地方政府投融資發(fā)展歷程及新時(shí)期趨勢(shì)探析

溫曉麗

（遼寧社會(huì)科學(xué)院，沈陽(yáng) 110031）

目前理論界對(duì)政府投融資的概念界定尚未達(dá)成共識(shí)，但是政府投融資基本具有的兩點(diǎn)特征是被公認(rèn)的。首先是以政府信用為基礎(chǔ)來(lái)籌集資金；其次，是不以盈利為目的，籌集的資金多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生等與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)的領(lǐng)域。從世界范圍看，政府投融資最早出現(xiàn)在一百多年前的歐洲，法國(guó)政府為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在1894年建立了農(nóng)業(yè)信貸互助金庫(kù)。到20世紀(jì)30至40年代，國(guó)際上政府投融資活動(dòng)取得了極大進(jìn)展，這一時(shí)期美國(guó)建立了較為完善的政府投融資制度。在第二次世界大戰(zhàn)之后，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的政府投融資得到蓬勃發(fā)展。直至今天，政府投融資在促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都具有著舉足輕重的作用。我國(guó)地方政府投融資也經(jīng)歷了由小到大的發(fā)展過(guò)程，盡管起步較晚，但對(duì)促進(jìn)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也同樣起到了至關(guān)重要的作用。

一、我國(guó)地方政府投融資發(fā)展歷程

我國(guó)地方政府投融資是地方政府配置資源和實(shí)現(xiàn)區(qū)域宏觀(guān)調(diào)控的重要手段和途徑，它的發(fā)展與我國(guó)財(cái)政體制改革和財(cái)政調(diào)控政策有著密切關(guān)系。因此，我們?cè)噲D以財(cái)政體制改革和財(cái)政政策調(diào)控為主線(xiàn)和背景，梳理地方政府投融資的發(fā)展歷程。

（一）建國(guó)初期（1949年）至改革開(kāi)放（1978年）時(shí)期，實(shí)行高度集權(quán)的財(cái)政管理體制，以地方公債為主的地方政府投融資零星出現(xiàn)

建國(guó)初期直至改革開(kāi)放，我國(guó)實(shí)行的都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)地財(cái)政管理也相對(duì)集中在中央，初期采取的是高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制和從緊的財(cái)政政策，隨著形勢(shì)的變化，逐步調(diào)整，向統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)財(cái)政的分類(lèi)分成體制轉(zhuǎn)變。盡管在調(diào)整中地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)都逐步擴(kuò)大，但財(cái)政資金總額有限且財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，因此難以根據(jù)地區(qū)條件，因地制宜地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題開(kāi)始暴露出來(lái)，以地方公債為主的地方政府投融資也因需要零星出現(xiàn)。

建國(guó)后，第一次發(fā)行地方公債是從東北開(kāi)始的。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期戰(zhàn)亂的東北，建設(shè)資金缺乏，為實(shí)現(xiàn)早日振興，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)，1950年發(fā)行了東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債。這次公債的發(fā)行在一定程度上促進(jìn)了東北經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。

“大躍進(jìn)”時(shí)期因違背了客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，擾亂了原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，財(cái)政體制的正常運(yùn)行受到了不同程度的影響。財(cái)權(quán)下放，中央財(cái)力縮小，但各個(gè)地區(qū)的財(cái)力發(fā)展很不平衡，因此，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)性受到影響。為此，1958年9月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》，加上同年6月通過(guò)了《中華人民共和國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，促進(jìn)了部分地區(qū)地方公債的發(fā)行，當(dāng)時(shí)黑龍江、福建、江西、安徽等省發(fā)行了地方公債，但在“大躍進(jìn)”的環(huán)境下，地方公債發(fā)行出現(xiàn)了一些弊端，如發(fā)行規(guī)模過(guò)大、期限過(guò)長(zhǎng)、強(qiáng)行攤派和利用效率低等問(wèn)題，有的地區(qū)和縣為了籌集資金進(jìn)行建設(shè)，發(fā)行了類(lèi)似地方公債的債券，造成了混亂。①姜長(zhǎng)青：《我國(guó)三次發(fā)行地方債券的歷史考察—以財(cái)政體制變遷為視角》，載于《金融理論與實(shí)踐》2010年第4 期28-33頁(yè)。為了規(guī)范市場(chǎng)秩序，自此相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家停止了各種經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券的發(fā)行工作。

