借開征房產(chǎn)稅之機弱化住房金融屬性

邱 峰

（中國人民銀行鎮(zhèn)江市中心支行，江蘇 212004）

住房由于其物質(zhì)屬性，一直是人類的生活必需品。但是在現(xiàn)代社會，住房的功用外延卻發(fā)生了質(zhì)的擴展，又被賦予了金融屬性，即投資屬性。因此，住房兼具了生活必需品與投資品的雙重屬性。當前呈現(xiàn)拋棄實業(yè)，全民投資炒房，以求坐享暴利的不正?！澳嫦蜻x擇”行為，住房金融屬性凸顯。要真正刺破房地產(chǎn)泡沫，著力借助對個人住房開征房產(chǎn)稅之機，打消投資心理，予以及時糾正，使住房真正回歸其居住屬性。然而，醞釀將近八年的房產(chǎn)稅改革試點，直到2011年初才在上海和重慶破冰。自2012年6月以來，全國100個城市（新建）住宅平均價格環(huán)比連續(xù)上漲，樓市的回暖讓房產(chǎn)稅擴圍的話題再度升溫。對于是否征收房產(chǎn)稅的爭論，其焦點大多站在各自的利益角度。近期，住建部（由“穩(wěn)步推進”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹涌焱七M”）、國家稅務總局對房產(chǎn)稅的表態(tài)，凸顯了當前國家在房地產(chǎn)調(diào)控短期目標（調(diào)控房價）和長期目標（長效機制建設）上的平衡，也讓房產(chǎn)稅擴圍漸行漸近。同時，“營改增”也為房產(chǎn)稅改革帶來了契機，將騰出的人手投入到房產(chǎn)稅征管之中，避免人力資源的閑置。

一、房產(chǎn)稅開征目的應以弱化住房金融屬性為著力點

現(xiàn)今的房地產(chǎn)市場，既有地方政府為籌集財政收入而力推的因素，也有剛性需求的推動，更有投資渠道不暢、金融脫離實體經(jīng)濟異化發(fā)展的原因。由于房價持續(xù)上漲，形成豐厚的投資回報率，使得一些投資者不惜采用借款、按揭等方式進行投資，甚至還導致大量的資金從實體企業(yè)流入樓市。如何有效控制投資性需求，除了在交易環(huán)節(jié)嚴格征稅之外，還要在保有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅，改變此前一直存在的“調(diào)控成本追不上房價上漲”局面，從根本上扭轉(zhuǎn)我國住房投資需求狂熱的邏輯，促進房價理性回歸的同時，將收到的稅款用于保障房建設等民生支出，劫富濟貧，造福于民，一舉多得。

開征房產(chǎn)稅也為限購等短期過渡性行政性措施的逐步退出創(chuàng)造制度環(huán)境。限購令動用的是行政干預手段，是一種抑制房價過快上漲的應急措施和次優(yōu)選擇，其效果立竿見影，但是投資性需求被抑制不等于消除，且這種“一刀切”的政策誤傷了改善性需求。而房產(chǎn)稅能夠發(fā)揮市場配置住房資源的功效，是平抑房價、打擊投資的治本之策，符合市場經(jīng)濟運行法則的最優(yōu)選擇，也是房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機制。

房產(chǎn)稅，若作為取代限購調(diào)控房價的手段，需抑制投資性需求，即弱化住房金融屬性；若作為新興稅源取代“土地財政”，需滿足財政收入規(guī)模最大化，即收入目標。房產(chǎn)稅開征會面臨房價管理目標與收入目標的沖突：收入管理部門基于收入最大化且不損害稅基來設計稅率，但易成為侵蝕普通居民財富的“惡稅”；而房價管理部門則希望提高稅率的設計為投資性需求提供最為有效的約束機制。房產(chǎn)稅是否會重蹈覆轍淪為煙草稅此類稅種令人擔憂，當人們適應煙草稅并把煙草稅看成吸煙必須付出的代價，而忽略煙草稅的設計初衷時，通過稅收遏制吸煙不再有效，結果不能實現(xiàn)弱化住房金融屬性目標，演變成重要的收入目標。

