新形勢(shì)下深化收入分配改革的基本思路——基于財(cái)稅法治的視角

俞光遠(yuǎn)

（中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)，北京 100000）

黨的十八大報(bào)告提出，“到2020年全面建成小康社會(huì)”，“實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的宏偉目標(biāo)①胡錦濤：《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2012年版，第17頁。。收入分配不僅涉及國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益分配關(guān)系，涉及中央與地方利益分配關(guān)系，而且關(guān)系到我國(guó)小康社會(huì)全面建成、城鄉(xiāng)居民收入倍增計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)。深化收入分配改革，調(diào)整收入分配政策，加快財(cái)稅法治建設(shè)，注重財(cái)稅法治創(chuàng)新，調(diào)整收入分配格局，縮小收入分配差距，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，而且關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，對(duì)于全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入倍增計(jì)劃，維護(hù)社會(huì)公平正義，具有非常深遠(yuǎn)的意義。

一、深化收入分配改革刻不容緩

改革開放30多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，到2010年8月，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過日本，躍居世界第二位。期間我國(guó)收入分配關(guān)系發(fā)生一些重大變化：改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下收入分配制度，初步建立收入分配宏觀調(diào)控體系和社會(huì)保障制度，逐步增加城鄉(xiāng)居民收入。同時(shí)收入分配領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些亟待解決的突出問題，主要是：宏觀收入分配格局不合理，收入分配差距逐步擴(kuò)大，收入分配秩序相當(dāng)混亂，隱性非法收入急劇增大，部分群眾生活比較困難。

（一）宏觀收入分配格局不合理

1.財(cái)政收入占GDP的比重不斷上升。近20年來，在勞動(dòng)報(bào)酬和居民儲(chǔ)蓄所占份額不斷縮小的同時(shí)，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重逐步上升，由1993年的12.3%上升至2007年的32.4%，由于金融危機(jī)的沖擊2008年、2009年分別降為20.6%、20.4%，2011年又上升到22.0%。加上預(yù)算外收入、政府土地出讓金收入，政府全部財(cái)政收入已經(jīng)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的30%以上。

2.居民收入占國(guó)民收入的比重逐步降低。從初次分配看，根據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)計(jì)算，我國(guó)居民收入占國(guó)民收入的比重，已由1992年的66%下降到2008年的57.2%，下降8.8個(gè)百分點(diǎn)，2011年下降9個(gè)百分點(diǎn)以上。

3.勞動(dòng)報(bào)酬占初次分配的比重不斷下降。從勞動(dòng)報(bào)酬來看，據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)勞動(dòng)報(bào)酬占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在波動(dòng)中，由1992年的54.6%下降到2008年的47.8%，2011年為47%左右，其中2002年以后逐年下降。明顯低于世界平均為50%-55%左右的水平。

（二）收入分配差距逐步擴(kuò)大

1.城鄉(xiāng)收入差距不斷增大。根據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)計(jì)算，城鄉(xiāng)之間居民收入差距，已由改革開放初期的1.8倍擴(kuò)大到1995年的2.71倍，2009年又?jǐn)U大到3.33倍，2011年在3倍以上。

2.行業(yè)收入差距明顯加大。城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均勞動(dòng)報(bào)酬最高行業(yè)與最低行業(yè)的差距，已由1995年的2.2倍擴(kuò)大到2008年的4.4倍，2011年在4倍以上。其中，2008年最高的證券業(yè)是最低的畜牧業(yè)的15.2倍，是全國(guó)平均工資水平的6倍。

3.群體收入差距急劇擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)計(jì)算，5%的城鎮(zhèn)高收入戶與低收入戶的收入差距由1995年的2.3倍擴(kuò)大到2008年的4.5倍，2011年達(dá)到4倍以上；5%的農(nóng)村高收入戶與低收入戶的收入差距由5.5倍擴(kuò)大到5.6倍。一些企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬水平畸高，不少高管人員與普通職工收入相差數(shù)十倍，在發(fā)達(dá)城市一些壟斷企業(yè)高管年薪是基層職工平均工資的上百倍，已引起企業(yè)職工和社會(huì)的強(qiáng)烈反響。

