些不切實(shí)際的財(cái)稅增幅指標(biāo)。

“不僅如此，由于營業(yè)稅改征增值稅以后，做為地方政府重要收入來源的營業(yè)稅已經(jīng)被中央和地方共享?！蔽髂献C券分析師殷忠彬認(rèn)為，按“營改增”的改革目標(biāo)和進(jìn)度來看，未來“營改增”范圍會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，從而使地方財(cái)政收入逐步減少。

今年全國“兩會(huì)”期間，包括遼寧、廣東等省人大代表團(tuán)在內(nèi)的政府官員也紛紛呼吁，地方政府承擔(dān)了很多事權(quán)，中央應(yīng)給地方更多財(cái)權(quán)，包括將一些地方稅率的調(diào)整及減免等權(quán)力下放，使地方政府有可支配的財(cái)力。

隨著宏觀調(diào)控政策的不斷加碼，地方政府在土地財(cái)政收入銳減、債務(wù)高企、融資受限等情況下，財(cái)政壓力不斷增加。中央和地方在財(cái)力和事權(quán)上的博弈成為制約改革的瓶頸。

事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等

上世紀(jì)80年代末90年代初，中央財(cái)政陷入嚴(yán)重危機(jī)，財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重迅速下降，政府面臨前所未有的“弱中央”狀態(tài)。

這場財(cái)政危機(jī)，讓黨中央、國務(wù)院痛下決心，于1994年拉開了中國分稅制改革的序幕，并影響深遠(yuǎn)。

分稅制的實(shí)行，使中央財(cái)政重獲活力，但也一直存在很多弊端。改革實(shí)施至今，一直沒有明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。中央拿走了大部分稅收，地方財(cái)權(quán)少、稅收少，但是被要求做的事情卻很多。這就是通常所說的“財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移”。

多位專家在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示，這種制度迫使地方政府想方設(shè)法增加非稅收入，如賣地、向企業(yè)收名目繁多的費(fèi)用等，導(dǎo)致土地財(cái)政出現(xiàn)扭曲。

6月27日，國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義向全國人大常委會(huì)做了《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）。

該《報(bào)告》顯示，在事權(quán)方面，18個(gè)省2011年公共財(cái)政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責(zé)任的僅占21％，而教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責(zé)任多數(shù)未明確。

在財(cái)權(quán)方面，18個(gè)省2011年的省域稅收中，中央財(cái)政分成52％，省、市、縣各級(jí)分成9％、13％、26％；地方各級(jí)稅收收入不能滿足其當(dāng)年公共財(cái)政支出的一半，其中地方獨(dú)享稅僅夠當(dāng)年公共財(cái)政支出的23％。

上述地稅局負(fù)責(zé)人告訴《民生周刊》記者，分稅制改革導(dǎo)致大部分稅收被中央拿走，地方財(cái)力相對(duì)較小，但事權(quán)又落在地方。沒有錢，地方政府只能另辟渠道，一是賣地，二是向銀行貸款，結(jié)果導(dǎo)致地方債臺(tái)高筑。

“中央政府與地方政府的關(guān)系就好像是總公司與分公司?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心宏觀研究部研究員魏加寧的比喻非常形象，“總公司管著分公司的人事、財(cái)權(quán)，就必然要對(duì)分公司的債務(wù)進(jìn)行兜底?！彼慕Y(jié)論是，地方政府因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險(xiǎn)可以搞出很多債務(wù)，最后讓中央政府兜不起。

微調(diào)跡象逐漸明顯

不僅地方政府對(duì)于“分稅制”有諸多不滿，在很多專家看來，“分稅制”也已遠(yuǎn)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為，“分稅制”在設(shè)計(jì)之初具有“分事、分稅、分管”三層含義，但經(jīng)過20年的演變，其內(nèi)涵發(fā)生了改變，尤其在地方一級(jí)正在變成“分錢制”。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康并不認(rèn)可“地方隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”、“基層財(cái)政困難”等問題的根源在于分稅制的推行。在他看來，根本原因是省級(jí)以下政府至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，實(shí)際上已淪為五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩較濃厚的分成制與包干制，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)模式。

財(cái)經(jīng)評(píng)論員周子勛也認(rèn)為，省級(jí)以下政府組織基本沒有形成真正的分稅制，其收入劃分由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)情自主決定，造成財(cái)權(quán)劃分極不規(guī)范。財(cái)權(quán)層層向上集中，上級(jí)政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)稱。

“分稅制”只有可能微調(diào)。接近財(cái)政部的一位專家告訴《民生周刊》記者，涉及財(cái)權(quán)、事權(quán)的大調(diào)整并不容易推進(jìn)。近年來的財(cái)稅改革都只是停留在一些稅種的調(diào)整。

財(cái)政部部長樓繼偉多次表示要深化財(cái)稅體制改革。圖/CFP

事實(shí)上，近年財(cái)稅改革也在推進(jìn)，包括資源稅改革、增值稅的擴(kuò)圍等等，但正如專家所說，只是停留在一些具體稅種上的調(diào)整。

今年的政府工作報(bào)告中，財(cái)稅改革被具體解釋為完善分稅制、推進(jìn)預(yù)決算公開、完善政府采購制度、深化資源稅改革等。

諸多現(xiàn)象表明，樓繼偉正在不斷向外界釋放即將“微調(diào)分稅制”的信號(hào)。他在參加第五輪S＆amp；ED時(shí)談到的第一點(diǎn)，就是調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，保障市場更加統(tǒng)一、公平和基本公共服務(wù)的全國均等化。

今年6月底，樓繼偉在向全國人大常委會(huì)提交的2012年財(cái)政決算報(bào)告中更是著重提到，要將一部分事權(quán)上收中央，并逐步取消和下放部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付權(quán)力給地方。

其實(shí)，從樓繼偉今年4月份發(fā)表的《包容性增長中的財(cái)稅改革》文章中已經(jīng)能讀出新一屆政府財(cái)稅改革的核心思路，主要涉及中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、稅制改革和化解地方債務(wù)問題。

根據(jù)樓繼偉的設(shè)想，財(cái)稅改革將是“修補(bǔ)完善”而非“推倒重來”。分析人士認(rèn)為，分稅制改革方向是上收事權(quán)，而不是下放財(cái)權(quán)，這意味著分稅制主體不變。因此，財(cái)稅改革將合理界定中央和地方事權(quán)，將社保、食品安全監(jiān)督等上收為中央事權(quán)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日認(rèn)為，上收部分支出責(zé)任及取消和下放部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都涉及中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。對(duì)于這部分的改革方向，樓繼偉已表述得較為清楚。

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政

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