合作治理：現(xiàn)狀和前景

蔡 嵐

合作治理是近年在西方國家尤其是美國出現(xiàn)的旨在解決跨域跨部門公共問題的一種新治理形式。它的出現(xiàn)一方面是基于全球化時代的來臨使得行政管轄邊界已經(jīng)越來越模糊，交通的便利和信息傳遞的迅捷使得各種跨越邊界的行為越來越常見。這種情況下公共行政面對的是一種全新的生態(tài)環(huán)境，傳統(tǒng)“內(nèi)部”問題日益外溢和無界化，建立在封閉管理轄區(qū)和地域基礎(chǔ)上的管理理念和體制也日益顯得軟弱無力。另一方面，現(xiàn)代社會的奇特問題（wicked problem）不斷出現(xiàn)①Horst Rittel，et al.“Dilemmas in a General Theory of Planning”，Policy Sciences 1973，4，pp.155～169.，這類沒有明確解決方案的奇特問題因為復(fù)雜的相互依賴關(guān)系，而使得解決該類問題的一個層面的努力往往會產(chǎn)生或加劇另外的問題。沒有一個政府部門有足夠的能力去解決這些問題，傳統(tǒng)的管理手段日益捉襟見肘。在這樣的背景下，一種“具有可滲透的結(jié)構(gòu)，可以跨越組織功能和邊界而聯(lián)系起來的組織形式”②Agranoff Robert，et al.Collaborative Public Management：New Strategies for Local Governments.Washington D.C.：Georgetown University Press，2003，p.23.——合作治理就應(yīng)運而生。合作治理的研究既來源于也服務(wù)于合作治理的實踐。

一、對合作治理的理解梳理

合作治理一詞已經(jīng)成為近年公共行政研究文獻中的一個常用術(shù)語，但學(xué)者們對合作治理的范圍和廣度有著多種不同視角的研究，所以迄今為止尚未有統(tǒng)一認可的合作治理概念。

（一）對合作治理的不同理解

2011年Taehyon Choi在他對合作治理進行研究的博士論文中提出，合作治理是指一組相互依存的利益相關(guān)者，通常來自于多個部門（公共的、私人的以及非營利部門），為了解決一個復(fù)雜的、涉及多面的公共難題或情境而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過程和制度③Taehyon Choi.Information Sharing，Deliberation，and Collective Decision－Making：A Computational Model of Collaborative Governance.Doctoral Dissertation of University of Southern California，2011，p.4.。Daniel A.Mazmanian在2010年的研究中指出，合作治理是指為了解決那些僅憑單個組織或僅靠公共部門而無法解決的公共政策難題，所采取的建立、督導(dǎo)、促進和監(jiān)控跨部門組織合作的制度安排，其特征是兩個或更多的公共機構(gòu)、營利和非營利機構(gòu)的共同努力、互惠互利和自愿參與①Shui－Yan Tang，et al.“Understanding Collaborative Governance from the Structural Choice”，Politics，IAD，and Transaction Cost Perspectives，2010，pp.25～37.。還有，Ansell和Gash在研究了127個合作治理案例之后把合作治理界定為“一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導(dǎo)向的、商議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事物或資產(chǎn)的治理安排”②C.Ansell，et al.“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journalo f Public Administration Research and Theory2008，18（4），p.544.。O’Leary等把合作治理定義為“控制那些影響私人部門、公共部門和公民團體聯(lián)合決策和行為過程的手段”③Rosemary O’Leary，et al.“Special issue on Collaborative Public Management”，Public Administration Review2006，66，pp.1～170.，以及認為合作治理是“一系列用于確保合作伙伴關(guān)系和制度有效的協(xié)調(diào)和控制的活動”④John M.Bryson，et al.“The Design and Implementation of Cross－sector Collaborations：Propositions form the Literature”，Public Administration Review2006，66，pp.44～55.。相比而言，更為具體而且涵蓋面最廣的是把合作治理視為“為了實現(xiàn)一個公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨公共部門、跨不同層級政府、和/或跨公共、私人、公民團體的，公共政策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)”⑤Kirk Emerson，et al.“An Integrative Framework for Collaborative Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory Advance Access 2011，5，pp.1～30.。這個理解使合作治理能更廣泛的運用于公共行政領(lǐng)域的分析建構(gòu)，并且包容了不同應(yīng)用領(lǐng)域、不同范圍、不同類別的合作治理。此外，此理解還超越了傳統(tǒng)的只關(guān)注公共管理或正式公共部門的范圍。

