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    我國(guó)社會(huì)保障水平測(cè)度及其適度性評(píng)價(jià)

    2013-03-20 05:21:08張慶霖郭嘉儀
    地方財(cái)政研究 2013年3期
    關(guān)鍵詞:財(cái)政支出測(cè)度比重

    張慶霖 郭嘉儀

    (廣東商學(xué)院,廣州 510320)

    社會(huì)保障水平反映了社會(huì)成員享受社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)待遇的高低程度,它是整個(gè)社會(huì)保障體系的核心要素,一方面代表了社會(huì)成員所享受到的社會(huì)保障水平,另一方面反映了整個(gè)社會(huì)保障體系運(yùn)行狀況。目前理論研究較多的單一的社會(huì)保障資金支出水平并不能夠充分地衡量社會(huì)保障水平的高低,必須建立更全面的指標(biāo)體系,既要從絕對(duì)量和相對(duì)量上來衡量社會(huì)保障的支出,還要從質(zhì)的角度來對(duì)社會(huì)保障水平的“適度”與“不適度”進(jìn)行判斷,從而對(duì)社會(huì)保障水平進(jìn)行更為全面、客觀的評(píng)價(jià)。

    一、社會(huì)保障水平的測(cè)度

    為了反映改革開放以來我國(guó)社會(huì)保障水平的變化,本文分別采用社會(huì)保障財(cái)政支出水平和社會(huì)保障國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重系數(shù)兩大指標(biāo)進(jìn)行測(cè)度,以求在總體上反映我國(guó)社會(huì)保障水平。

    (一)社會(huì)保障財(cái)政支出水平

    社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重系數(shù)是一種測(cè)度和反映政府對(duì)社會(huì)保障投入狀況的指標(biāo),也是用于反映社會(huì)保障在政府公共支出中地位的指標(biāo)。用這一指標(biāo)系數(shù)測(cè)度和反映的社會(huì)保障水平就叫做“社會(huì)保障財(cái)政支出水平”,也是國(guó)際上評(píng)價(jià)社會(huì)保障水平的通行指標(biāo),其表達(dá)公式為:

    利用1989年-2010年期間我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出與財(cái)政總支出數(shù)據(jù),本文計(jì)算了在此期間我國(guó)社會(huì)保障水平的變化過程(圖1)??梢钥闯觯?989年-1995年期間,我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出水平保持在一個(gè)非常低的水平,比例不足2%。其后,從1996年至2002年,我國(guó)政府社會(huì)保障財(cái)政支出水平大幅度提高,其中,2002年達(dá)到最高值,為11.95%。此后經(jīng)過短暫的下降后保持了相對(duì)平穩(wěn)的水平,基本穩(wěn)定在10%以上。我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出水平的變化,一方面是與政府可支配的財(cái)政收入快速增長(zhǎng)緊密相關(guān),另一方面更是與我國(guó)社會(huì)保障制度建立和完善相同步。尤其是在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立過程中,無論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政在社會(huì)保障領(lǐng)域的財(cái)政支出力度大幅提高。例如,僅新農(nóng)保一項(xiàng),2010年,中央財(cái)政補(bǔ)貼資金就達(dá)到484.95億元,地方財(cái)政補(bǔ)貼也達(dá)到266.37億元。

    圖1 我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出水平

    (二)社會(huì)保障國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重系數(shù)

    社會(huì)保障國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重系數(shù)是一種測(cè)度和反映整體社會(huì)保障水平的系數(shù),它說明了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源用于民眾社會(huì)保障待遇的程度。這一指標(biāo)是國(guó)際上通用的社會(huì)保障水平的測(cè)度指標(biāo),具有數(shù)據(jù)易獲得、便于橫向和縱向比較等優(yōu)點(diǎn),因此,也被研究者廣泛采用。其表達(dá)公式為:

    利用1978年-2010年期間GDP、社會(huì)保障支出數(shù)據(jù),本文計(jì)算了我國(guó)社會(huì)保障水平的變化過程(圖2)??梢钥闯?,1978年-1988年期間,我國(guó)社會(huì)保障支出占GDP比重保持在一個(gè)非常低的水平,而且還呈現(xiàn)出逐步下降的趨勢(shì),所占比例均在0.5%以下,最低年份只有0.28%。其后,從1988年至2010年,社會(huì)保障水平占GDP比重大幅度提高,2010年達(dá)到歷史最高值為3.01%。社會(huì)保障的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重系數(shù)變化也進(jìn)一步證明了社會(huì)保障的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是緊密關(guān)聯(lián)的,需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為支撐。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng),我國(guó)社會(huì)保障必將得到進(jìn)一步完善,保障水平也會(huì)得到較大幅度提高。還需要指出的是,即便是社會(huì)保障國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重系數(shù)在若干年份發(fā)生下降,這也并不意味著社會(huì)保障的絕對(duì)支出水平下降,只是社會(huì)保障水平的增長(zhǎng)速度落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。實(shí)際上,在考察的期間內(nèi),我國(guó)社會(huì)保障支出一直保持著穩(wěn)定增長(zhǎng)狀態(tài)。

    圖2 我國(guó)社會(huì)保障國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重系數(shù)

    總體來說,我國(guó)的社會(huì)保障制度正在經(jīng)歷從建立到逐步完善的過程之中。從1978年-2010年,我國(guó)社會(huì)保障支出在33年內(nèi)增長(zhǎng)了794倍,占財(cái)政支出的比重最高增長(zhǎng)約10倍,GDP比重最高增長(zhǎng)了7倍,反映出我國(guó)社會(huì)保障水平正在逐步提高。

    二、社會(huì)保障適度水平的測(cè)度

    從社會(huì)保障水平來說,既有量的高低,亦有質(zhì)的“適度”與“不適度”區(qū)別(穆懷中,1997)。社會(huì)保障水平?jīng)Q不能過低,但也不是越高越好,而是應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生產(chǎn)力水平保持一致,既能起到保障民眾的生活需要,同時(shí)還能促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。這就需要對(duì)社會(huì)保障的適度水平進(jìn)行測(cè)度和評(píng)價(jià)。

    (一)社會(huì)保障適度水平模型

    1.理論模型。穆懷忠(2007)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)理論和C-D生產(chǎn)函數(shù)提出通過社會(huì)保障負(fù)擔(dān)系數(shù)和勞動(dòng)生產(chǎn)要素投入分配系數(shù)構(gòu)建測(cè)定社會(huì)保障水平模型。

    其中,S代表社會(huì)保障水平;Sa代表社會(huì)保障支出總額;W代表工資收入總額;G代表國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP);Q代表社會(huì)保障支出總額占工資收入總額的比重系數(shù),即社會(huì)保障負(fù)擔(dān)系數(shù);H則代表工資收入總額占GDP的比重,即勞動(dòng)生產(chǎn)要素投入分配系數(shù)。更進(jìn)一步,穆懷忠(1997)根據(jù)C-D生產(chǎn)函數(shù)原理和研究文獻(xiàn)中關(guān)于勞動(dòng)要素的分配系數(shù)將H設(shè)定為0.75;Oa代表老年人口占總?cè)丝诘谋戎兀籞代表失業(yè)保險(xiǎn)支出比重;J代表工傷生育保障支出比重;M代表社會(huì)福利與社會(huì)優(yōu)撫支出比重。

    在社會(huì)保障適度水平測(cè)度中所需的失業(yè)保險(xiǎn)支出、工傷生育保障支出、撫恤和福利優(yōu)撫支出在相關(guān)的統(tǒng)計(jì)體系當(dāng)中沒有明確數(shù)據(jù)。早期的統(tǒng)計(jì)沒有對(duì)失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)等進(jìn)行分類,社會(huì)撫恤、福利、優(yōu)撫、救濟(jì)等也通常混為一談,如20世紀(jì)80年代的統(tǒng)計(jì)體系將社會(huì)保障的支出定為“國(guó)家財(cái)政用于撫恤和社會(huì)福利資金”,具體有撫恤支出、社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)和自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)。另一方面,社會(huì)保障尤其是廣大農(nóng)村多數(shù)是通過發(fā)放實(shí)物的方式進(jìn)行,例如發(fā)放糧食或是建立福利院。因此,本文在計(jì)算的過程中根據(jù)情況及數(shù)據(jù)原有分類進(jìn)行整理合并或分開,盡量選取完整的數(shù)據(jù)或是取平均值,以降低誤差。根據(jù)工資和老年人口的粘性增長(zhǎng)理論,缺失數(shù)據(jù)的年份由上一年的數(shù)據(jù)做補(bǔ)充,雖然有可能導(dǎo)致真實(shí)數(shù)據(jù)偏小,但相對(duì)而言能得出比較連貫的數(shù)據(jù)。