（三）收入分配秩序相當(dāng)混亂

1.隱性非法收入急劇擴(kuò)大。一是巧立名目濫發(fā)收入。有些部門、行業(yè)、企事業(yè)單位巧立名目，濫發(fā)制度外收入，一些事業(yè)單位自行發(fā)放的津補(bǔ)貼名目繁雜，標(biāo)準(zhǔn)不一，渠道混亂。二是利用可乘之機(jī)化公為私。一些部門、行業(yè)、企業(yè)高管利用經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、企業(yè)改制之際，大肆侵吞公有資產(chǎn)、尋租腐敗、市場(chǎng)操縱等，使得一部分政府和企業(yè)收入轉(zhuǎn)化為私人收入。三是小金庫問題屢禁不絕。有些部門、行業(yè)、企業(yè)、單位仍然不同程度的存在“小金庫”及其變相現(xiàn)象，變大公為小公，變小公為個(gè)人，嚴(yán)重?cái)_亂了收入分配秩序。近幾年由紀(jì)委系統(tǒng)查處的有關(guān)案件就有上千件，涉案金額高達(dá)數(shù)百億元。

2.同工不同酬問題相當(dāng)普遍。由于工資待遇缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成嚴(yán)重的同工不同酬問題：一是不同行業(yè)、不同性質(zhì)企業(yè)從事相同工種的職工收入差別較大，一些壟斷行業(yè)普通崗位職工收入遠(yuǎn)超過市場(chǎng)同類人員的工資價(jià)位；二是農(nóng)民工、臨時(shí)工、勞務(wù)派遣工等與相同或相似崗位正式工的工資福利差別較大；三是一些地方同一城市不同層級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位收入差距明顯，同城不同待遇問題比較突出。

3.侵犯勞動(dòng)者報(bào)酬權(quán)屢見不鮮。一些企業(yè)隨意確定勞動(dòng)定額，迫使職工超時(shí)勞動(dòng)，且加班不加薪。一些企業(yè)隨意降低職工勞動(dòng)報(bào)酬，拖欠或克扣職工工資，甚至欠薪逃匿，侵犯勞動(dòng)者報(bào)酬權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）稅收調(diào)節(jié)收入分配功能弱化

1.直接稅比重過低，調(diào)節(jié)收入分配功能薄弱?，F(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)不合理，偏重于組織收入功能的增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等間接稅占全部稅收收入的比重偏高，約占70%；而體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配功能的所得稅和財(cái)產(chǎn)稅等直接稅占全部稅收收入的比重偏低，約占30%，這與國(guó)際上以直接稅為主、間接稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)及其發(fā)展趨勢(shì)正好相反。

2.個(gè)人所得稅分項(xiàng)征收，調(diào)節(jié)收入差距乏力。實(shí)行分項(xiàng)征收，可以多次扣除費(fèi)用，易使高收入者、多來源收入者分解收入、隱蔽收入，又不能對(duì)高收入者綜合征收超額累進(jìn)稅，無法加大對(duì)高收入的調(diào)節(jié)力度，造成低收入者稅負(fù)較重、高收入者稅負(fù)相對(duì)較輕的現(xiàn)象。加之稅收征管存在漏洞，使工薪階層負(fù)擔(dān)個(gè)人所得稅稅額的60%以上，難以有效發(fā)揮個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)作用。

3.稅制結(jié)構(gòu)不健全，缺乏調(diào)節(jié)收入分配的有力稅種。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在對(duì)調(diào)節(jié)收入分配力度較大的財(cái)產(chǎn)稅，如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等，但由于種種原因，目前在我國(guó)遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅尚未制定出臺(tái)，房產(chǎn)稅的征收范圍又太窄，難以加大稅收對(duì)收入分配差距的調(diào)節(jié)作用。

產(chǎn)生收入分配上述問題的主要緣由：一是經(jīng)濟(jì)體制改革不到位，收入分配不公逐步擴(kuò)大；二是收入分配改革滯后，收入分配政策不配套；三是社會(huì)保障制度不完善，調(diào)節(jié)收入分配力度有限；四是稅制結(jié)構(gòu)不合理，調(diào)節(jié)收入分配不得力；五是收入分配政策導(dǎo)向不明，收入分配秩序混亂。

二、明確收入分配改革總體目標(biāo)，調(diào)整優(yōu)化收入分配格局

根據(jù)黨的十八大報(bào)告精神，現(xiàn)階段深化收入分配改革的主要目標(biāo)是：城鄉(xiāng)居民收入實(shí)現(xiàn)倍增，收入分配格局趨于合理，收入分配差距逐步縮小，收入分配秩序明顯改善。

