完善公共文化服務體系的財稅政策研究

鄧 穎 劉 影

(1.哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院，黑龍江哈爾濱150028;2.哈爾濱市郵政局，黑龍江哈爾濱150001)

一、我國公共文化服務體系的發(fā)展現(xiàn)狀

公共文化服務體系的建設是社會全面發(fā)展和進步的重要組成部分，是貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要支柱之一。近年來，我國在各級財政部門支持下所進行的文化設施建設和文化活動涵蓋面很廣，既包括圖書館、博物館、紀念館、影劇院、文化館(站)、廣播電臺、電視臺及通信系統(tǒng)和網(wǎng)絡系統(tǒng)建設;也包括物質(zhì)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及自然遺產(chǎn)的保護等。這些建設和活動為中華民族文化的延續(xù)和發(fā)展，滿足廣大人民群眾日益增長的文化生活需要均發(fā)揮了巨大作用。但當前公共文化服務體系建設存在著缺乏增長機制、結(jié)構(gòu)比例失衡、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃等問題。究其根源主要是缺乏對公共文化建設的準確定位、財稅政策不完善和資金使用效率低。為此，本文就完善公共文化服務體系建設的財稅政策提出建議，以供決策部門參考。

二、公共文化服務體系建設中的財政瓶頸制約

(一)財政文化投入總量不足

公共文化服務體系建設最基礎、最根本前提條件是財政支持，也是實現(xiàn)政府公共財政職能的重要體現(xiàn)。近年來，盡管我國各級財政加大了對公共文化服務體系建設的投入，公共文化投資的規(guī)模擴大較快。但仍存在以下問題:一是文化投入比重小。2012年我國文化經(jīng)費323.06億元，只占全國財政支出的0.36%，比2011年回落0.03個百分點，比2010年回落0.07個百分點，是近幾年最低水平。其中，文化事業(yè)費占國家財政總支出的比重近年來一直在0.4%以下且不斷降低。二是文化設施缺口大。與人民群眾日益增長的多樣化精神文化需求相比，現(xiàn)有的文化設施普遍落后、文化產(chǎn)品和服務供給水平遠遠不足。2012年全國圖書館人均藏書量0.46冊，遠遠低于國際圖書聯(lián)合會公布的人均1.5－2.5冊的國際標準;公共文化產(chǎn)品的新形式、新內(nèi)容不多，服務方式和服務手段還比較單一，普遍缺乏廣大群眾喜聞樂見、豐富多彩的文化產(chǎn)品。

(二)財政投入?yún)^(qū)域結(jié)構(gòu)失衡問題明顯

我國在公共文化事業(yè)的財政投入不僅總量不足，而且結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象嚴重。一是財政投入東西部的結(jié)構(gòu)失衡，東中部地區(qū)的財政投入遠高于西部地區(qū)。與東部地區(qū)相比，西部地區(qū)由于受歷史、自然環(huán)境以及文化發(fā)展理念等因素影響，總體經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，直接制約各級財政對于本地區(qū)文化事業(yè)的投入，文化事業(yè)費用偏少，文化歷史欠賬較多。二是財政投入的城鄉(xiāng)差異明顯。長期以來的城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展政策，致使城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平存在較大差距，公共文化服務在農(nóng)村嚴重不足。各地財力的不平衡直接制約了文化發(fā)展水平，基層政府缺乏必要的財力投資農(nóng)村公共文化事業(yè)，對于相關的經(jīng)費和文化事業(yè)的資金缺口比較明顯，造成實現(xiàn)公共文化服務均等化的任務非常艱巨。2012年，全國文化事業(yè)費323.06億元，其中，農(nóng)村投入116.41億元，僅占36.0%;全國人均文化事業(yè)費24.11元，西部地區(qū)人均文化事業(yè)費23.8元，高于中部地區(qū)，但仍低于全國平均水平，且西部地區(qū)地廣人稀，文化設施服務半徑較大，面臨的發(fā)展問題仍很突出。

