住房公積金流動性不均衡問題分析及對策

○ 佟廣軍

（吉林省白城市住房公積金管理中心 吉林 白城 137000）

近幾年，隨著住房公積金制度的深入和職工住房需求的擴(kuò)大，住房公積金個人貸款得到快速發(fā)展，已成為廣大職工購買住房的重要資金來源，對改善職工住房條件、建立住房保障體系發(fā)揮著積極作用。我國目前住房公積金管理是屬地管理體制，在區(qū)域內(nèi)歸集和使用，有的地區(qū)歸集量較大，使用量也相對較大，甚至出現(xiàn)當(dāng)年歸集不足當(dāng)年使用，長期使用率居高不下，資金流動性嚴(yán)重不足的情況。有的地區(qū)雖然歸集了一定總量，由于受職工住房消費(fèi)觀念、公積金管理保守觀念等因素影響，住房公積金使用率明顯偏低，資金流動性過剩。這種差異在全國各省、區(qū)之間存在，在一個省范圍內(nèi)的地區(qū)之間也存在，有的使用率高達(dá)90%以上，有的卻不足30%。在現(xiàn)行全國住房公積金管理體制的背景下，對住房公積金流動性不均衡問題進(jìn)行分析和尋求對策十分必要。

一、住房公積金流動性不均衡問題產(chǎn)生的主要原因

一是地區(qū)發(fā)展不平衡，資金歸集總量不對等。發(fā)達(dá)地區(qū)公積金繳存正常，欠發(fā)達(dá)地區(qū)繳存有限。二是繳存職工住房消費(fèi)觀念有地域差別，住房公積金使用需求不同。有的地區(qū)住房消費(fèi)較熱，職工改善住房條件觀念超前，住房消費(fèi)需求旺盛，申請住房公積金支持購房積極，尤其是利率上調(diào)后，住房公積金貸款成為廣大購房者的首選。有的地區(qū)房地產(chǎn)市場不夠發(fā)達(dá)，特別是一些以工、礦業(yè)為主的城市，職工長期居住在工礦區(qū)過去的福利住房和周邊的自建房里，居民住房消費(fèi)觀念相對滯后，使用住房公積金購房也相對較少。三是住房公積金管理、運(yùn)作觀念不同。有的地區(qū)以住房公積金扶持職工住房消費(fèi)為目的，積極開展個貸業(yè)務(wù)，有的地區(qū)求穩(wěn)怕?lián)L(fēng)險，對職工使用和貸款條件過高、程序復(fù)雜、品種單一，管理理念保守，公積金使用不暢，以致使用率較低。

二、住房公積金流動性不平衡的弊端

住房公積金流動性不均衡會導(dǎo)致有的地區(qū)資金嚴(yán)重不足，有的地區(qū)資金過剩，資金不足和資金過剩都會影響住房公積金制度作用的發(fā)揮。使用率過高，公積金備付金率不足，首先是影響繳存職工正常使用，一些地區(qū)采取節(jié)流措施，降低貸款限額、提高貸款及提取使用門檻，個別城市甚至出現(xiàn)了輪候貸款的情況，給群眾造成政策不連續(xù)之感，影響公積金制度的良性發(fā)展。其次，備付金過低甚至導(dǎo)致管理中心臨時使用風(fēng)險準(zhǔn)備金或增值收益存款以周轉(zhuǎn)，這種違規(guī)占用有較大潛在風(fēng)險，極端的甚至?xí)斐烧庞梦C(jī)。而使用率過低，資金流動性過剩，首先是不能真正發(fā)揮住房公積金政策主旨作用，影響單位、職工繳存的積極性，給公積金擴(kuò)面工作帶來負(fù)面影響。其次是體現(xiàn)不出公積金政策導(dǎo)向作用，難以構(gòu)建政策性和商業(yè)性并存的房地產(chǎn)金融市場，影響職工住房水平的提高和本地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。再次是資金不被正常方向使用，容易誘發(fā)當(dāng)?shù)卣凸芾碇行倪`規(guī)擠占挪用或投資，從而帶來管理和投資風(fēng)險，少數(shù)的還滋生腐敗，損害了公積金事業(yè)和行業(yè)形象。