（一）明確收入分配改革政策導(dǎo)向，逐步縮小收入分配差距

黨的十八大指出，“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享必須深化收入分配體制改革”深化收入分配改革，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)，以縮小收入分配差距為重點(diǎn)：一要堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，加強(qiáng)收入分配的宏觀調(diào)控；二要建立城鄉(xiāng)居民收入合理增長(zhǎng)的機(jī)制，適當(dāng)增加城鄉(xiāng)居民收入，逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，扭轉(zhuǎn)這“兩個(gè)比重”不斷下降的趨勢(shì)；三要建立縮小收入分配差距的機(jī)制，加大個(gè)人收入分配調(diào)節(jié)力度，合理調(diào)節(jié)收入分配格局，著力提高低收入者的收入，努力提高中等收入者的比重，有效調(diào)節(jié)高收入者的過高收入，逐步形成中等收入者占多數(shù)的分配格局，在穩(wěn)定提高居民收入的基礎(chǔ)上，縮小收入分配差距，防止兩極分化，堅(jiān)持走共同富裕的道路。

（二）合理調(diào)整收入分配格局，城鄉(xiāng)居民收入實(shí)現(xiàn)倍增

黨的十八大提出，“提高居民收入在國(guó)民收入中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。”合理調(diào)整收入分配格局，一要逐步調(diào)整政府、企業(yè)與居民的收入分配關(guān)系。要將城鄉(xiāng)居民收入年均增長(zhǎng)速度和“兩個(gè)比重”的提高幅度作為政府主管部門的約束性指標(biāo)列入國(guó)家五年發(fā)展規(guī)劃，適當(dāng)降低財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重，控制財(cái)政收入過快增長(zhǎng)，利用結(jié)構(gòu)性減稅機(jī)會(huì)，適當(dāng)降低企業(yè)、居民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步增加城鄉(xiāng)居民收入。二要繼續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。實(shí)行更加傾斜的支農(nóng)惠農(nóng)政策，特別是加大財(cái)稅對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，完善財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策，適當(dāng)提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格，逐步提高農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)積極引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。三要盡快健全職工工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加快健全社會(huì)保障體系，有效緩解城鄉(xiāng)貧富差距

黨的十八大提出，“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)保障體系建設(shè)”。健全社會(huì)保障體系是收入分配的調(diào)節(jié)器，社會(huì)保障覆蓋面擴(kuò)大到城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者，不僅可實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬的大幅增長(zhǎng)，而且可有效縮小貧富差距。加快社會(huì)保障體系建設(shè)，到2020年全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系：一要不斷擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度的參與范圍，提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，逐步將社會(huì)保障擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，惠及全體城鄉(xiāng)居民。二要收繳社會(huì)保障費(fèi)改為征收社會(huì)保障稅。通過征收社會(huì)保障稅，替代現(xiàn)行社會(huì)保障收費(fèi)辦法，提高社會(huì)保障收入的征收效率，確保社會(huì)保障基金的穩(wěn)定來源，促進(jìn)社會(huì)保障資金的有效使用。三要加大對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入。加快公共財(cái)政體系建設(shè)，促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)向公共服務(wù)職能，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公共服務(wù)功能，促使財(cái)政資源更多地用于改善民生和社會(huì)福利事業(yè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民的公共福利和社會(huì)保障。

（四）整頓收入分配秩序，維護(hù)社會(huì)公平正義

黨的十八大指出，“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。”整頓收入分配秩序，必須真正做到：有力保護(hù)合法收入，合理調(diào)節(jié)過高收入，有效規(guī)范隱性收入，堅(jiān)決取締非法收入。為此，一要強(qiáng)化壟斷行業(yè)收入分配監(jiān)管。適當(dāng)降低壟斷行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)制定壟斷行業(yè)收入分配改革總體方案，建立壟斷行業(yè)與社會(huì)平均水平調(diào)查監(jiān)控制度，加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控，嚴(yán)格控制其收入的不合理增長(zhǎng)，減少行業(yè)分配不公現(xiàn)象。二要嚴(yán)格國(guó)有資本收益管理。完善國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬分配監(jiān)管辦法和職位消費(fèi)管理制度，合理確定高管層收入與普通職工收入的適當(dāng)比例關(guān)系，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)高管薪酬管理，提高透明度，便于職工監(jiān)督。三要維護(hù)勞動(dòng)者報(bào)酬權(quán)益。采取切實(shí)可行的有效措施，解決同工不同酬問題，健全勞動(dòng)力市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位制度，擴(kuò)大其覆蓋的行業(yè)、企業(yè)類型和工種范圍，引導(dǎo)縮小不同行業(yè)、企業(yè)相同工種的工資差距。四要加大資源稅的調(diào)節(jié)力度。逐步擴(kuò)大資源稅的征收范圍，適當(dāng)提高資源稅的負(fù)擔(dān)水平，合理調(diào)節(jié)企業(yè)因資源優(yōu)勢(shì)獲得的級(jí)差收益。