（二）不同合作治理理解中的共同點

學(xué)者們基于所關(guān)注合作治理的視角不同，關(guān)注合作治理構(gòu)成環(huán)節(jié)的不同，以及合作治理參與者構(gòu)成的不同，得出了橫看成嶺側(cè)成峰的理解和結(jié)論。但究其根本，他們對合作治理的理解有一些共同之處：

1.合作治理有一個集體的、平等的決策過程。這些理解都強調(diào)合作治理參與者具有做出集體決策的實質(zhì)權(quán)力，每一個參與者在集體決策中有平等的機會來反映其偏好，是一個集體的平等的過程。最有代表性的是Ansell的研究。他們指出，“沒有實質(zhì)決策權(quán)的參與不是合作治理，這種參與只不過是咨詢或聽證?！雹轈.Ansell，et al.“Collaborative Governance in Theory and Practice”，pp.543～571.因此，當(dāng)需要把少數(shù)利益相關(guān)者的偏好納入決策考慮時，合作治理就顯得尤為寶貴，無論這是出于對信息多樣化的追求，或者決策信息精確化的需要，亦或政治關(guān)注的原因⑦J.Fossett，et al.“Administrative Responsiveness to the Disadvantaged：The Case of Children＇s Health Insurance”，Journal of Public Administration Research and Theory2005，16（3），pp.369～392.。

2.合作治理側(cè)重于用協(xié)商的方法來解決跨域跨部門公共問題。合作治理是一個協(xié)商的過程。理想的情況是，協(xié)商的行為表現(xiàn)包括參與者公開地共享解決問題的信息和知識，一視同仁地對待所有參與者的意見，并且在做出集體結(jié)論之前周全地考慮所有可獲得的信息。協(xié)商過程往往以對話為特征，Roberts把對話的本質(zhì)概括為：“當(dāng)參與者能平等而非強制的對待彼此時，當(dāng)他們能換位思考他人的觀點時，所出現(xiàn)的一個相互理解的過程?！雹郚.C.Roberts.“Keeping Public Officials Accountable through dialogue：Resolving the Accountability Paradox”，PublicA dministration Review2002，62（6），p.660.通過協(xié)商，合作治理在大多數(shù)利益相關(guān)者的最重要的問題上能達成集體決策。

3.合作治理以共識為導(dǎo)向。合作治理是一個以共識為導(dǎo)向的決策過程，有助于達成使更多利益相關(guān)者滿意的集體決策。不同于官僚層級制，信息傳達至最上層再由決策者綜合信息后選擇一個方案，也不同于專家咨詢制，各種專家給出不同的信息和建議，最終最后的方案呈獻給決策者，合作治理的目標是在眾多的參與者之間達成共識。以共識為導(dǎo)向至關(guān)重要，這是基于兩點原因：第一，假設(shè)利益相關(guān)者在決策制定過程中具有相對平等的權(quán)力，那么共識可能是唯一達成決策的可行辦法。第二，共識在決策執(zhí)行中是一個非常關(guān)鍵的因素。相比于官僚層級命令或多數(shù)投票制，協(xié)商過程可能需要更多的時間來做出決策。但是，一旦能達成共識，那么合作治理的決策執(zhí)行將是順利和迅速的⑨D.E.Booher.“Collaborative Governance Practices and Democracy”，National Civic Review2004，93（4），pp.32～46.。

二、研究合作治理的理論視角

合作治理主要關(guān)注的是各種類型的組織之間、組織與個體之間的聯(lián)合互動以期解決共同問題和實現(xiàn)共同目標。因此，從與合作治理緊密相關(guān)的社會科學(xué)的三個經(jīng)典理論出發(fā)，即制度分析與發(fā)展理論、交易費用理論和結(jié)構(gòu)選擇理論，能有助于理解合作治理的不同方面。

