房產(chǎn)稅社會化的三維視角及政策建議

胡建美

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

一、房產(chǎn)稅社會化的內涵及其必要性

稅收是聯(lián)系公民與國家的最直接、最寬泛的紐帶。合理的稅種、稅率有利于經(jīng)濟發(fā)展，財富增加，財政增收；但不良的稅收，不但難以籌集足夠的財政收入，誘發(fā)財政危機，甚至威脅國家穩(wěn)定與安全。因此，稅收問題不僅僅是一個籌集財政收入的問題，也不只是一般意義上的經(jīng)濟問題，其社會屬性凸顯。房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，向產(chǎn)權所有人征收的一種直接稅。在當前房地產(chǎn)市場波動劇烈、社會貧富差距拉大、地方政府主體稅源缺失的形勢下，房產(chǎn)稅被賦予了很多的期待，并將在很大程度上影響固有的利益格局。2011年初，上海、重慶兩地先后頒布《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》和《重慶市關于開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》，我國開始了房產(chǎn)稅改革的試點工作。然而，經(jīng)過兩年試點后，房產(chǎn)稅擴圍遭遇尷尬，業(yè)內人士普遍認為房產(chǎn)稅試點收效甚微。那么，收效不顯的原因何在呢？本文認為，十分重要的一點便是房產(chǎn)稅社會化沒有到位。所謂的房產(chǎn)稅社會化，是社會個體對房產(chǎn)稅的認識與適應并逐步內化為自覺行為的過程。換句話說，就是房產(chǎn)稅的征納不僅是政府獨自決策的問題，作為社會個體的納稅人是否能有效地參與其中，至關重要，某種程度甚至決定著改革的成敗。

房產(chǎn)稅社會化受國家稅收文化、經(jīng)濟發(fā)展階段、國家政策方針、稅種屬性以及社會輿論、納稅個體對稅收的認知程度等的影響。房產(chǎn)稅作為直接稅，其征繳社會化的必要性體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，房產(chǎn)稅社會化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。熊彼得曾經(jīng)指出，現(xiàn)代國家一般為稅收國家，國家征稅的目的在于滿足公共需要；國家也只能以稅收作為唯一的財政來源。我國是一個有著幾千年封建農業(yè)史的國家，“普天之下，莫非王土”，農民種田繳糧被認為是天經(jīng)地義的事。新中國成立以來，尤其是隨著我國工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，我國從農業(yè)型社會向工業(yè)型社會轉型，從“自產(chǎn)國家”向“稅收型國家”過渡，一方面，我國民眾的自覺納稅意識不強；另一方面，我國目前的稅收征管機制是建立在對間接稅征收的基礎上，即使是個人所得稅這種直接稅，也是施行代扣代繳方式，因此，房產(chǎn)稅的征收社會化過程，是培育民眾納稅意識，增強房產(chǎn)稅稅種有效性的過程。

其次，房產(chǎn)稅社會化是財政體制改革的必然結果。1994年分稅制改革以來，形成了地方以營業(yè)稅為主體的財政收入體制。然而，隨著2012年“營改增”的試點并擴圍，地方主體稅種改革面臨“倒逼”情勢；同時，土地財政退出“歷史舞臺”，地方債務風險加大，且缺少社會化監(jiān)督，因此，建立現(xiàn)代化稅制、完善制度建設是財政體制改革的必然要求。從地方財政收入的可持續(xù)發(fā)展來看，房產(chǎn)稅終將成為地方的一大主體稅種。房產(chǎn)稅的改革必須通過系統(tǒng)的、深入的改革，重建“社會化”的游戲規(guī)則。

再次，房產(chǎn)稅社會化是稅收史經(jīng)驗借鑒的必然選擇。從稅收法治史來看，“無代表則無稅”、“未經(jīng)承諾不得征稅”的思想自1215年英國《大憲章》之后即逐漸形成了。在隨后1789年法國大革命以及1776年美國獨立革命戰(zhàn)爭，稅收無不成為戰(zhàn)爭的導火索。因此，溫總理精辟地總結到，“其實一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結構和公平正義?！狈慨a(chǎn)稅涉及到千家萬戶的實際經(jīng)濟利益，屬于實實在在的“國計”和“民生”的重大問題。從房產(chǎn)稅征收已有百余年歷史，做法成熟的澳門成功案例來看，注重完善納稅人的利益保障機制，特別是建立健全體現(xiàn)公眾參與和民主協(xié)商精神的房屋應稅價值評估機制，確保評估結果科學、公正，從而為公眾所接受。