誠然，縱觀國際上房產(chǎn)稅征收的歷史，幾乎沒有哪個國家是以抑制房價為初衷，也很少有國家因開征房產(chǎn)稅而達到了抑制房價的目的。但這一經(jīng)驗我們不能簡單化地加以借鑒。本文認為這與房產(chǎn)稅稅率不高（一般在1%-3%之間）有很大關系。房產(chǎn)稅開征不應將財政創(chuàng)收作為征稅的直接意圖，切不可凌駕于弱化住房金融屬性之上，唯有通過弱化住房金融屬性，發(fā)揮調(diào)控房價的作用，讓房地產(chǎn)泡沫破滅，引導資金、資源重新進入到實體經(jīng)濟當中，實體經(jīng)濟才能更好地轉(zhuǎn)型。否則，就會單純變成政府增加稅收的手段。

二、弱化住房金融屬性的基本內(nèi)涵及實踐效果評價

（一）弱化住房金融屬性的基本內(nèi)涵

本文認為應著眼于對第二套住房鼓勵出租，對第三套以上的住房刺激出售，即對帶有保障性質(zhì)的第二套房征收極低的房產(chǎn)稅，對擁有三套以上住宅和別墅等豪宅的征稅，或者對炒房投資者直接征收暴利稅，以此弱化住房的金融屬性，而不應對首套房征收房產(chǎn)稅。為此，即便房產(chǎn)稅相當于政府收取了兩次地租，形成重復征稅、變相增稅合理化又有何妨？

國際上，對于居民的自有住房都不征稅。如意大利對于第一套自住房，不但不予征收房產(chǎn)稅，還給予各項補貼、貸款和稅收減免。并且，目前我國擁有兩套房的家庭非常普遍。除自住房外，第二套房用于出租、養(yǎng)老或?qū)ν蝗粏适趧幽芰r的安全保障需要，類似于商業(yè)性社會保險，是中產(chǎn)階級家庭的安全和收益雙重考慮下的選擇。在通脹時代，將住房作為財富倉庫的首選，歸根結底是保值增值渠道的匱乏，是一種無奈之舉。中等收入群體不斷擴大，也是社會更加穩(wěn)定的重要保障。在房產(chǎn)稅設計時，應考慮適當保護中產(chǎn)階級利益。同時應關注到，即使不是為了避稅，而是為了爭取在房貸中得到優(yōu)惠利率，通過假離婚達到目的。若對第二套房征收較高的稅，必將導致更多的假離婚，是對和諧社會一種沖擊和嘲弄；且違背了“子女婚嫁之需”、“改善住房”、“備房養(yǎng)老”等傳統(tǒng)習俗，更是對“以房養(yǎng)老”養(yǎng)老保障新模式試點的挑戰(zhàn)，其意圖無非是綁架更多的民眾來反對房產(chǎn)稅的征收，以達到擁有多套房的既得利益者目的。

開征房產(chǎn)稅是一把雙刃劍，顯然與“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”的論斷背道而馳，也不利于刺激消費。特別是“房奴”，還貸尚且不堪重負，此時再增加房產(chǎn)稅，中國的消費增長靠誰拉動，穩(wěn)增長何時不再依賴投資？同時，開征房產(chǎn)稅的過程中，高舉打擊投資、調(diào)控房價的大旗，弱化住房金融屬性，淡化其作為地方財政收入的定位和形象，積聚眾多的民意支持。

（二）評判房產(chǎn)稅在弱化住房金融屬性中的作用不能簡單依據(jù)上海和重慶試點效果

在房產(chǎn)登記和管理制度不健全，尚未建立起有效的信息共享機制，且無法提供具有廣泛可接受性的房產(chǎn)評估辦法的情況下，上海采用以房產(chǎn)交易價格為稅基征收房產(chǎn)稅尚可理解，其可避免過高的征管成本以及應稅財產(chǎn)價值產(chǎn)生的爭議。并且，重慶只對主城區(qū)高端住宅開征房產(chǎn)稅，不對郊區(qū)縣的別墅征收房產(chǎn)稅，上海僅對新購住房開征房產(chǎn)稅，不涉及既得利益，降低阻力，均有顧及財政收入之慮。就試點效果看，雖然房產(chǎn)稅填補了房地產(chǎn)保有領域的稅收空白，但現(xiàn)有“寬容”、“暖昧”的制度設計——如此窄的征收覆蓋面、如此低的征收稅率產(chǎn)生無關痛癢、屈指可數(shù)的保有成本，在投資渠道匱乏的背景下，對于動輒年漲幅達到10%的房地產(chǎn)市場而言，當然難以在抑制房價上漲、撼動投資性需求上有所作為。