（一）制度分析與發(fā)展理論

制度分析與發(fā)展理論最初由Ostrom提出，它研究怎樣的條件才可能避免或減少公共池塘物品使用中的搭便車問題。它的一個重要觀點是公共池塘的治理規(guī)則必須適應(yīng)公共池塘的物理和生物屬性。認為，如果所采用的體制機制必須和需要解決的問題及資源性質(zhì)相匹配，那么，這個研究視角就向合作治理提出了一個重要問題，也即，涉及多部門多個行動者的合作治理到底最適用于何種類型的公共問題？有學(xué)者認為那些因為牽涉了多部門多層次而被稱為是“奇特問題”的，或者是缺乏明確界限的問題，是最適合于以合作治理的形式來解決問題。

制度分析與發(fā)展理論認為，盡管合作治理是最適合于解決涉及多部門多范圍的復(fù)雜問題，但合作治理也是非常難以建立、維持和開展工作的。例如2005年Ostrom研究認為，公共池塘物品本身的邊界必須予以明確規(guī)定，有權(quán)從公共池塘物品中提取一定資源單位的個人或家庭也必須予以明確界定。可是，當(dāng)資源缺乏明確界定的邊界，而且利益相關(guān)者也不明確時，合作治理會在何種程度上能有效治理公共事務(wù)？2005年對非常見緊急情況中合作的研究表明，如果合作的主要行動者在曾有合作中產(chǎn)生了信任并具備緊急意識的共識，那么合作網(wǎng)絡(luò)是能夠在較短的時間內(nèi)就能建立起來①Donald P.Moynihan.“Leveraging Collaborative Networks in Infrequent Emergency Situations”，The IBM Center for the Business of Government 2005，http：//www.businessofgovernment.org/pdfs/MoynihanReport.pdf.。因此，制度分析與發(fā)展理論的研究認為，在解決邊界界定不清晰的公共事務(wù)問題時，潛在利益相關(guān)者之間的信任和互惠互利網(wǎng)絡(luò)能有助于合作治理制度安排的產(chǎn)生。

（二）交易費用理論

交易費用理論已廣泛運用于研究政府合同外包，尤其是政府如何選擇服務(wù)提供的方式。正如Brown研究指出，有兩個重要的因素最相關(guān)，一個是公共服務(wù)的性質(zhì)和類型，另一個是市場條件②Trevor L.Brown，et al.“Transaction Costs and Institutional Explanations for Government Service Production Decisions”，Journal of Public Administration Research and Theory2003，13 （4），pp.441～468.。一方面，當(dāng)資產(chǎn)越特殊、服務(wù)越不可測量，就越有可能以公共部門內(nèi)部生產(chǎn)而不是私人部門的方式提供公共服務(wù)。另一方面，競爭市場的出現(xiàn)，許多潛在的服務(wù)供應(yīng)商的存在有助于降低交易成本和促進合同效率。

Coase強調(diào)，評價任何制度安排的關(guān)鍵不是將之與一個理想的類型相比較，而是將之與其它可行的制度安排做比較③Ronald Coase.“The Problem of Social Cost”，Journal of Law ＆ Economics 1960，3，pp.1～44.。交易費用理論的觀點是，應(yīng)用于商業(yè)和經(jīng)濟交易時，通常都是考慮以市場為基礎(chǔ)的制度安排。但是，當(dāng)所有其它制度安排都無效時，問題就變成了怎樣以權(quán)力為基礎(chǔ)或混合性制度安排才能妥善解決那些涉及到諸如資產(chǎn)專用性和雙邊依賴的公共問題，而這些問題既不能僅僅依靠以市場為基礎(chǔ)的制度安排來解決，又不能單純依靠政府部門來解決，因此合作治理這種混合制度安排在提高服務(wù)效率和降低交易成本方面具有優(yōu)越性。并且，交易費用視角的研究認為，合作治理的比較優(yōu)勢是，合作治理能處理那些既不適用于公共官僚制度，又不適用于合同外包和市場機制的那些交易類型。合作治理可以出現(xiàn)在政策過程的不同階段，并且在政策過程的不同階段，合作治理的優(yōu)越性各不相同。