（二）1979年至1993年，宏觀(guān)調(diào)控仍以計(jì)劃指令為主，地方政府債券被禁止，地方政府嘗試探索多種投融資方式

1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)開(kāi)始了全面的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)體制改革，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，財(cái)政體制也進(jìn)行了一系列改革與探索。在1978年-1993年期間，國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控仍以計(jì)劃指令為主要手段，初步開(kāi)始探索運(yùn)用多種政策工具調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，財(cái)政上實(shí)行的是劃分收支，分級(jí)包干的體制。

地方政府舉債開(kāi)始在1979年，有8個(gè)縣區(qū)舉借了政府有償還責(zé)任的債務(wù)，此后各地開(kāi)始了陸續(xù)舉債。從1986年開(kāi)始進(jìn)行投資體制改革，基本建設(shè)投資實(shí)行“撥改貸”，地方建設(shè)項(xiàng)目投融資渠道不斷拓寬。1987年，深圳市最早開(kāi)始了土地拍賣(mài)，開(kāi)啟了土地財(cái)政的大門(mén)。與此同時(shí)，20世紀(jì)80年代末至90年代初，很多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經(jīng)發(fā)行過(guò)地方債券和企業(yè)債券，盡管在一定程度上促進(jìn)了生產(chǎn)的發(fā)展，但同樣也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，有的債券發(fā)行是無(wú)息的，有的以支援國(guó)家建設(shè)的名義攤派給各單位，有的就直接充當(dāng)部分工資。于是在1993年，這一行為被國(guó)務(wù)院制止了。此后頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條，明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。直至2009年，地方政府債券都沒(méi)有出現(xiàn)在地方政府融資的舞臺(tái)上。這個(gè)時(shí)期，地方政府融資平臺(tái)開(kāi)始了萌芽階段的發(fā)展。1986年，中央出臺(tái)了94號(hào)文件批準(zhǔn)上海通過(guò)“自借自還”的方式籌集外資。為了方便市場(chǎng)化運(yùn)作、提高資金使用效率，上海成立了第一家地方政府融資平臺(tái)公司“久事公司”。

（三）1994年至1997年，分稅制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，地方政府投融資有了更大發(fā)展動(dòng)力和空間，土地財(cái)政和土地融資得到較大規(guī)模發(fā)展

為抑制90年代初期經(jīng)濟(jì)投資過(guò)快增長(zhǎng)的趨勢(shì)，1993年頒布了《預(yù)算法》，國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控上開(kāi)始采取適度從緊的財(cái)政政策，延續(xù)至1998年。1994年實(shí)施了分稅制改革，分稅制實(shí)施后，財(cái)權(quán)不斷上移而事權(quán)不斷下移，所有稅收政策的制定權(quán)與舉債權(quán)都集中在中央，地方無(wú)權(quán)開(kāi)設(shè)新稅種，也無(wú)權(quán)舉債。地方政府財(cái)政收支矛盾開(kāi)始變得突出，此時(shí)，處于城市化起步階段的各個(gè)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求擴(kuò)大，地方財(cái)政財(cái)力又有限，使地方政府融資有了極大的動(dòng)力。同時(shí)，由于1994年我國(guó)提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，要求發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也極大促進(jìn)了地方政府以最大的積極性投入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，從宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)氛圍上增強(qiáng)了地方政府搞投融資活動(dòng)的動(dòng)力。當(dāng)時(shí)地方政府融資形式越來(lái)越多樣，并且不斷變化。