三、加強(qiáng)財(cái)政法治建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)政分配宏觀調(diào)控職能

加強(qiáng)財(cái)政法治建設(shè)，必須強(qiáng)化財(cái)政分配調(diào)控功能，充分發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用。現(xiàn)階段加強(qiáng)財(cái)政法治建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)政宏觀調(diào)控職能的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：理順財(cái)政分配關(guān)系，加快財(cái)政法治建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控職能，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，縮小收入分配差距，加快發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變，促進(jìn)小康社會(huì)全面建成。其主要內(nèi)容包括以下幾方面：

（一）及時(shí)制定中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系法，理順和規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系

規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系是調(diào)節(jié)財(cái)政分配的重要前提。合理調(diào)節(jié)財(cái)政分配，必須理順政府間的分配關(guān)系，首先理順中央財(cái)政與地方財(cái)政間的分配關(guān)系。黨的十八大指出，“加快財(cái)稅體制改革，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。為了理順政府間財(cái)政分配關(guān)系，合理調(diào)節(jié)各級(jí)政府財(cái)力分配，構(gòu)建中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，必須制定中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系法。

制定中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系法：一要按照集權(quán)和適當(dāng)分權(quán)相結(jié)合的原則，合理劃分中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財(cái)政支出范圍，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性的事務(wù)，地方政府主要負(fù)擔(dān)地方性的事務(wù)；二要按照受益范圍原則、公平與效率兼顧原則，劃清由中央政府承辦的事務(wù)、由地方政府承辦的事務(wù)、由中央承辦地方協(xié)助的事務(wù)、由地方承辦中央資助的事務(wù)，在此基礎(chǔ)上明確各級(jí)政府的行政管理權(quán)限、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、科教文衛(wèi)等事業(yè)發(fā)展方面的權(quán)限；三要按照財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的原則，明確劃分中央財(cái)政、地方財(cái)政與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)、財(cái)力，理順中央財(cái)政與地方財(cái)政的分配關(guān)系，確保各級(jí)財(cái)政正常履行相應(yīng)職能和提供公共服務(wù)的基本需要。

（二）抓緊制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，促進(jìn)財(cái)政公共服務(wù)均等化

促進(jìn)財(cái)政公共服務(wù)水平均等化既是財(cái)政分配的主要目標(biāo)，又是公平收入分配的有效途徑。黨的十八大提出，“完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化……的公共財(cái)政體系”。為了合理調(diào)節(jié)財(cái)政分配，公平收入分配，實(shí)現(xiàn)財(cái)政公共服務(wù)均等化目標(biāo)，縮小收入分配差距，必須抓緊制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法。

制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法：一要改革目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，以公共服務(wù)支出均等化為目標(biāo)，將“基數(shù)法”改為“因數(shù)法”，采用規(guī)范化、公式化的計(jì)算方法，測(cè)算出標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出及其差額，并根據(jù)各地的實(shí)際情況，核定各地轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，健全規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法，減少轉(zhuǎn)移支付的隨意性，提高透明度；二要在規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法的基礎(chǔ)上，盡快制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化、法制化，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)支出均等化；三要逐步擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，加大對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，提高中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，以加強(qiáng)地方政府自主使用財(cái)力的能力，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政的造血功能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）全面修改預(yù)算法，合理調(diào)節(jié)預(yù)算分配

理順預(yù)算分配關(guān)系，合理調(diào)節(jié)預(yù)算分配，既是深化收入分配改革的重要內(nèi)容，又是公平收入分配、縮小收入分配差距的必要途徑。十八大報(bào)告提出，“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。”為了理順預(yù)算分配關(guān)系，合理調(diào)節(jié)預(yù)算分配，縮小收入分配差距，必須全面修訂預(yù)算法。