（三）結(jié)構(gòu)選擇理論

結(jié)構(gòu)選擇理論揭示了公共部門的結(jié)構(gòu)安排和選擇很少是僅出于意識形態(tài)或者效率的原因，而政治利益相關(guān)黨派及其首領(lǐng)的利益反而起了決定性作用④Terry Moe.“Political Institutions：The Neglected Side of the Story”，Journal of Law，Economics ＆ Organization 1990，6（Special Issue），pp.213～253.。認為，政治和分配因素可能會影響合作治理的產(chǎn)生和發(fā)展。例如，合作治理在政治上是有吸引力的，因為它能使政治家們提前安排解決沖突的方式。合作治理能有助于那些有更多資源、更好地社會或政治連接的組織得到收益。這樣一來，合作治理就能形成聯(lián)盟去獲得更多資源。在這種意義上，合作治理的功能有時會類似于卡特爾組織，但卡特爾缺乏穩(wěn)定性和持久性，甚至?xí)虺蓡T企業(yè)在爭取銷售市場和擴大產(chǎn)銷限額的競爭中違反協(xié)議而瓦解。合作治理規(guī)避瓦解的方法之一是與政府形成伙伴關(guān)系，一些政府的規(guī)章制度就是某些公私部門合作以旨在維持卡特爾的結(jié)果①C.Skelcher，et al.“The Public Governance of Collaborative Spaces：Discourse，Design and Democracy”，Public Administration 2005，83 （3），pp.573～596.。

結(jié)構(gòu)選擇理論的視角注重從政治因素角度考量合作治理制度安排，為了更進一步評估以合作治理方式來解決公共難題的可行性，結(jié)構(gòu)選擇理論的視角強調(diào)如果事先就考慮到政治和分配因素的障礙，并做出相應(yīng)的制度安排，那么合作治理中的大部分問題都是有可能得到解決的②Eliza Lee，et al.“The New Public Management Reform and Governance in Asian NICs：A Comparison of Hong Kongand Singapore”，Governance 2006，19（4），pp.531～689.。所以，在設(shè)計合作治理的結(jié)構(gòu)時必須把政治和分配因素納入考慮之中，這是結(jié)構(gòu)選擇理論視角對合作治理的主要觀點。

其他一些理論如社會學(xué)制度主義等也都與合作治理相關(guān)。但相比較而言，上述三種理論有較完善的理論假設(shè)、概念和理論建構(gòu)，它們共同為理解合作治理的不同方面提供了良好的起點。

三、合作治理的研究重心

從現(xiàn)有的研究來看，基于研究者的不同關(guān)注，合作治理的研究重心主要有以下幾個不同方面：合作治理的協(xié)商過程、合作治理的有效參與、合作治理聯(lián)合行動的能力及其互益的互動。