倘若只對增量房增稅，在房產(chǎn)稅改革前夕，就會促使投資者“搶購”，造成房地產(chǎn)市場的異常波動。同時，打壓高端住宅，與普通居民又有何相干？只能造成房產(chǎn)稅對投資資金產(chǎn)生驅(qū)動效應，引導其更多流向普通住房，有悖于保障正常房產(chǎn)消費的意愿。本文認為應對高端住宅領域適當放手，讓投資者與改善性住房者積極進入；但對購買普通住宅三套以上的必須給予嚴厲的懲罰性征收。賈康曾旗幟鮮明地表示，房產(chǎn)稅肯定會抑制投資炒房。若對第二套住房征收較低的房產(chǎn)稅，對第三套征收3%，三套以上征收5%，甚至更高，其結果定會逼迫投資者大量拋出囤積的存量房，房價定會隨之下跌，屆時房產(chǎn)稅作為弱化住房金融屬性的利器也隨之得以實現(xiàn)。

三、弱化住房金融屬性之下房產(chǎn)稅開征的基本定位及原則

（一）基本定位——作為地方財政收入的一個補充，與當前房地產(chǎn)稅費、“土地財政”并行

土地資源有限性和耕地保護性決定了依靠土地出讓金獲取高收入終將無法持續(xù)，一次性繳納70年的土地出讓金收入也透支了未來收益。全面開征房產(chǎn)稅被寄予厚望，破解長期畸形發(fā)展的“土地財政”困局，避免土地出讓金助漲房價。這是多么美好的愿望和可笑的邏輯：在土地充裕之時，廣大居民承擔了大量的房地產(chǎn)稅費；而在土地枯竭時，再通過房產(chǎn)稅的形式讓廣大居民擔負地方財政斂財?shù)闹負?。獨立?jīng)濟學家謝國忠也并不認同，認為若以房產(chǎn)稅來解決地方財政對土地的依賴為目的，將是惡性循環(huán)的開始。并且，近些年來，地方政府已對依靠土地出讓金支撐起來的“土地財政”產(chǎn)生了強烈的“路徑依賴”。分年度征收房產(chǎn)稅，所增加的財政收入只能是“細水長流”，遠不及一次性征收土地出讓金見效。數(shù)額上，房產(chǎn)稅也難與土地出讓金同日而語。2011年，重慶僅征收房產(chǎn)稅約1億元，上海也不太多，靠房產(chǎn)稅增加財政收入可謂杯水車薪，何談擺脫“土地財政”？不可否認，與試點中房產(chǎn)稅稅率相對較低，征收覆蓋面較窄有很大關系。但是，即便未來將存量房納入，2011年全國土地出讓金逆勢攀升至3.15萬億元之巨，房產(chǎn)稅稅率又究竟要高到何種地步，才能“革土地財政之命”？果真高到足以替代土地出讓金的房產(chǎn)稅，豈不是“變種”的“土地財政”。

同時，開征房產(chǎn)稅后，占住宅成本40%或者更多的地價和相關稅費分70年繳納，意味著房價肯定會有較大幅度的降低，恐怕只是一種理想化的思維。即便通過房產(chǎn)稅的形式降低房地產(chǎn)開發(fā)商的稅費和開發(fā)成本，增加居民的保有成本，但在購房需求持續(xù)剛性之下，追求利潤最大化的資金本性很可能繼續(xù)將房價維持在較高位置。如此“一增一減”，只會擴大開發(fā)商的利潤空間，而廣大居民得不到相應實惠，也不能實現(xiàn)財政增收。同時，政府“賣地”也將是不可避免，與行政劃撥相比，市場經(jīng)濟條件下出讓土地的辦法相對公平合理。

在房地產(chǎn)相關稅費名目繁雜之下，全面開征房產(chǎn)稅就必須對既有房地產(chǎn)稅費體系進行合理規(guī)范與全面整合，簡化稅種，特別是要改革土地出讓金制度，避免重復征稅或者費上加稅，又談何容易。只強調(diào)收稅卻不理會其他稅種，貿(mào)然開征房產(chǎn)稅，意味著稅負的加重，房價不降反升，產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，強化“土地財政”格局。嚴重依賴“土地財政”的境況也非朝夕可解。將房產(chǎn)稅視為完善地方稅體系的重要內(nèi)容，并打造成地方的一個主體稅種，成為“土地財政”有效的替代品，顯然是一種奢望。本文認為弱化住房金融屬性之下房產(chǎn)稅基本定位是作為地方財政收入的一個補充，與當前房地產(chǎn)稅費、“土地財政”并行，更為契合現(xiàn)實。