全面修訂預(yù)算法：一要正確處理效率與公平的關(guān)系，按照初次分配和再分配都要兼顧效率和公平、再分配更加注重公平的原則，理順預(yù)算分配關(guān)系，調(diào)整預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，通過預(yù)算的初次分配和再分配，逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重；二要加大對(duì)“三農(nóng)”、低收入部門和貧困地區(qū)的投入，運(yùn)用財(cái)政支出、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等多種財(cái)稅杠桿，調(diào)節(jié)不同部門、不同地區(qū)之間過大的收入差異，著力提高低收入者收入水平，逐步擴(kuò)大中等收入者比重，促進(jìn)由少數(shù)先富轉(zhuǎn)向共同富裕；三要將實(shí)踐證明成功的預(yù)算改革成果，如政府采購(gòu)改革、部門預(yù)算改革、轉(zhuǎn)移支付改革、國(guó)庫集中支付改革等，用法律形式固定下來，鞏固改革成果，精簡(jiǎn)預(yù)算級(jí)次，改進(jìn)預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算效能；四要將各級(jí)人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)納入預(yù)算法，明確人大審查監(jiān)督預(yù)算的重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整行為，加強(qiáng)預(yù)算超收收入使用監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理，嚴(yán)肅預(yù)算約束，提高預(yù)算資金的使用效益；五要增強(qiáng)預(yù)算公共服務(wù)功能，加大對(duì)科教文衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)的公共投入，使全體城鄉(xiāng)居民都能共享改革發(fā)展的巨大成果。

（四）抓緊制定部門預(yù)算法，加強(qiáng)部門預(yù)算審查監(jiān)督

部門預(yù)算既是國(guó)家預(yù)算的有機(jī)組成部分，沒有部門預(yù)算，國(guó)家預(yù)算是不完整的預(yù)算；部門預(yù)算又是細(xì)化政府預(yù)算的重要內(nèi)容，缺乏部門預(yù)算，政府預(yù)算就缺乏透明度和可操作性。實(shí)行部門預(yù)算改革，不僅有效增強(qiáng)了國(guó)家預(yù)算的完整性、綜合性和科學(xué)性，而且大大增強(qiáng)了預(yù)算的透明度，有利于加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督。為了鞏固部門預(yù)算改革成果，規(guī)范部門預(yù)算管理，必須制定部門預(yù)算法。

制定部門預(yù)算法，一要理順部門預(yù)算分配關(guān)系，合理調(diào)節(jié)部門預(yù)算分配，規(guī)范部門預(yù)算監(jiān)督管理，嚴(yán)格部門預(yù)算約束；二要將部門預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)用法律形式固定下來，明確部門預(yù)算的適用范圍、編制原則、審查監(jiān)督、資金管理等的要求；三要將部門預(yù)算內(nèi)外收支綜合起來，統(tǒng)一編制到部門預(yù)算中來，增強(qiáng)部門預(yù)算的完整性和科學(xué)性；四要增強(qiáng)部門預(yù)算的公開性和透明度，加強(qiáng)人大對(duì)部門預(yù)算的審查批準(zhǔn)，調(diào)節(jié)部門收入分配差距，加強(qiáng)部門預(yù)算監(jiān)督管理，提高預(yù)算資金使用效益，促進(jìn)各部門、各方面持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）及時(shí)制定財(cái)政補(bǔ)貼法，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼

改革完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，既是改革財(cái)政分配制度，加強(qiáng)依法理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容，又是合理調(diào)節(jié)財(cái)政分配，促進(jìn)各方面、各地區(qū)均衡發(fā)展的重要手段。黨的十八大指出，“加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度”，“加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度”。為了改革完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)貼力度，必須制定財(cái)政補(bǔ)貼法。

制定財(cái)政補(bǔ)貼法：一要改革完善財(cái)政補(bǔ)貼管理制度，劃分財(cái)政補(bǔ)貼管理權(quán)限，規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的來源、規(guī)模、使用方向，明確財(cái)政補(bǔ)貼管理的原則要求、監(jiān)督檢查；二要適當(dāng)增加財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，合理調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼方向，不斷優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效果；三要加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民財(cái)政補(bǔ)貼力度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)村活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕；四要加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼力度，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)增強(qiáng)造血功能，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

（六）抓緊制定財(cái)政監(jiān)督法，遏制違法亂紀(jì)活動(dòng)

強(qiáng)化財(cái)政依法監(jiān)督管理，既是加強(qiáng)依法理財(cái)、依法治稅的迫切需要，又是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，遏制違法亂紀(jì)活動(dòng)的重要手段。黨的十八大提出，“規(guī)范收入分配秩序?！睘榱藝?yán)格財(cái)政監(jiān)督管理，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)依法理財(cái)，提高財(cái)政資金的使用效益，必須制定財(cái)政監(jiān)督法。