（一）合作治理的協(xié)商過程

協(xié)商，或者稱為坦誠和理性的溝通，被廣泛認為是合作治理重要組成部分。正如Roberts所言，“協(xié)商不是簡單的利益疊加，它需要周全地思量、傾聽他人的觀點、并在涉及公共事務(wù)的問題上做出共同的判斷?！雹跱ancy Roberts.“Public Deliberation in the Age of Direct Citizen Participation”，American Review of Public Administration 2004，34，pp.315～353.側(cè)重研究合作治理中協(xié)商過程的文獻認為，排除了對利益相關(guān)者間真正對話有負面影響的政治偏見后的協(xié)商過程，是影響這種參與式民主的關(guān)鍵因素④Judith E.Innes，et al.“Consensus Building and Complex Adaptive Systems：A Framework for Evaluating Collaborative Planning”，Journal of the American Planning Association 1999，65，pp.412～423.。理想的協(xié)商過程是，合作治理體系中的參與者都有平等機會把他們的建議和知識或信息輸入到集體決策過程中。換言之，所有參與者的政策建議都會平等地被其他參與者所考慮，并且參與者的信息在商議過程中都會被其他參與者參考。研究者認為，當(dāng)集體決策過程沒有被政治權(quán)利所左右時，協(xié)商過程中的參與者就能達成一個最能反映其成員集體利益的決策。同樣，研究者已開始把合作治理作為一個集體學(xué)習(xí)過程來研究，參與者通過這個過程來更全面了解他們所共同面臨的社會問題，增長他們解決問題所需的知識和技術(shù)，并形成成功或失敗的社會記憶⑤R.Bouwen，et al.“Multi－party Collaboration As Social Learning for Interdependence：Developing Relational Knowing for Sustainable Natural Resource Management”，pp.137～153.。因此，協(xié)商過程中的集體學(xué)習(xí)就會成為這樣的方式，即所有的參與者能更好地認識到他們所面對的公共問題，并且他們開始相信，如果他們能認識到他們利益的相互依存關(guān)系并在互信基礎(chǔ)上分享信息，那么他們就能夠共同解決復(fù)雜的社會問題。

（二）合作治理的有效參與

在明確有效參與的內(nèi)在因素之前，首先要明確參與者以及他們代表了誰。根據(jù)合作治理的情景和目標，參與者也被稱為是成員、利益相關(guān)者、團體、伙伴或者合作者。他們可以代表他們自己、某顧客、某選民、某政策制定者、某公共機構(gòu)或某非政府組織、某企業(yè)、某社區(qū)或者一般公眾。選擇參與者的方法也千差萬別，從代表政府的參與者，到個體公眾。參與者的數(shù)量也可以從兩人到一萬人或者更多。此外，每一個參與者都帶著他們各自的態(tài)度、價值、文化、利益和信息，還有他們所代表的組織或選民所授予的使命①Bardach.“Development Dynamics：Interagency Collaboration As An Emergent Phenomenon”，Journal of Public Administration Research and Theory2001，11，pp.149～164.。

現(xiàn)有研究都認同把“相關(guān)的”人們組織起來進行協(xié)商是非常重要的。通過參與，人們和那些有著不同目標、不同關(guān)系、不同身份的人在他們各自的機構(gòu)或部門內(nèi)一同合作來解決難題、化解沖突和創(chuàng)造價值②Roxane Lulofs，et al.Conflict：From Theory to Action.Boston：Allyn and Bacon，2000，p.76.。雖然面對面的對話在合作初始時是有利的，但它并不是必不可少的，尤其是當(dāng)沖突較少而且共同價值和目標是顯而易見的時候?，F(xiàn)有研究都強調(diào)了的有效參與的要求，包括公平的、公眾的話語、開放包容的溝通交流、所有利益相關(guān)者的均衡的代表性，并且所有參與者的觀點和信息都得到充分共享。

從各種不同學(xué)科對合作參與的研究都認為，有效參與能有多種有效的產(chǎn)出，例如能增進對關(guān)鍵問題的理解；更有效地管理沖突和分歧；能增進參與方之間的相互信任和尊敬；能增進社會和集體決策的能力；能在協(xié)商中更有效地獲取更多有用信息；并且增強合作在內(nèi)外環(huán)境中合法性。

（三）合作治理聯(lián)合行動的能力

合作的目的是實現(xiàn)那些僅靠單個組織而無法達成的預(yù)期目的。正如Himmelman所言，合作就是從事合作活動來既提高自身又能提高他人能力來達成一個共同目的③Authur T.Himmelman.“Communities Working Collaboratively for Change”，In M.S.Herrman（eds.）.Resolving Conflict：Strategies for Local Government.Washington，D.C.：International City/County Management Association，1994，pp.27～47.。這樣，合作治理制度就能產(chǎn)生一種之前并不存在的聯(lián)合行動的能力，而聯(lián)合行動能力主要指合作的程序和制度安排。