20世紀(jì)90年代中期，由于商品房改革，各地區(qū)以土地批租為重點(diǎn)，大規(guī)模挖掘土地資源性資金，土地財(cái)政和土地融資成為地方政府被逐漸推廣的一種投融資手段。同時(shí)，由于預(yù)算法規(guī)定，地方政府不得列赤字。為了彌補(bǔ)財(cái)政支出壓力，地方政府常常會(huì)運(yùn)用一些過(guò)渡性的、非規(guī)范的融資方式和融資手段，比如向所屬?lài)?guó)有企業(yè)借款，動(dòng)用預(yù)算外資金的盈余，或者采取拖欠有些支出項(xiàng)目的做法等。各級(jí)政府都設(shè)立了多種融資機(jī)構(gòu)，吸收各類(lèi)資金投入到政府控制的企業(yè)中去，“一些地方、部門(mén)、企事業(yè)單位和個(gè)人亂集資、亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)（‘三亂’）問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重”。①來(lái)自1998年8月11日頒布的《中國(guó)人民銀行整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案》。但這一階段并沒(méi)有大量出現(xiàn)投資公司、城投公司之類(lèi)的地方融資平臺(tái)。

（四）1998年至2008年，地方政府融資平臺(tái)不斷發(fā)展壯大，準(zhǔn)市政債券融資、國(guó)債轉(zhuǎn)貸等其他融資方式也得到不同程度發(fā)展

1998年為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的影響，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施積極的財(cái)政政策。由于《預(yù)算法》要求地方政府不能夠發(fā)行債券并且需要保持財(cái)政平衡，地方政府就采取各種變通的辦法籌集建設(shè)資金。發(fā)行準(zhǔn)地方公債、發(fā)展地方政府融資平臺(tái)、中央政府轉(zhuǎn)貸地方、土地融資等成為地方政府變通融資的主要方法。準(zhǔn)地方公債是利用那些和本地政府有密切關(guān)系的企業(yè)發(fā)行債券，募集來(lái)的資金主要用于城市和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。它是我國(guó)禁止發(fā)行地方公債的過(guò)渡性金融產(chǎn)品，是中國(guó)特有的債券融資方式。這種融資方式在上海、濟(jì)南、長(zhǎng)沙等一些城市和地區(qū)得到了不同程度的運(yùn)用。同時(shí)，這一時(shí)期除借助與地方政府有關(guān)系的企業(yè)融資外，地方政府還成立了大量交通公司、城投公司、開(kāi)發(fā)投資公司等地方融資平臺(tái)，融資平臺(tái)公司不斷增多，借助地方政府的直接或者間接擔(dān)保，向銀行貸款建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。另外，實(shí)施積極財(cái)政政策期間，中央政府還通過(guò)代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸地方用于國(guó)家確定的項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方這種融資方式在1998年-2000年表現(xiàn)的尤為突出。1998年、1999年、2000年轉(zhuǎn)貸比率分別為50%、45%和33%。②來(lái)自財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司有關(guān)地方國(guó)債轉(zhuǎn)貸統(tǒng)計(jì)。1998年中央整頓金融“三亂”，金融渠道彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口被堵塞后，工程款拖欠、民工工資拖欠、政策性虧損掛賬及社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)拖欠債等，也成為地方政府變相融資的一種方式。

由于積極財(cái)政政策刺激，進(jìn)入21世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始較快增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中又出現(xiàn)了投資需求膨脹的現(xiàn)象，順應(yīng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展，2004年國(guó)家改積極財(cái)政政策為穩(wěn)健財(cái)政政策。這一時(shí)期，土地融資、地方政府融資平臺(tái)借貸等手段被繼續(xù)應(yīng)用，根據(jù)國(guó)土部的統(tǒng)計(jì)，“十一五”時(shí)期，全國(guó)土地出讓收入達(dá)到7萬(wàn)億元。同時(shí)，一些項(xiàng)目信托融資、產(chǎn)權(quán)交易融資、準(zhǔn)市政債券等融資方式也得到了發(fā)展。