制定財(cái)政監(jiān)督法：一要明確財(cái)政監(jiān)督的適用范圍、基本原則、主管機(jī)關(guān)，規(guī)范財(cái)政監(jiān)督的實(shí)施主體、重點(diǎn)內(nèi)容和運(yùn)行程序；二要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，嚴(yán)格依法理財(cái)，強(qiáng)化財(cái)經(jīng)法紀(jì)；三要整頓規(guī)范收入分配秩序，堵塞國(guó)家收入流失，嚴(yán)厲打擊非法暴富活動(dòng)，堅(jiān)決取締非法收入，從源頭上遏制違法亂紀(jì)活動(dòng)，促進(jìn)收入分配秩序的根本好轉(zhuǎn)，同時(shí)保護(hù)合法收入，增加低收入者的收入，調(diào)節(jié)過高收入，為全面建成小康社會(huì)提供良好的法治環(huán)境。

四、加強(qiáng)稅收法治建設(shè)，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)收入分配功能

加強(qiáng)稅收法治建設(shè)，充分發(fā)揮稅收分配調(diào)節(jié)作用，必須合理調(diào)節(jié)稅收分配，核心在于公平收入分配。這既是調(diào)整優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，加快稅收法治建設(shè)的主要目標(biāo)，又是加大對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度，縮小收入分配差距的重要手段。黨的十八大指出，“……形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”?，F(xiàn)階段加快稅收法治建設(shè)，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：調(diào)整優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，縮小收入分配差距，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快小康社會(huì)全面建設(shè)。其主要內(nèi)容包括以下幾方面：

（一）全面修改個(gè)人所得稅法，加大收入分配調(diào)節(jié)力度

個(gè)人所得稅是對(duì)個(gè)人所得額征收的一種直接稅，是調(diào)節(jié)收入分配的有效手段。為了充分發(fā)揮個(gè)人所得稅對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用，盡快縮小收入分配差距，必須全面修改個(gè)人所得稅法。

修訂個(gè)人所得稅法，一要科學(xué)調(diào)整稅前費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，以不能影響廣大納稅人的基本生活，特別是不能降低低收入者的生活水平為基本要求，可在一定期限內(nèi)（如3-5年），在居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲超過一定幅度（如累計(jì)超過5%），相應(yīng)提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)；二要完善稅前費(fèi)用扣除辦法，除了考慮個(gè)人基本生活費(fèi)用的扣除以外，還應(yīng)考慮居民家庭負(fù)擔(dān)費(fèi)用的扣除，如子女老人的撫養(yǎng)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等費(fèi)用支出；三要實(shí)行綜合與分項(xiàng)相結(jié)合的個(gè)人所得稅征收模式，將經(jīng)常性的、數(shù)量較大、比較穩(wěn)定的所得項(xiàng)目，如工薪所得、勞務(wù)所得、財(cái)產(chǎn)所得匯總計(jì)算、合并征稅，并課以超額累進(jìn)稅率征收，加大對(duì)高收入的調(diào)節(jié)力度；四要合理調(diào)整級(jí)距及其稅率，以適當(dāng)減輕低收入者稅負(fù)、加大高收入者稅負(fù)為主要原則，適當(dāng)增加應(yīng)納稅所得額檔次（如九檔），拉開級(jí)距及其稅率，相應(yīng)設(shè)置最低5%到最高45%的九檔稅率，以增強(qiáng)對(duì)收入分配調(diào)節(jié)力度，有效緩解收入分配差距。

（二）抓緊制定房產(chǎn)稅法，緩解收入分配不公

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按房屋的計(jì)稅余值為計(jì)稅依據(jù)，向房產(chǎn)保有者征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。為了發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配的功能，緩解收入分配不公，抑制房?jī)r(jià)過快上漲，縮小收入分配差距，必須制定房產(chǎn)稅法。

制定房產(chǎn)稅法，一要從我國(guó)的現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)房產(chǎn)保有的不同情況實(shí)行差別政策，征收重點(diǎn)是兩套以上房產(chǎn)保有者和豪華別墅保有者，加大對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度；二要合理確定房產(chǎn)稅計(jì)稅的房產(chǎn)面積，科學(xué)界定稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，即在稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)以下的部分房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅，以上的部分房產(chǎn)則征收房產(chǎn)稅；三要合理確定房產(chǎn)計(jì)稅價(jià)格，針對(duì)不同用途采取不同的計(jì)稅模式：對(duì)自住用的房產(chǎn)，以房產(chǎn)評(píng)估價(jià)為基準(zhǔn)，征收較低稅率（如1%）的房產(chǎn)稅；對(duì)出租、投資用的房產(chǎn)，以投資回報(bào)為基準(zhǔn)，征收較高稅率（如20%）的房產(chǎn)稅，以利于調(diào)節(jié)貧富懸殊差距，緩解收入分配不公。