三、實(shí)現(xiàn)住房公積金流動性均衡的措施與設(shè)想

我國現(xiàn)存的公積金管理體制是以國家和省監(jiān)管、設(shè)區(qū)城市管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營的模式，設(shè)區(qū)城市（以下簡稱城市）是公積金運(yùn)作的基本“單位”，并管理著數(shù)量不等的縣級管理部和不同行業(yè)、政區(qū)的分中心。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)觀念及公積金管理理念、管理手段等因素影響，城市住房公積金流動性不均衡現(xiàn)象將長期存在，這是不能回避的現(xiàn)實(shí)，尤其是現(xiàn)有政策及管理體制下，這一癥結(jié)幾乎無法破解。要想解決這一問題，必須要解放思想、轉(zhuǎn)變思路，另辟蹊徑。首先政策上應(yīng)尋求突破，這是決策層的問題。比如有限放開公積金使用渠道，對廉租房及經(jīng)濟(jì)適用房等社會保障性住房建設(shè)的項(xiàng)目貸款解禁，這將對住房消費(fèi)市場和金融市場不發(fā)達(dá)城市提高資金運(yùn)用率起到積極作用。比如建立全國性的公積金資本市場，制定靈活的利率政策等等，本文將不展開。在現(xiàn)有政策許可，或者說不突破底線情況下，要改變城市間流動性不均衡問題，筆者提出“自我平衡、區(qū)域融通”的建議。所謂“自我平衡”是指城市管理中心運(yùn)用綜合手段，保證本地區(qū)資金使用率運(yùn)行在合理區(qū)間內(nèi)，并使市本級與分中心、管理部保持結(jié)構(gòu)性平衡，保持本地區(qū)計劃期內(nèi)的可持續(xù)性發(fā)展。所謂“區(qū)域融通”是指打破資金使用上的條塊分割局面和地域限制，跨城市融通公積金?！白晕移胶狻笔墙鉀Q流動性不均衡問題的基礎(chǔ)，做到了自我平衡，流動性不均衡將迎刃而解?！皡^(qū)域融通”是手段，做到了區(qū)域融通，流動性不均衡問題的解決將變得可能。

1、“開源、節(jié)流、內(nèi)部統(tǒng)一”實(shí)現(xiàn)“自我平衡”

（1）大力推進(jìn)擴(kuò)面工作，努力提高歸集總量。擴(kuò)面開源是“自我平衡”的前提和基礎(chǔ)性工作，是水之源、木之本，也是擺在各地管理中心面前的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。首先，各級黨委政府要高度重視。住房公積金制度是住房社會保障制度的重要組成部分，黨委政府要從貫徹十七大精神、構(gòu)建和諧社會的高度，把加速解決困難職工住房問題和改善全體職工住房條件作為重大的民生工程來抓，把住房公積金制度與養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障制度放在同等重要的位置，營造政府、社會對住房公積金普遍重視的氛圍，大力推進(jìn)全員建立住房公積金制度。其次，建立政府部門間的協(xié)同聯(lián)合工作機(jī)制。住房公積金擴(kuò)面工作不是公積金管理部門一家能做好的，各相關(guān)職能部門如工商、稅務(wù)、勞動、財政、人事、工會等應(yīng)當(dāng)積極配合，形成合力，發(fā)揮強(qiáng)大的行政推動力。再次，完善配套措施。針對不同群體制定靈活的歸集和使用政策，使繳存者“進(jìn)得來，留得住”。最后，加大部門執(zhí)法力度。要提高公積金立法層次，國家要將《條例》上升到人大立法高度，省級人大也應(yīng)制定適合本行政區(qū)域內(nèi)的公積金法規(guī)。要充實(shí)公積金管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法力量，避免公積金執(zhí)法工作寫在紙上、說在口上、消失在行動上。

（2）做好資金運(yùn)用規(guī)劃，確定合理的使用比例。如何保障住房公積金制度健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮其在住房社會保障領(lǐng)域中基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性的作用，規(guī)劃運(yùn)用好資金是關(guān)鍵。對于住房公積金使用需求高的地區(qū)，要量入為出，結(jié)合本地區(qū)年度和近幾年的歸集預(yù)期，來規(guī)劃設(shè)計使用標(biāo)準(zhǔn)和貸款限額，基本保持總體使用率控制在75%～85%區(qū)間內(nèi)，不可一味追求過高使用率而產(chǎn)生備付不足，造成政策不穩(wěn)的情況。一些地區(qū)出現(xiàn)的輪候貸款現(xiàn)象，就是公積金的平衡性和可持續(xù)性出現(xiàn)了偏差，缺乏及時調(diào)控所帶來的結(jié)果，其負(fù)面、消極的影響尚未引起公積金管理者和決策層的普遍重視，筆者認(rèn)為不宜提倡。對于住房公積金使用需求偏低的地區(qū)，也應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際加大住房公積金政策宣傳力度，梳理業(yè)務(wù)流程，提高辦理效率，促進(jìn)廣大職工優(yōu)先選擇公積金貸款。管理部門應(yīng)更新理念，對購房職工做到應(yīng)貸盡貸，依據(jù)資金總量計劃，適當(dāng)提高貸款限額，使住房公積金在滿足職工使用環(huán)節(jié)上做到平穩(wěn)均衡。