現(xiàn)有研究強調(diào)了正式和非正式協(xié)議、規(guī)則和制度設(shè)計的重要性。程序和制度安排包括參與者互動的協(xié)議和組織結(jié)構(gòu)。有關(guān)沖突管理的文獻研究列出了諸如調(diào)解基本規(guī)則的協(xié)議、操作性協(xié)議、決策規(guī)則等等，但這些對于需要用非正式規(guī)則來補充如章程規(guī)則法規(guī)等正式制度設(shè)計的長期合作而言是不夠的。換言之，越大型、越復(fù)雜、越持久的合作網(wǎng)絡(luò)就越需要更清晰的合作協(xié)議和管理機構(gòu)④H.Milward，et al.“How Networks Are Governed”，In C.J.Heinrich，et al（eds.）.Governance and Performance：New Perspectives.Washington，D.C.：Georgetown Press，2000，p.238–262.。這些程序和機構(gòu)安排不僅要在組織內(nèi)也要在組織間清晰界定。組織內(nèi)需要明確一個團體或組織在合作中應(yīng)該如何自治和自我管理，組織間需要明確在合作治理制度中的管理方式，意見如何與外部決策機構(gòu)如何互動。合作組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)相比于傳統(tǒng)官僚機構(gòu)往往更少層級，而更復(fù)雜更具有流動性⑤John M.Bryson，et al.“The Design and Implementation of Cross－sector Collaborations：Propositions form the Literature”，pp.44～55.。這些結(jié)構(gòu)和協(xié)議在信息的發(fā)展或者行動網(wǎng)絡(luò)上等方面具有不同的功能，并且在形式上也可能不相同。

（四）合作治理中互益的互動

合作治理能使那些具有多種偏好和多方利益的利益相關(guān)者之間最終實現(xiàn)相互受益的互動。利益相關(guān)者之所以參與合作治理，是因為他們的利益彼此依存。這種互相依存的情境使得一方利益目標的實現(xiàn)有賴于他人的行為，因此這也更凸顯了合作的至關(guān)重要性。這種情況下，利益相關(guān)者之間建立關(guān)系以交換有效資源如知識、信息、資金、合法性和人力資本。這種關(guān)系不僅讓利益相關(guān)者短期收益，而且還能有助于建立對將來極具潛力價值的社會資本。還有一種相互依存的關(guān)系，它表現(xiàn)為雖然兩個或更多利益相關(guān)者之間存在利益沖突，但其間仍有協(xié)同合作的空間⑥Elinor Ostrom.Understanding Institutional Diversity.Princeton：Princeton University Press，2005，p.45.。Wood認為，合作治理中每一個利益相關(guān)者從他人那獲得其所需并貢獻其所有，以此來建立互惠互利的關(guān)系。具體而言，“如果利益相關(guān)者能在不損害自己利益的前提下，滿足他人的不同需求和利益，那么合作就會出現(xiàn)……參與者的任何收益都取決于這種互利互益行為”⑦Donna Wood，et al.“Toward A Comprehensive Theory of Collaboration”，Journal of Applied Behavioral Science 1991，27，pp.139～162.。在合作決策時能明確表達出他們的主要利益和他們所在乎的事物的最主要方面，對利益相關(guān)者而言是非常有益的。Hollingshead發(fā)現(xiàn)，當(dāng)合作成員能給備選方案進行優(yōu)先排序時，那么他們就能更好地進行深度合作⑧A.B.Hollingshead.“The Rank－order Effect in Group Decision Making”，Organizational Behavior and Human Decision Processes 1996，68（3），pp.181～193.?，F(xiàn)有研究指出了談判順序的重要性，這種順序既強調(diào)了參與者每一方對自身利益偏好的認識，也強調(diào)了他們對相互依存關(guān)系的認識。也即，認識各自利益偏好和首要利益能有助參與者更好地理解他們的共同利益，他們能達成協(xié)議的范圍和有分歧的范圍，這樣，有助于各方進一步尋找互利互益的合作方案。這個過程也能有助于參與者把合作看成是多贏，而不是破壞合作的零和博弈。最終，合作治理中的參與者將達到這樣的狀態(tài)，即“參與者的需求和利益不是在某一單個組織內(nèi)，而是在他們相互依存的關(guān)系中得以界定”①B.Gray.“Conditions Facilitating Interorganizational Collaboration”，Human Relations 1985，38（10），pp.911～936.。