（二）遵循“三性”原則——公平性、透明性以及公共服務性

為何房產(chǎn)稅能夠在全球有130多個國家和地區(qū)得到普遍的開征卻未遭遇太過激烈的反對？經(jīng)驗表明，房產(chǎn)稅是一種具有高度“可觀察性”的稅收；只有在納稅人感到納稅后獲得了更加令人滿意的公共服務，并且財產(chǎn)稅的征收過程是公平、透明的情況下，才會支持財產(chǎn)稅的改革。

實際上，在中國征收技術從來就不是房產(chǎn)稅征收的最大障礙，個人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的建設早在2010年就被住建部提上日程，當前無論是掌握涉稅信息還是評估技術方面，稅務部門和城建部門都在加快推進，關鍵在于如何征收。住房信息搜集是最大的難題，并非每個居民的住房信息都是完全公開透明。財產(chǎn)公示制度迄今仍是遮遮掩掩，多套住房擁有者，往往是地方上的權貴，難道是根據(jù)官員自行申報的房產(chǎn)情況征稅？何況很多房子還沒有房產(chǎn)證。因此，財產(chǎn)特別是房產(chǎn)的公示不應是敷衍了事的表面文章，應當接受社會廣泛監(jiān)督，并且一旦公布即不可更改，發(fā)現(xiàn)刻意瞞報必將受到非常嚴厲的懲罰。倘若在房產(chǎn)公示制度以及房產(chǎn)稅壓力之下，迫使多套房的權貴出售套現(xiàn)，弱化住房金融屬性目的已實現(xiàn)，又何必在意房產(chǎn)稅的多少呢？

同時，現(xiàn)代稅收國家理論認為，稅收主要用于保障政府更好地提供公共服務，要求財政民主、稅收法治。國際經(jīng)驗也表明，一直作為支撐基層政府財力主要來源的房產(chǎn)稅，主要用于地區(qū)性公共產(chǎn)品和公共服務的價值補償。美國是征收房產(chǎn)稅較為成功的國家，平均稅率1.38%，其中46%運用于教育；28%集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，22%歸縣政府，州政府只有4%，機構設置精簡，制度公開透明，比如將稅收的使用進行網(wǎng)上公示，且將大量的稅收用于綠化、基礎設施等公共環(huán)境的建設，這才是房產(chǎn)稅長期存在之基。而我國現(xiàn)有的試點城市僅公布估計的房產(chǎn)稅數(shù)額，并未披露其使用情況，并不符合財政公開、財政監(jiān)督的基本要求，會留下財政斂財?shù)牟涣加∠?。納稅人也很難形成對“用于滿足公共需要”的稅收依據(jù)的認同感，并產(chǎn)生強烈的厭惡感和排斥感，進而扭曲納稅行為。唯有伴之以財政民主的大力推進，房產(chǎn)稅的開征才能獲得最大的民眾支持。

四、“房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)嫁”、“以租養(yǎng)稅”不應成為弱化住房金融屬性目標實現(xiàn)的障礙

理論上，只要預期的房產(chǎn)增值和房租之和高于房產(chǎn)稅和機會成本（銀行定期存款）之和，投資者有利可圖，炒房行為就不可避免，并可將房產(chǎn)稅的成本轉(zhuǎn)移給租金或房價。然而，就精裝修房而言，由于租房者僅有使用權，基于效益最大化的價值取向，租房者很可能疏于對住房進行維護保養(yǎng)，導致房屋價值損耗，投資者利益受損，將來出售住房的難度以及房價定會大打折扣。而就毛坯房而言，需要進行簡單的裝修才能出租，也面臨著與精裝修房同樣的問題，問題很可能會更大。并且，房租的高低受到承租人承受能力的限制。有關數(shù)據(jù)表明，在正常情況下，市場化的房子租金回報率，一線城市不到2%，二三線城市也僅3%-4%。因此，在嚴厲的稅率設置下，多套房“以租養(yǎng)稅”，預期收益將變得更加不確定，投資房產(chǎn)則需更加謹慎。同時，通過對第二套房征收極低的房產(chǎn)稅，鼓勵出租，增加市場的住房供給，實現(xiàn)“以租養(yǎng)稅”，提高閑置住房的出租率；又能夠維護擁有兩套房的中產(chǎn)階級家庭的利益。