（3）強(qiáng)化城市內(nèi)公積金管理，真正實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”。按照現(xiàn)行規(guī)定設(shè)區(qū)城市住房公積金實(shí)行統(tǒng)一管理，目前，市對所屬縣（市）的公積金實(shí)行垂直管理，縣級公積金管理的人財物和核算基本上做到了“四統(tǒng)一”，在資金調(diào)度上不存在障礙，公積金貸款也能實(shí)行市縣一體化互貸，市縣之間和縣與縣之間歸集和使用的均衡發(fā)展變得容易。但分中心是授權(quán)管理的，資金單獨(dú)列賬，當(dāng)前無論是中央國家機(jī)關(guān)直屬或各省屬的分中心（中心）還是其他城市的行業(yè)類分中心，都無法真正實(shí)現(xiàn)與市中心政策完全一致，中心與分中心之間的資金不能互貸，形成同一個城市公積金的“楚河漢界”。建議強(qiáng)化同一城市內(nèi)公積金“四統(tǒng)一”管理，本市內(nèi)的市中心、分中心、管理部所歸集的公積金能夠在全市內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度使用，公積金貸款業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)通貸，做到同一城市內(nèi)公積金歸集使用實(shí)現(xiàn)自我均衡發(fā)展。

2、積極創(chuàng)新思路，實(shí)現(xiàn)資金、業(yè)務(wù)“區(qū)域融通”

“區(qū)域融通”事涉管理體制，也比較敏感。但住房公積金既然是改革的產(chǎn)物，就應(yīng)當(dāng)具備自我革新的內(nèi)在元質(zhì)，我們切不可采取本本主義，守缺抱殘。目前我國的住房公積金在行業(yè)內(nèi)調(diào)度、融通還沒有具體的規(guī)定和做法，但就一個地區(qū)來說，即便結(jié)合了本地實(shí)際，精心制定了資金運(yùn)用規(guī)劃，確定了合理的使用比例，仍然還會有不同程度的資金流動性不均的問題存在，這是各地區(qū)住房公積金管理機(jī)構(gòu)自身無法解決的。在大的政策環(huán)境不變的背景下，可以探索在一個省（區(qū)）范圍內(nèi)做到住房公積金資金或貸款業(yè)務(wù)跨地區(qū)流動。由省（區(qū)）出臺指導(dǎo)文件，規(guī)范條件、方法、責(zé)任等，由管委會研究批準(zhǔn)，合作地區(qū)管理中心之間可以簽訂雙邊協(xié)議，也可以由省公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)居中調(diào)度，聯(lián)合本轄區(qū)內(nèi)所有愿意參加的城市，簽訂多邊協(xié)議，明確權(quán)利和義務(wù)。

（1）實(shí)行資金跨地區(qū)融通。由使用率高、資金不足的地區(qū)管理中心向使用率低、資金充足的地區(qū)管理中心申請融資合作，由融入地管理中心按不低于三個月存利率標(biāo)準(zhǔn)向融出地管理中心結(jié)付利息，雙方簽訂合作協(xié)議，以保證共同遵守。協(xié)議內(nèi)容必須報經(jīng)本地公積金管委會批準(zhǔn)后方可實(shí)施。跨地融資方案僅適合資金量不大、期限不長的資金應(yīng)急之需所選擇。

（2）實(shí)行貸款業(yè)務(wù)跨地區(qū)流動。由資金充足地區(qū)向資金不足地的公積金繳存購房職工發(fā)放公積金貸款。具體通過雙方管理中心簽訂協(xié)議建立互惠互利、風(fēng)險共擔(dān)的合作關(guān)系，委托購房人所在地管理中心進(jìn)行批量業(yè)務(wù)代理，負(fù)責(zé)貸前審查、業(yè)務(wù)辦理，按放貸地管理中心放款條件代為審批，報放貸地管理中心確認(rèn)，憑購房地房屋抵押手續(xù)和審批表等要件，由放貸地異地批量放款。放貸地在異地委托銀行開立賬戶，委托銀行按月扣收還貸，購房人所在地管理中心負(fù)責(zé)逾期催收。跨地區(qū)業(yè)務(wù)流動方案適合貸款期限不長的業(yè)務(wù)。

住房公積金屬地歸集使用狀況已經(jīng)不適應(yīng)地區(qū)之間業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，在當(dāng)前大的政策環(huán)境不變的情況下，本文僅對各地資金流動性不均衡問題作一些初淺的分析，探討一些不成熟的思路，僅供參考。

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