二、房產(chǎn)稅社會化的三維視角分析

維度一：房產(chǎn)稅社會化的公眾參與

所謂公眾參與是指公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為，它是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式?jīng)Q定公共事務和參與公共治理的過程。

2011年，在房價的一片“漲”聲中，以及調節(jié)收入和財富差距的呼聲下，上海和重慶的房產(chǎn)稅開始改革。雖然涉及的征稅對象是重慶的高端房產(chǎn)和上海的部分新增房產(chǎn)，數(shù)量有限，但是兩地的房產(chǎn)稅新政，從醞釀到公開，不但沒有公開征詢納稅人意見，甚至到政策公開的前天，廣大納稅人都不知情，更不用說將房產(chǎn)稅立法。那么，房產(chǎn)稅社會化的公眾參與究竟包括哪些呢？

首先，在政策制定方面，雖然由于受我國經(jīng)濟與社會發(fā)展階段的限制和歷史慣性的影響，普遍認為，國務院和地方行政機關較之于全國人大或地方人大決策更具有效率。但是納稅是從國家稅收的最終承擔者——納稅人口袋中掏錢，尤其是直接稅，既便律定例成，納稅人還有繳與不繳的“議價權”。以我國20世紀80、90年代的農業(yè)稅收繳為例，由于部分地方政府的農業(yè)稅附加超出部分農民的經(jīng)濟承受范圍，因此，農民選擇用“弱者的武器”——軟拖硬抗拒繳農業(yè)稅。首先是部分特困的農民無力承擔而不繳，然后擴大到部分的強硬派有錢也不繳（因為有例不繳也行），最后擴大到大部分原來繳稅積極的農民也拖欠農業(yè)稅。與農業(yè)稅不同的是房產(chǎn)稅具有的累進效應，而且將來是地方籌集財政收入重要來源的稅種，因此，從開征到擴圍，必須充分尊重民意，讓民眾參與進來，獲得民眾的認可與支持，寧肯慢節(jié)拍，也不要跑偏。

其次，公眾參與房屋計稅價值評估。房屋計稅價值的評估看似是一項具有很強專業(yè)性和技術性的作業(yè)。其實，低成本、高效率的計算機批量評估系統(tǒng)（CAMA）等現(xiàn)代技術手段，已經(jīng)為多個國家和地區(qū)廣泛采用。倒是對于評估結果，涉及到不同主體的利益，而且信息技術手段也不一定客觀，因此，公眾參與房屋計稅價值評估則成為保障納稅人利益、暢通多方利益表達機制的不二選擇。

再次，公眾參與房產(chǎn)稅征繳結果的監(jiān)督。公眾對房產(chǎn)稅征繳結果的監(jiān)督有利發(fā)現(xiàn)和糾正征繳過程中的錯誤和違法行為，是保障房產(chǎn)稅征繳公平的重要舉措之一；同時，也有利于公眾自覺維護房產(chǎn)稅征繳的公平、公正。

維度二：房產(chǎn)稅社會化的房產(chǎn)信息公開

公開是公平、公正的前提和保障。信息公開是指政府和各種組織機構向公眾公開或開放所擁有的信息，使其他組織機構和個人可以基于任何正當?shù)睦碛珊筒捎帽M可能簡便的方法獲得上述信息。房產(chǎn)稅改革的重點在信息公開，難點也在信息公開。

首先，政府信息公開。政府信息作為最重要的信息資源，涵蓋全社會信息的80%，它既是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。在房產(chǎn)稅擴圍方面，政府需要公開的信息主要包括保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型商品房用地面積時空分布圖表；廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、限價房等政策性保障住房的動態(tài)信息要及時公開和更新；同時，官員財產(chǎn)信息公開，其中包括手持政策決策和執(zhí)行大權的政府官員。