（三）及時(shí)制定遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅法，調(diào)節(jié)貧富懸殊差距

遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅是調(diào)節(jié)貧富懸殊差距的有效手段。為了加強(qiáng)對(duì)繼承人繼承遺產(chǎn)而獲個(gè)人所得的調(diào)節(jié)，防止被繼承人生前通過贈(zèng)與方式轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)非法避稅，同時(shí)作為個(gè)人所得稅的重要補(bǔ)充，既加大對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)，又有效防止個(gè)人所得稅的流失，縮小財(cái)富分配差距，必須制定和開征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。

制定遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅法，一要按照受益原則，實(shí)行分遺產(chǎn)稅制，即按每個(gè)繼承人繼承的遺產(chǎn)數(shù)額征稅，以體現(xiàn)稅收合理負(fù)擔(dān)。二要加大收入分配調(diào)節(jié)力度，實(shí)行超額累進(jìn)稅率，即按遺產(chǎn)或繼承、受遺贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的數(shù)額，劃分若干等級(jí)，設(shè)置由低到高的超額累進(jìn)稅率。三要與個(gè)人所得稅協(xié)調(diào)配套，合理設(shè)置相應(yīng)的檔次、級(jí)距和稅率，以利于加強(qiáng)稅收征管，堵塞收入流失。

（四）盡快制定資源稅法，調(diào)節(jié)資源級(jí)差收益

在全球發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的大潮下，推進(jìn)我國(guó)的資源稅改革，對(duì)于完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)資源節(jié)約使用，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解中西部地區(qū)財(cái)力緊張，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展都有重要意義。黨的十八大提出，“建立……資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度?！睘榱私⒔∪Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，積極推進(jìn)資源稅改革，必須制定資源稅法。

制定資源稅法，一要建立資源有償使用制度，擴(kuò)大資源稅的征收范圍，從目前七個(gè)稅目（原油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等）擴(kuò)大到水資源、黃金、地?zé)豳Y源、森林資源等；二要改變資源稅的征收方式，由資源分類從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，促進(jìn)資源節(jié)約利用和有效保護(hù)，提高資源的使用效益；三要體現(xiàn)資源的稀缺程度，健全資源補(bǔ)償機(jī)制，合理調(diào)整資源稅的稅率；四要加大資源稅的調(diào)節(jié)力度，適當(dāng)提高資源稅的負(fù)擔(dān)水平，調(diào)節(jié)企業(yè)因資源優(yōu)勢(shì)獲得的級(jí)差收益，提高資源稅占稅收總收入的比重；五要加強(qiáng)對(duì)自然資源壟斷行業(yè)的監(jiān)管，防止通過不正當(dāng)手段無償或低價(jià)占有公共資源，同時(shí)建立健全公共資源出讓收益全民共享機(jī)制，出讓收益主要用于公共服務(wù)支出。

（五）抓緊制定增值稅法，按產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)性減稅

在改進(jìn)完善增值稅轉(zhuǎn)型改革的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定增值稅法，由生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)向消費(fèi)型增值稅，消除重復(fù)征稅弊端，提高企業(yè)的有機(jī)構(gòu)成，加快企業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)升級(jí)，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，同時(shí)按照產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，適當(dāng)降低增值稅的總體稅率。

制定增值稅法，一要規(guī)范增值稅抵扣制度，改變企業(yè)新購(gòu)進(jìn)設(shè)備所含進(jìn)項(xiàng)稅額采用的退稅辦法，采取規(guī)范的稅收抵扣辦法，企業(yè)購(gòu)進(jìn)設(shè)備和原材料一樣，按正常辦法直接抵扣其進(jìn)項(xiàng)稅額；二要適當(dāng)擴(kuò)大增值稅的范圍，將郵電通信、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，相應(yīng)縮小營(yíng)業(yè)稅的范圍；三要為了適應(yīng)國(guó)際稅制改革的發(fā)展趨勢(shì)，更好發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入功能，適當(dāng)降低增值稅的總體稅率，降低間接稅占稅收收入總額的比例，使之逐步低于直接稅占稅收收入總額的比例；四要按照產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，適當(dāng)下調(diào)產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)的稅率，加快企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)適當(dāng)下調(diào)小規(guī)模納稅人的稅率水平，減輕中小企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)中小企業(yè)加快發(fā)展。