2008年底，為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)的影響，我國(guó)啟動(dòng)了新一輪積極的財(cái)政政策，并出臺(tái)了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。受4萬(wàn)億投資計(jì)劃的影響，從2008年開(kāi)始，為了進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府通過(guò)將部分財(cái)政資金、劃撥的土地、國(guó)有股權(quán)甚至學(xué)校等劃歸到融資平臺(tái)的資本金中，從而以融資平臺(tái)為載體通過(guò)銀行貸款、債券發(fā)行獲得資金，各地融資平臺(tái)急劇擴(kuò)張。2008年上半年融資平臺(tái)約為3000家，貸款余額約為1.7萬(wàn)億，到2010年末，省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，增長(zhǎng)了1倍多；融資平臺(tái)的政府性債務(wù)余額49710.68億元，增長(zhǎng)了近2倍。③數(shù)據(jù)來(lái)自全國(guó)審計(jì)署2011年第35號(hào)：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。

（五）2009年至今，中央清理地方政府融資平臺(tái)，再度限制地方政府發(fā)行地方債券，地方政府融資受到不同程度的控制

自2009年下半年以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)的貸款激增及由此引發(fā)的潛在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，開(kāi)始引起社會(huì)各界的高度關(guān)注，尤其是中央政府的關(guān)注，有關(guān)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的清理、整頓和規(guī)范工作，開(kāi)始納入到?jīng)Q策層的議事議程，國(guó)務(wù)院會(huì)議多次提出要規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，地方政府對(duì)融資平臺(tái)融資方式的依賴(lài)受到極大限制。而這一時(shí)期，由于受土地資源的有限性和國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，土地融資也開(kāi)始受到限制。在地方政府投融資的另一個(gè)領(lǐng)域，地方債再次登上歷史舞臺(tái)，2009年國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理，突破了《預(yù)算法》約束，但這次中央代發(fā)地方債并不盡如人意，在中國(guó)二級(jí)市場(chǎng)上，遭零成交和破發(fā)等冷遇。2011年11月，上海市率先自行發(fā)行地方政府債券，揭開(kāi)了地方債自行發(fā)行的序幕，隨后，浙江、廣東、深圳相繼完成自行發(fā)行的試點(diǎn)工作。基于對(duì)地方政府債務(wù)急劇增長(zhǎng)的限制，在2012年6月26日的《預(yù)算法》草案第二次審議時(shí)，重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！敝链?，地方政府自行發(fā)債再次被禁止，放開(kāi)地方政府自行發(fā)債恐怕還有待時(shí)日。

二、新時(shí)期宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展及地方政府投融資

這里所謂的新時(shí)期，是針對(duì)地方政府投融資面臨的新環(huán)境和新形勢(shì)而言。主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

第一，綜觀(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，很多國(guó)家正處于金融危機(jī)影響的恢復(fù)時(shí)期，同時(shí)，受美國(guó)、歐洲債務(wù)危機(jī)等因素影響，國(guó)際環(huán)境不確定性進(jìn)一步加大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)出乏力，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)緩慢復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段?？v觀(guān)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改革開(kāi)放之后，經(jīng)歷30年的高速發(fā)展，2013年及以后更長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)將處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點(diǎn)。受世界經(jīng)濟(jì)低迷和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)采取的超常規(guī)財(cái)政刺激政策逐步退出、房地產(chǎn)調(diào)控政策依然嚴(yán)厲等因素的影響，中國(guó)快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)周期將結(jié)束，進(jìn)入一個(gè)以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主的平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期，2012年GDP增速調(diào)整為7.8%就是一個(gè)很好的例證。2012年是一個(gè)新的起點(diǎn)，國(guó)家把“調(diào)結(jié)構(gòu)”作為宏觀(guān)調(diào)控的首要任務(wù)，繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。