    2.測(cè)度結(jié)果。測(cè)度的結(jié)果表明,在1978年-2010年期間,我國(guó)社會(huì)保障水平總體上呈現(xiàn)出不斷提高的趨勢(shì),保障水平逐步從最低5.28%提高到2010年的8.14%(圖3)。當(dāng)然,在此過程中,由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行轉(zhuǎn)軌,從1978年改革開放初期到1992年我國(guó)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這段時(shí)期內(nèi)也是我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展相對(duì)滯后時(shí)期,社會(huì)保障水平發(fā)生了一段時(shí)期的下降。究其原因,主要是因?yàn)殡S著改革開放,我國(guó)經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入高速增長(zhǎng)的軌道,工資收入總額相比以前在大額提高,但社會(huì)保障支出卻沒有隨之出現(xiàn)明顯的增長(zhǎng),因此,從1980年-1994年,我國(guó)社會(huì)保障水平?jīng)]有明顯增長(zhǎng)反而有下降的趨勢(shì)。1994年是我國(guó)社會(huì)保障水平發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期,由于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌,我國(guó)職工的工資收入總額開始大幅度增長(zhǎng),而且社會(huì)保障支出隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施也在大幅增長(zhǎng),使其成為我國(guó)社會(huì)保障水平快速提高的一個(gè)拐點(diǎn)。從1994年-2010年,按社會(huì)保障適度水平指標(biāo)測(cè)度的我國(guó)社會(huì)保障水平呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì),從5.45%提高到8.14%,增長(zhǎng)幅度將近50%。

    圖3 我國(guó)社會(huì)保障的適度水平(%)

    3.社會(huì)保障的適度水平比較。為更好地對(duì)我國(guó)社會(huì)保障的適度水平進(jìn)行比較,這里引入穆懷中(1997)關(guān)于社會(huì)保障水平上下限的數(shù)據(jù),從現(xiàn)有社會(huì)保障水平與適宜社會(huì)保障水平的上下限度的差距來探討我國(guó)社會(huì)保障水平的適度性。

    ?

    從表1中可以看出,根據(jù)本文所測(cè)度的結(jié)果與穆懷中(1997)的社會(huì)保障適度水平標(biāo)準(zhǔn)相比較,目前我國(guó)的社會(huì)保障水平不僅低于社會(huì)保障適度水平的上限,而且還遠(yuǎn)低于社會(huì)保障適度水平的下限。2010年我國(guó)的社會(huì)保障水平為8.14%,距離標(biāo)準(zhǔn)上限相差5.59%,距離標(biāo)準(zhǔn)下限相差3.72%,反映了我國(guó)社會(huì)保障水平不高的實(shí)際情況。

    當(dāng)然,這里需要指出的是,穆懷中(1997)關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障適度水平的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)與本文測(cè)度模型雖然在指標(biāo)上相同,但是在具體數(shù)據(jù)上由于缺乏客觀的統(tǒng)一數(shù)據(jù),均由研究者本人加工整理,會(huì)導(dǎo)致具體測(cè)度結(jié)果存在精度上的誤差。但是,排除測(cè)度的誤差,我國(guó)社會(huì)保障水平遠(yuǎn)低于適度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是無疑的。