（六）及時(shí)制定環(huán)境稅法，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

目前國(guó)內(nèi)一些行業(yè)、企業(yè)的業(yè)績(jī)盡管高速增長(zhǎng)，它們的產(chǎn)品生產(chǎn)卻與高污染、高耗能有關(guān)。黨的十八大指出，“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”。為了有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，必須盡快制定環(huán)境稅法，及時(shí)開征環(huán)境稅。

制定環(huán)境稅法，一要按照“誰污染、誰負(fù)責(zé)”的原則，及時(shí)開征環(huán)境稅，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快改造傳統(tǒng)制造業(yè)，振興裝備制造業(yè)，加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與節(jié)能、減排、降耗和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系。二要按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低能耗、保護(hù)環(huán)境上下功夫，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和美麗中國(guó)建設(shè)。

（七）抓緊制定社會(huì)保障稅法，確保社會(huì)保障資金穩(wěn)定來源

十八大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)?！鄙鐣?huì)保障是收入分配的調(diào)節(jié)器和社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)。為了切實(shí)保障人民群眾的基本生活，以嚴(yán)格規(guī)范的稅收征管辦法取代社會(huì)保障費(fèi)征集辦法，保證社會(huì)保障基金的穩(wěn)定來源，需要制定社會(huì)保障稅法，開征社會(huì)保障稅。

制定社會(huì)保障稅法，一要明確規(guī)定政府、法人團(tuán)體、個(gè)人在承擔(dān)社會(huì)保障費(fèi)用方面的義務(wù)，使社會(huì)保障籌資方式法制化。二是規(guī)定社會(huì)保障資金由政府、團(tuán)體、個(gè)人三方出資、均衡負(fù)擔(dān)的籌資方式，體現(xiàn)各利益有關(guān)方共同負(fù)擔(dān)的原則。三是注重社會(huì)保障籌資方式與稅收制度的協(xié)調(diào)一致，以嚴(yán)格規(guī)范的稅收征管辦法取代社會(huì)保障費(fèi)征集辦法，切實(shí)保證社會(huì)保障基金的高效征收和穩(wěn)定來源。四是明確規(guī)定社會(huì)保障稅的專門用途，有效保證社會(huì)保障資金的專款專用，促進(jìn)社會(huì)保障制度的健全完善，嚴(yán)格社會(huì)保障資金的監(jiān)督管理，促進(jìn)社會(huì)保障資金的有效使用，確保人民群眾的基本生活。

（八）適時(shí)制定稅法通則，夯實(shí)依法治稅基礎(chǔ)

十八大報(bào)告提出：“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)?！币婪ㄖ味愂紫缺仨氂蟹梢?，必須有一個(gè)健全完善配套的稅法體系作保障。為了健全完善稅法體系，使依法治稅有一個(gè)良好的法治環(huán)境和堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)，同時(shí)規(guī)定結(jié)構(gòu)性減稅的基本原則，促進(jìn)稅制改革向民生傾斜，使稅收更好服務(wù)改善民生，必須制定稅法通則。

制定稅法通則，一要明確規(guī)范稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法、稅收司法等方面的基本原則，促進(jìn)以法治稅；二要調(diào)整確定稅制結(jié)構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)階段全面建成小康社會(huì)和美麗中國(guó)的要求，適當(dāng)增設(shè)一些促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源和綜合利用的稅種，擴(kuò)大資源稅的范圍；三要明確規(guī)定稅務(wù)主管部門的主要職責(zé)和權(quán)限，規(guī)范稅收征管的主要原則，理順稅收分配關(guān)系；四要明確規(guī)定納稅人的基本權(quán)利和義務(wù)，確定納稅人具有與稅務(wù)機(jī)關(guān)同等重要的法律地位，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益；五要明確規(guī)定結(jié)構(gòu)性減稅的基本原則和修改法律法規(guī)的權(quán)限，及時(shí)修改與人民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的稅法，如所得稅法、增值稅法，根據(jù)生產(chǎn)成本上升、物價(jià)上漲和改善生活的需要等因素，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，不斷提高所得稅稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)降低納稅人特別是低收入者的稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)適當(dāng)降低產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)的增值稅稅率，既體現(xiàn)稅收向民生傾斜，以保障和改善民生為重點(diǎn)，維護(hù)納稅人的權(quán)益，又更好發(fā)揮稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)小康社會(huì)全面建成。