其次，各種組織機構房產(chǎn)信息公開。長期以來，對國家機關、人民團體、軍隊、財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位、宗教寺廟、公園等的自用房產(chǎn)免稅，房產(chǎn)稅改革后，這部分房產(chǎn)若被納入征稅范圍，也要信息公開。

最后，家庭房產(chǎn)信息公開。家庭房產(chǎn)信息，不僅包括家庭常住住房信息，還包括非常住或經(jīng)營用住房信息。因此，要摸清家庭房產(chǎn)信息，做到全面、詳盡。

維度三：房產(chǎn)稅社會化的立法保障

在西方，社會契約論的觀點認為，為保障生命、財產(chǎn)的安全，人民以社會契約的方式產(chǎn)生國家，并以犧牲自己的財產(chǎn)即支付稅款為代價，這就是權利的成本。而稅收法定以及立法保障則成為制約國家權力演化為“利維坦”的利器。其主要包括：

第一，課稅要素法定原則。即課稅要素必須且只能由代議機構在法律中加以規(guī)定，并依此確定主體納稅義務的有無及大?。煌瑫r，課稅要素必須明確、細致，以避免出現(xiàn)不必要的歧義。

第二，稽征程序法定原則。關涉納稅人權利義務的程序法要素均必須由法律予以明確規(guī)定，稅收行政機關必須嚴格依據(jù)法律的規(guī)定稽核征收，而無權變動法定課稅要素和法定征收程序。

第三，責任追究法定原則。責任追究法定原則包括兩方面：一是在稽征過程中，不能以權代法、以權壓法，粗暴執(zhí)法；要建立、健全民眾房產(chǎn)稅申訴機制，確保民眾合法、正當利益不受侵犯；另一方面，對于無理拒繳、有意阻礙執(zhí)法的納稅人，要明確各類具體違法行為應受處罰的細則，輕則罰款，重則追究其刑事責任，確保房產(chǎn)稅收應繳必繳。

三、促進房產(chǎn)稅征繳社會化的政策建議

（一）完善制度、拓寬渠道，實現(xiàn)公眾充分參與

第一，充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性，擴大公眾參與。人大及其常委會是權力機關，也是民意機關，是連接國家機關和人民群眾的橋梁和紐帶。在人大工作中注重擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員廣大公民參與到房產(chǎn)稅立法制定中來。

第二，拓寬制度化的公眾參與渠道，提高公眾參與的制度化和組織化水平。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，公眾表達自己的想法的方式方法越來越多，公共權力部門應因勢利導，暢通公眾參與渠道，逐步將其制度化、常態(tài)化，實現(xiàn)公共參與的程序化和規(guī)范化，保證公眾參與的有效性和穩(wěn)定性。同時，公共權力部門也應建立起制度化和規(guī)范化的回應機制，與公眾之間形成良性互動，最大限度地滿足和平衡各種不同的利益要求，提高公眾參與的有效性。

第三，保障信息公開，確保公眾全過程參與。在房產(chǎn)稅稅法制定、執(zhí)行和監(jiān)督的任何一個環(huán)節(jié)，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公眾參與的廣度和深度，以及公共權力部門的公信力。因此，必須保障信息公開，擴大、便捷公眾知情權，確保公眾全過程參與。

第四，培育公民的民主和法治精神，提高公眾參與能力。公眾參與房產(chǎn)稅立法，是公眾熟悉房產(chǎn)稅稅法的過程，也是公民民主和法治精神逐步提高的過程。同時，公眾真正參與到房產(chǎn)稅稅法制定的過程也必須以公眾的民主法治意識為前提，尊重法律、遵守法律，才能增強公眾參與的能力，確保公眾有序參與。