    (二)物價(jià)比較法

    通貨膨脹可謂是社會(huì)保障制度的“天敵”。社會(huì)保障水平的高低與通貨膨脹的程度緊密關(guān)聯(lián),雖然上文的測(cè)度結(jié)果已經(jīng)表明,我國(guó)社會(huì)保障絕對(duì)水平總體上是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的增長(zhǎng)而提高,但是社會(huì)保障水平的提高是否能夠?qū)雇ㄘ浥蛎浀乃俣?,才是判斷受保障群體享受到的社會(huì)保障水平是否提高的根本依據(jù)。本文使用1978年-2010年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)以及國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的社會(huì)保障系數(shù)進(jìn)行對(duì)比分析,說明社會(huì)保障水平在通貨膨脹情況下的適度水平。為了更充分地說明問題,這里同時(shí)選擇以1978年為基期的不變居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(1978年=100)和以上一年為基期的可變居民消費(fèi)水平指數(shù)(上一年=100)。

    從圖4中可以看出,以1978年=100的不變價(jià)格進(jìn)行比較,除了在極少數(shù)的年份外,我國(guó)社會(huì)保障水平的增長(zhǎng)率均沒有超過居民消費(fèi)價(jià)格的增長(zhǎng)率,也就是說,受保障群體最終所獲得的社會(huì)保障待遇給付沒有跑得過通貨膨脹的速度。雖然在絕對(duì)值上,受保障群體所獲得的待遇給付是增長(zhǎng)的,但是其實(shí)際購(gòu)買力卻是下降的。以上一年=100的可變價(jià)格進(jìn)行比較的結(jié)果與不變價(jià)格進(jìn)行比較的結(jié)果完全相似,除了極個(gè)別年份外,我國(guó)社會(huì)保障水平的增長(zhǎng)率仍然過低,反映了我國(guó)社會(huì)保障制度的完善仍然有很長(zhǎng)的路要走。

    圖4 我國(guó)的社會(huì)保障水平增長(zhǎng)率與物價(jià)水平

    (三)國(guó)際比較法

    要全面地反映我國(guó)社會(huì)保障水平,除了進(jìn)行縱向上的對(duì)比,還需要從橫向上進(jìn)行國(guó)際范圍的比較。以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的社會(huì)保障系數(shù)作為比較對(duì)象,將我國(guó)社會(huì)保障水平與各主要國(guó)家進(jìn)行了對(duì)比(表2)。

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    從表2中可以看出,總體上來說,我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的社會(huì)保障系數(shù)不僅遠(yuǎn)低于各主要發(fā)達(dá)國(guó)家,也低于像墨西哥這樣的發(fā)展中國(guó)家,在同類型或以上的國(guó)家中,我國(guó)屬于低支出水平行列。北歐國(guó)家社會(huì)保障水平最高,從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障理念使得各國(guó)社會(huì)保障支出水平非常高,如果忽略國(guó)家之間的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距,足以可見我國(guó)社會(huì)保障水平之低。但是,即便與墨西哥相比,其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的社會(huì)保障系數(shù)普遍超過我國(guó)的2倍以上,我國(guó)2000年的指標(biāo)只有2.54%,直到2007年也只有3.04%,不及墨西哥2000年的指標(biāo)5.3%。

    當(dāng)然,由于各國(guó)對(duì)于社會(huì)保障理解和統(tǒng)計(jì)范疇的差異,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的社會(huì)保障系數(shù)指標(biāo)可能會(huì)存在比較大,甚至是很大的誤差,從而影響橫向?qū)Ρ鹊目煽啃裕@里僅僅作為一個(gè)參考。同時(shí),過高的社會(huì)保障水平也會(huì)造成嚴(yán)重的問題,不僅產(chǎn)生所謂的“社會(huì)保障黑洞”,還會(huì)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。因此,保持社會(huì)保障適度水平且適宜增長(zhǎng)是非常必要的,但就我國(guó)目前的社會(huì)保障水平來看,社會(huì)保障領(lǐng)域各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的空間仍然很大。