(三)財稅政策引導激勵作用不強

一是部分政策落實不到位。如“十二五”規(guī)劃提出的建立公共文化服務專項資金或基金、從城市住房開發(fā)投資中提取1%用于社區(qū)公共文化設施建設、公益性捐贈的稅收優(yōu)惠等政策尚未得到普遍落實。而由于鼓勵社會力量參與公共文化服務建設的政策力度不夠、可操作性差、稅收減免的程序和手續(xù)過分繁雜等原因，導致社會力量參與公共文化服務體系建設的積極性不高，參與的程度非常有限。二是相關政策法規(guī)不完善。如缺乏統(tǒng)籌考慮的文化全行業(yè)稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)有優(yōu)惠對象主要集中于轉(zhuǎn)制文化企業(yè)和黨報黨刊等宣傳文化單位，沒有對文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，缺乏地區(qū)性優(yōu)惠政策，缺乏鼓勵個人和企業(yè)投資文化基礎設施的優(yōu)惠政策等。

三、完善扶持公共文化服務體系的財政政策

(一)建立財政文化投入穩(wěn)定增長機制

近年來，隨著經(jīng)濟的高速增長，我國財政汲取能力不斷增強。加大公共服務體系的財政投入力度，既可以彌補多年來公共服務支出的不足，又可為當前流動性過剩情況下合理使用財力開辟新的思路。首先，要逐步建立公共服務體系財政投入穩(wěn)定增長機制，確保財政投入的增長幅度大于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。保證公共文化事業(yè)發(fā)展的必要經(jīng)費來源。其次，增強財政投入的針對性，嚴格資金的使用途徑，區(qū)分基本公共文化需求和非基本公共文化需求，優(yōu)先保障公眾享受基本文化的權(quán)利，確保財政資金向基本公共文化需求領域傾斜。第三，明確財政支出的重點實施項目:一是公共文化基礎設施建設項目。在農(nóng)村主要是指廣播電視村村通工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和基層文化陣地建設等。在城市主要加大對圖書館、博物館、文化館的投入，同時，也要加強社區(qū)文化設施建設;二是加大信息化建設力度，加大書報、雜志和網(wǎng)絡共享資源建設，尤其是加快全國文化信息資源共享工程建設，并注重加強對相關人才的培養(yǎng)。

(二)優(yōu)化財政文化投入的結(jié)構(gòu)比例

在合理劃分財權(quán)和事權(quán)的基礎上，繼續(xù)加大對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，將重點放在農(nóng)村和西部地區(qū)，優(yōu)先保證落后地區(qū)的資金供給。著力改善貧困地區(qū)的公共文化服務網(wǎng)絡，著力提高公共文化產(chǎn)品供給能力，保障群眾的文化娛樂等基本文化權(quán)益。建議根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、文化設施運營和業(yè)務活動開展的實際需要，對公共文化服務設施的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和業(yè)務活動經(jīng)費等進行測算，加大轉(zhuǎn)移支付特別是一般轉(zhuǎn)移支付力度，采取一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的方式，擴大公共財政覆蓋范圍，保證一定數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付資金用于基層文化建設，文化領域新增加的財政投入應主要用于農(nóng)村和基層，努力解決地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公共文化服務體系建設不均衡的問題，促進基本文化服務均等化。

(三)繼續(xù)發(fā)揮稅收優(yōu)惠的激勵作用

完善稅收優(yōu)惠政策，提供稅收的引導和激勵作用。在增值稅方面，我國公共文化服務體系的薄弱環(huán)節(jié)在西部地區(qū)。應進一步擴大增值稅改革在西部地區(qū)的試點范圍，鼓勵企業(yè)參與公共文化服務產(chǎn)品生產(chǎn)和供給，并給予參與企業(yè)必要的增值稅優(yōu)惠，進一步完善鼓勵社會組織、機構(gòu)和個人捐贈以及興辦公益性文化事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。在所得稅方面，由于所得稅不易發(fā)生轉(zhuǎn)嫁，對經(jīng)濟主體的刺激作用更加明顯。對參與落后地區(qū)公共文化基礎設施建設的企業(yè)，允許企業(yè)通過稅前列支、加速折舊和稅收減免等方式進行扣除。針對企業(yè)對于公共文化事業(yè)的捐贈行為，經(jīng)過必要的審核后可以比照其它類似組織如中國教育發(fā)展基金會，進行全額或者比例扣除。在個人所得稅方面，對于個人無償提供場所、設施和資金支持公共文化服務體系建設的，可以比照慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策有關規(guī)定進行稅收減免。最后，對符合條件的企業(yè)在營業(yè)稅和城建稅等方面都給予一定的稅收優(yōu)惠。

［1] 張建欣.促進我國公共文化服務體系發(fā)展的財政政策研究［J] .當代經(jīng)濟，2010(5).

［2] 馬海濤.完善財政政策促進公共文化服務體系建設［J] .中國財政，2009(6).