四、合作治理的問題與挑戰(zhàn)

隨著合作治理實踐的深入開展，合作治理已成為公共行政領(lǐng)域的常用術(shù)語和日益呈現(xiàn)出來的理論內(nèi)核。作為旨在解決跨域和跨部門奇特復(fù)雜問題的新治理形式，合作治理的研究中還有許多有待進一步探討和論證的理論問題。

合作治理文獻中的一個理論難題是與合作治理中參與者的協(xié)商行為有關(guān)。許多研究者用制度主義方法來描述合作治理的結(jié)構(gòu)和過程，卻很少關(guān)注個體或集體層面的協(xié)商行為。雖然實證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)合作治理中存在著領(lǐng)導(dǎo)促進和參與者利益相互依賴的條件時，參與者將更具有合作性和協(xié)商意愿，但公共行政研究者們卻很少關(guān)注在協(xié)商過程中參與者的實際行為。此外，也尚缺乏對參與者的協(xié)商行為是如何影響集體決策質(zhì)量進行研究。

合作治理研究中的另一個難題是合作治理中參與者對各種公民利益尤其是少數(shù)利益的代表性問題。代表性是決定集體決策回應(yīng)性的一個關(guān)鍵因素②J.E.Sowa，et al.“Administrative Discretion and Active Representation：An Expansion of the Theory of Representative Bureaucracy”，Public Administration Review2003，63（6），pp.700～710.。然而，讓人質(zhì)疑的是，合作治理體系中參與者能否在集體決策時做到無偏見無偏頗的協(xié)商并在周全地考慮所有有關(guān)公共事務(wù)的信息之后才做出決策。當(dāng)參與者只共享對己有利的信息，也即參與者只共享那些與自身偏好一致的信息以從集體決策中最大化自身利益，那么集體決策的高代表性就難以保證了。這就向合作治理最終決策的質(zhì)量提出了挑戰(zhàn)。

此外，合作治理的研究普遍強調(diào)參與者之間的共識的重要性，但如何判定利益相關(guān)者已達成共識呢？一方面，在一個參與者數(shù)量眾多且利益復(fù)雜的合作治理中，幾乎不可能達成全體一致的意見，例如百分百的同意率幾乎是不可能的。另一方面，簡單的大多數(shù)決定原則的標準對合作治理而言又過低了，因為這樣的標準無法讓合作治理有異于集體決策過程的其它類型。許多政治和社會制度在制定重要決策時使用2/3或3/4的標準，這樣的標準基于這樣的假設(shè)，即使不是全體贊成，至少對所提議的方案也有著非常廣泛的支持。那么，涉及多個組織和多方面利益相關(guān)者的合作治理應(yīng)該以怎樣的標準來判斷共識，才能使合作治理的績效有別于其它決策制度呢？還有關(guān)于合作治理績效的測定和評估問題?，F(xiàn)有研究認為，通過有效參與后做出的決策會更公平、持久、可靠和有效，然而，關(guān)于合作決策質(zhì)量的研究、以及在何種程度上合作決策引發(fā)了執(zhí)行行為的研究也很匱乏。

我國正處于創(chuàng)新社會管理方式的關(guān)鍵時期，打破部門主義的藩籬、化解部門間的邊界隔閡、調(diào)動政府、社會、企業(yè)、非政府組織、非營利組織等各類組織的積極性，實現(xiàn)政府間、部門間、各類組織間的合作治理，將極大地有助于解決我國現(xiàn)階段層出不窮的復(fù)雜奇特問題。我們相信，在吸收西方國家合作治理經(jīng)驗和理論的基礎(chǔ)上，側(cè)重于我們國情背景下的合作治理研究，將于我國創(chuàng)新社會管理方式的實踐，于我國公共行政領(lǐng)域的發(fā)展做出極大的知識推進。