（二）樹牢意識、政府主導，提高房產(chǎn)信息公開的透明度

第一，確立房產(chǎn)信息必須公開的意識。與房產(chǎn)稅信息系統(tǒng)建立的難度相比，更困難的是破除害怕房產(chǎn)信息公開的意識障礙。以美國為例，幾乎所有的住宅，只需要輸入房屋地址，都可以在網(wǎng)站中查詢到房屋包括賬戶、交易歷史、結構、市場估價、歷史價格，甚至業(yè)主房產(chǎn)稅記錄等具體信息。一方面，地方政府會主動提供該區(qū)域內與房產(chǎn)有關的“房屋賬戶歷史、數(shù)字稅收地圖、豁免與減免信息”等。另一方面，個人住房的信息也被批準詳細地公開。如微軟公司總裁比爾蓋茨的豪宅在著名的Zillow房產(chǎn)信息查詢網(wǎng)站中，明確標注出這棟位于美國西雅圖的華盛頓湖畔，占地面積約6600平方米、經(jīng)過7年時間精心打造的湖濱別墅建筑，屬于比爾蓋茨和他的太太，于1995年與1996年分3次購入，根據(jù)2010年房產(chǎn)稅預估值，建筑價值約為10316.4萬美金，土地價格約為2312.1萬美金，總和為12728.5萬美金，約合人民幣近8億元。在香港，政府網(wǎng)站只需注冊就能查詢任意物業(yè)信息，不僅為公民全面提供相關的資料，更能防止違法占有雙重福利。

第二，建立全國房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，分步公開房產(chǎn)信息。2010年4月17日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，提出：住房和城鄉(xiāng)建設部要加快個人住房信息系統(tǒng)的建設。住房和城鄉(xiāng)建設部隨后要求，要在2011年10月底完成40個大、中城市的個人住房信息系統(tǒng)建設，并實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)查詢，到2013年，要實現(xiàn)全國住房信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。由于利益相關人太多，房產(chǎn)信息公開不可能“畢其功于一役”。筆者認為，先公開政府工作人員的房產(chǎn)，一方面，可以起到示范帶頭作用；另一方面，有利于防止手握實權的政府工作人員抬高房產(chǎn)價格。其次，公開擁有兩套或兩套以上的住房和高檔住宅的家庭住房信息；再次，依次公開城市房產(chǎn)信息和農村房產(chǎn)信息。

第三，各級政府要成為轄區(qū)內房產(chǎn)信息公開的主導力量。從房產(chǎn)稅征收的可持續(xù)發(fā)展看，房產(chǎn)稅不僅將要成為地方財政收入的主要來源，而且房產(chǎn)信息的公開將成為政府信息公開的職責和職能。正如美國的政府“不公開信息屬例外”一樣，各級政府要成為轄區(qū)內房產(chǎn)信息公開的主導力量，而非利益相關的阻礙者。

（三）逐步化解、逐層推進，完善房產(chǎn)稅社會化的立法保障

2011年，于上海和重慶啟動的房產(chǎn)稅改革試點的核心就是要對個人住房征收房產(chǎn)稅，是對我國現(xiàn)行有效的法律——1986年國務院頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》中明確規(guī)定的個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅規(guī)定的突破；而且，其他與房產(chǎn)稅相關的稅種沒有整合，因此，房產(chǎn)稅立法難度大，涉及到全國人大的立法程序，程序上非常復雜。而且開征新稅，不確定性增強。

因此，筆者建議，首先，刪除“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免稅”的規(guī)定，這樣，即簡化程序，又具可操作性。同時，對房產(chǎn)稅實行累進稅率。先對高端住宅和多套住宅的家庭房產(chǎn)超過一定數(shù)額的設定稅率征稅；其次，清理整合所有涉及房地產(chǎn)的相關稅費后，逐步將城鎮(zhèn)住房、農村住房納入征稅范圍，并設定減征和免征房產(chǎn)，實現(xiàn)量能課稅和公平稅負，既保證納稅人的合法權益，又確保地方政府的財政收入。同時，建立和完善房產(chǎn)稅征繳的責任追究機制立法，確保房產(chǎn)稅改革有堅強的法律保障。

〔1〕季蘇平.滬渝房產(chǎn)稅試點滿兩年業(yè)內人士評價：收效甚微.http：//house.ifeng.com/news/detail_2013_02/15/22147563_0.shtml.

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