第二，從金融發(fā)展環(huán)境上看，一方面，“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，要加快多層次金融市場(chǎng)體系建設(shè)，大力發(fā)展金融市場(chǎng)，繼續(xù)鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，顯著提高直接融資比重等。通過(guò)不斷的進(jìn)行金融改革，金融市場(chǎng)環(huán)境將進(jìn)一步得到有效改善。目前，貨幣政策信貸政策適當(dāng)放松，加上鼓勵(lì)發(fā)展股票和債券融資，新增貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大。金融市場(chǎng)的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，會(huì)為政府投融資途徑和多元化的方式選擇提供良好條件。但是，有一種值得注意的趨勢(shì)是社會(huì)融資逐漸向私人部門(mén)轉(zhuǎn)移，政府融資也會(huì)受到一定擠壓。另一方面，未來(lái)金融發(fā)展也面臨一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，其中值得關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)之一就是地方政府債務(wù)問(wèn)題。到2010年底，4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃基本結(jié)束，之后地方政府步入一個(gè)集中還款期，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚，應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)超常規(guī)財(cái)政刺激政策的負(fù)面作用開(kāi)始顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)個(gè)體因經(jīng)濟(jì)刺激政策度過(guò)了金融危機(jī)的困難時(shí)期，風(fēng)險(xiǎn)卻從私人部門(mén)向公共部門(mén)轉(zhuǎn)移。截至2010年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)10.7萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的27%，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)高達(dá)63%。未來(lái)各地區(qū)防范金融和財(cái)政系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)壓力很大。

第三，地方政府投融資規(guī)?；貧w正常增長(zhǎng)水平，地方政府融資平臺(tái)發(fā)展處于新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。從融資需求角度講，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生問(wèn)題的解決都將需要政府的資金支持，2013年及未來(lái)幾年為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)而實(shí)施的積極財(cái)政政策一定程度上加大了地方政府融資需求。另一方面，從資金供給的角度講，地方政府投融資規(guī)模和途徑受到制約。經(jīng)過(guò)4萬(wàn)億的投資刺激后，地方政府投融資規(guī)模將進(jìn)入一個(gè)相對(duì)常態(tài)的增長(zhǎng)水平，地方政府投融資快速擴(kuò)張階段結(jié)束，短期內(nèi)不可能再出現(xiàn)急劇增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。針對(duì)地方政府融資平臺(tái)激增及存在的問(wèn)題，中央下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理的多個(gè)文件，有關(guān)部門(mén)對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行了清理、整頓，銀行收緊了對(duì)平臺(tái)公司的貸款發(fā)放，債券發(fā)行部門(mén)也暫停了平臺(tái)公司各類(lèi)債券的審批，地方政府所依賴(lài)的融資平臺(tái)融資規(guī)模將受到極大限制。同時(shí)，二次審議的《預(yù)算法》草案也關(guān)閉了地方政府自行發(fā)債的大門(mén)。在2012年的國(guó)家金融工作會(huì)議上，防范地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次被明確提及，而且成為2012年乃至未來(lái)幾年金融工作的重要組成部分，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)中央對(duì)地方政府投融資的監(jiān)管是很?chē)?yán)厲的。

三、新時(shí)期地方政府投融資發(fā)展趨勢(shì)及策略

“十二五”時(shí)期，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然處于向工業(yè)化和城市化加速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著巨大的發(fā)展?jié)摿εc有限的財(cái)?shù)胤搅┙o無(wú)法匹配的突出矛盾。一方面地方政府有融資需求和動(dòng)機(jī)，另一方面，地方政府融資規(guī)模和手段受到限制，未來(lái)地方政府投融資將有怎樣的發(fā)展趨勢(shì)和融資模式創(chuàng)新，成為各方關(guān)注焦點(diǎn)。

2013年及以后各年面臨一個(gè)集中還款期，為了減弱地方財(cái)政還款壓力和風(fēng)險(xiǎn)，地方政府未來(lái)將會(huì)選擇中長(zhǎng)期的融資方式為主。而且隨著我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)性融資的監(jiān)管和限制，以及我國(guó)金融市場(chǎng)的逐步發(fā)展和完善，地方政府投融資將越來(lái)越表現(xiàn)出權(quán)益性融資和市場(chǎng)化的趨勢(shì)，由以銀行信貸為主導(dǎo)的間接融資方式向項(xiàng)目融資、股權(quán)融資、長(zhǎng)期債券融資等直接融資方式轉(zhuǎn)變。這也是很多發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府投融資的發(fā)展規(guī)律和路徑。未來(lái)探索建立多元化、多層次、多渠道綜合性的投融資體系將成為各個(gè)地方政府所追求的目標(biāo)。