    三、提高我國(guó)社會(huì)保障水平的思考

    雖然我國(guó)社會(huì)保障水平呈現(xiàn)出不斷提高的趨勢(shì),但是社會(huì)保障水平較低仍是突出問題。為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障制度不斷完善,切實(shí)提高受保障群體的社會(huì)保障水平,結(jié)合影響社會(huì)保障水平的各個(gè)要素提出提高我國(guó)社會(huì)保障水平的幾項(xiàng)建議。

    (一)增加公共財(cái)政投入,提高社會(huì)保障水平

    社會(huì)保障水平的高低直接決定了社會(huì)保障制度作用的發(fā)揮,要發(fā)展社會(huì)保障事業(yè),就必定要改善社會(huì)保障支出水平過低這個(gè)問題。公共財(cái)政的基本職能之一,就是支持社會(huì)保障制度的建立和可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。要提高社會(huì)保障水平,增加政府公共財(cái)政投入是關(guān)鍵。為了確保財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付資金落實(shí),應(yīng)加快建立健全公共財(cái)政預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算體系。中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)該編制當(dāng)年度社會(huì)保障預(yù)算,并向本級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行報(bào)告。通過社會(huì)保障預(yù)算體系的建立推動(dòng)社會(huì)保障資金的政府投入,提高其透明度、制度化和可持續(xù)性,逐步提升財(cái)政投入資金及全部社保資金的運(yùn)行績(jī)效,進(jìn)而適應(yīng)社會(huì)保障水平提高的客觀需要。

    (二)實(shí)行物價(jià)與工資聯(lián)動(dòng),完善社會(huì)保障的增長(zhǎng)機(jī)制

    社會(huì)保障待遇給付多是以現(xiàn)金等貨幣化的保障形式為主,因此,通貨膨脹以及社會(huì)工資增長(zhǎng)率等直接關(guān)系到社會(huì)保障的實(shí)際水平。目前,包括我國(guó)在內(nèi)的多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)待遇均體現(xiàn)出了彈性機(jī)制,這一點(diǎn)也是社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)的一大優(yōu)勢(shì)。但是總體上來看,我國(guó)社會(huì)保障的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制還不夠完善,目前主要是帶有個(gè)人賬戶的社會(huì)保險(xiǎn)基金才能夠體現(xiàn)出這一調(diào)整機(jī)制,統(tǒng)籌基金沒有明確的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制,致使社會(huì)保障水平的提高落后于社會(huì)工資和物價(jià)調(diào)整,使得受保障群體無法分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和抵御通貨膨脹。因此,應(yīng)完善社會(huì)保障的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制,確保受保障群體的待遇給付會(huì)隨著社會(huì)工資水平和物價(jià)水平的變動(dòng)而自動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。具體可以掛鉤物價(jià)指數(shù)的變化、名義工資增長(zhǎng)率、實(shí)際工資增長(zhǎng)率以及物價(jià)和工資綜合增長(zhǎng)率,并進(jìn)行制度化,確保社會(huì)保障建立定期調(diào)整的機(jī)制。

    (三)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,不斷提升經(jīng)濟(jì)水平

    經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是決定社會(huì)保障這一上層建筑的根本因素,沒有經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和龐大的經(jīng)濟(jì)總量作為支撐,是不可能建立起高水平的社會(huì)保障制度并進(jìn)行可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,要發(fā)展社會(huì)保障事業(yè),提高社會(huì)保障水平,除了從具體手段上要增加社會(huì)保障投入,還要從根源上大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),不斷提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上,逐步提高社會(huì)保障水平,促進(jìn)兩者協(xié)調(diào)共進(jìn)。

    〔1〕穆懷中.中國(guó)社會(huì)保障水平研究.人口研究,1997年第1期.

    〔2〕穆懷中.社會(huì)保障適度水平研究.經(jīng)濟(jì)研究,1997年第2期.

    〔3〕穆懷中.社會(huì)保障國(guó)際比較.北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2007.

    〔4〕高耀.我國(guó)社會(huì)保障適度水平測(cè)度:理論、模型及預(yù)測(cè).高等教育與學(xué)術(shù)研究,2008年第2期.

    〔5〕劉暢.我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出困境及對(duì)策建議.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2009年第9期.

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