誠然，在嚴厲的限購政策下，有的樓盤依然熱銷，價格一路飆升。即便如此，房產(chǎn)稅并非一定要嚇退所有的投資者，而是倒逼出大多投資者手中的存量房，促進第二套房的出租，使得住房資源配置更加優(yōu)化，減少空置率。無論是拋售住房還是推向租賃市場，都是增加住房供給的有效途徑。賈康旗幟鮮明地表示，房產(chǎn)稅肯定會抑制投資炒房，并指出只要保障房供給到位，同時大量空置房涌入租房市場，就不存在任志強所說的房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)嫁一說。

五、進一步借房產(chǎn)稅弱化住房金融屬性的相關政策建議

（一）弱化住房金融屬性的關鍵是增加住房的供給

住房金融屬性不斷增強的根本原因是市場供求不平衡，必須從根本上予以解決。房產(chǎn)稅的出臺能夠?qū)ψ》康耐顿Y性需求起到抑制作用，但不能寄予完全的希望，增加供給才是釜底抽薪之策，逐步實現(xiàn)供需平衡，否則一旦限購令退出就可能面臨著房價報復性上漲。遵循“居者住其屋”而非“居者有其屋”的目標，加大廉租房、公租房的供給力度是關鍵，將“居者住其屋”視為“民心工程”，確保低收入群體、困難群體、打工者、零就業(yè)家庭的基本居住條件。當務之急是增加用地供應，提高城市規(guī)劃的容積率，提高土地利用的效率。同時，為抑制住房金融屬性，應配合從限制金融杠桿的應用、對住房買賣征收較高增值稅等措施入手。

（二）設計差別累進的稅率，不必過多地限制別墅等高檔住房的購買，提高居住質(zhì)量

可按獨棟別墅、高檔住房、普通住房設計從高到低的差別稅率。并且，累進房產(chǎn)稅稅率是國際上大多數(shù)國家通行的做法，以起到住房平均化的作用。自2012年1月1日起，愛爾蘭對每套房產(chǎn)均征收100歐元的房產(chǎn)稅，遭到抵制，其根源在于房產(chǎn)稅的不公平。應根據(jù)擁有住房的套數(shù)設計累進稅率，使房產(chǎn)稅更多地由過多占有社會資源的人來承擔。高檔住房更像是一件奢侈消費品，其價格對普通居民影響并不大。從節(jié)約土地資源的角度，對獨棟別墅等高檔住宅征收的房產(chǎn)稅，其力度不需過分高于普通住宅。同時，在稅率上應比上海、重慶大幅提高，還可并行“人均居住面積”的標準，從實質(zhì)上弱化住房金融屬性，強化其居住功能。

（三）建立相關配套措施

一是完善相關法律法規(guī)，對房產(chǎn)稅進行依法征管。二是以房產(chǎn)評估值為計稅基礎，建立公正、權威的房產(chǎn)價值評估機構，并利用信息化手段實現(xiàn)批量評估，降低征收成本。三是建立、完善征管信息公開制度，提高房產(chǎn)稅征收、使用的透明度，接受廣大居民的監(jiān)督。美國很少出現(xiàn)“關系稅”、“人情稅”、人為設租、尋租行為等腐敗現(xiàn)象，更不存在“自由裁量權”問題，信息公開是關鍵。四是在統(tǒng)一稅政的前提下，建立財力與事權相匹配的地方財政體制，賦予地方政府一定的稅政管理權限。五是對開發(fā)商已建未售的樓房設置一個銷售期，并對逾期未售的征收房產(chǎn)稅，從而有力地防止開發(fā)商捂盤惜售。六是創(chuàng)新制度，理順體制機制，加快落實“新36條”，打破壟斷，解決部分行業(yè)領域進入規(guī)則、標準和條件，激發(fā)民間資本的自主投資需求，讓市場機制引導民間投資，促進其健康發(fā)展。

〔1〕張婉蘇.房產(chǎn)稅稅制改革再思考[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2011（5）：84-88.

〔2〕郭宏寶.房產(chǎn)稅改革目標三種主流觀點的評述——以滬渝試點為例[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2011（8）：53-61.

〔3〕況偉大，朱勇，劉江濤.房產(chǎn)稅對房價的影響：來自OECD國家的證據(jù)[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2012（5）：121-129.

〔4〕白彥鋒.房產(chǎn)稅未來能成為我國地方財政收入的可靠來源嗎[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012（5）：57-64.