市政債券是地方政府融資市場(chǎng)化的路徑選擇之一。2012年，在全國(guó)的金融工作會(huì)議上，中央提出要加強(qiáng)資本市場(chǎng)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)規(guī)范統(tǒng)一的債券市場(chǎng)”，未來(lái)把發(fā)展債券市場(chǎng)作為完善多層次資本市場(chǎng)的一項(xiàng)重要任務(wù)。這使得債券市場(chǎng)的發(fā)展面臨著前所未有的機(jī)遇。隨著債券市場(chǎng)的發(fā)展，債券融資將為政府融資提供便利。目前，地方債在部分城市和地區(qū)試點(diǎn)，盡管短期內(nèi)，地方政府自行發(fā)債受到禁止，但是未來(lái)通過(guò)融資平臺(tái)或企業(yè)的變相債券融資很可能會(huì)成為很多地區(qū)政府融資的重要手段?？梢試L試以城投債為基礎(chǔ)，建立項(xiàng)目收益?zhèn)l(fā)行制度，為時(shí)限長(zhǎng)的公益性項(xiàng)目提供與之期限匹配的穩(wěn)定的融資渠道，滿(mǎn)足地方公益性項(xiàng)目建設(shè)資金的需求。

投資基金也是一種典型的市場(chǎng)行為的資本運(yùn)營(yíng)方式。根據(jù)政府投資項(xiàng)目的不同性質(zhì)和用途，可以設(shè)立不同種類(lèi)的投資基金，比如交通投資基金、環(huán)保投資專(zhuān)項(xiàng)基金、信托投資基金等，投資基金主要資金來(lái)源是長(zhǎng)期投資者，包括風(fēng)險(xiǎn)基金、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司等。各種形式的投資基金交由相關(guān)的投資管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作，形成一種高級(jí)形態(tài)的中長(zhǎng)期專(zhuān)業(yè)化投融資工具。

ABS資產(chǎn)證券化是國(guó)際資本市場(chǎng)上比較流行的一種項(xiàng)目融資方式，許多國(guó)家的大型項(xiàng)目融資采用此方式。隨著資本市場(chǎng)的逐步完善，ABS融資模式的推廣和使用在中國(guó)具備了日益成熟的條件。未來(lái)努力探索ABS融資方式，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，積極探索信貸資產(chǎn)的再融資方式和擴(kuò)大信貸資產(chǎn)證券化的范圍，也將成為政府的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

地方政府投融資平臺(tái)作為地方政府的一種融資途徑和各種投融資方式的載體，在國(guó)家治理和整頓之下，地方融資平臺(tái)進(jìn)入了大規(guī)模并購(gòu)重組、公私合營(yíng)及上市融資的階段，出現(xiàn)了兩個(gè)趨勢(shì)性的變化，一種變化是“戰(zhàn)略控股”方式逐漸成為政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)化的主流方向，另一種變化是部分有條件的地方政府開(kāi)始構(gòu)建“金融控股”平臺(tái)。各地因地制宜地采用兩種方式進(jìn)行地方政府融資平臺(tái)改革。未來(lái)融資平臺(tái)依托地方政府信用運(yùn)作，靠地方政府注入財(cái)政資金或土地等形成自有資金，需要地方財(cái)政直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任的現(xiàn)象將改變。地方政府將通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等方式使私人資本介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。很多的融資平臺(tái)也將進(jìn)行債務(wù)股權(quán)化等金融創(chuàng)新，引入民間資本或謀求上市，從而向國(guó)內(nèi)外民間經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，稀釋或者解除融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)的地方融資平臺(tái)應(yīng)著力建設(shè)幾類(lèi)融資平臺(tái)：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資平臺(tái)；二是新型工業(yè)化重大項(xiàng)目建設(shè)的投融資平臺(tái)。圍繞“新型工業(yè)化”建設(shè)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)交通項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)保設(shè)施項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目；三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資平臺(tái)。以支柱和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等為主。

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