論理解社會管理的五種路徑

岳經(jīng)綸 鄧智平

黨的十六大以來，社會建設(shè)與社會管理逐漸受到重視，被納入了中國特色社會主義建設(shè)的總體布局。特別是2011年以來，加強和創(chuàng)新社會管理更是被提到前所未有的高度。可以說，當(dāng)前全國上下正在興起一股社會管理創(chuàng)新的熱潮。盡管“社會管理”被如此廣泛地應(yīng)用，但它依然是一個模糊的概念。不同的人、不同的地方、不同的文件對社會管理的理解并不完全一致，社會管理創(chuàng)新包括的內(nèi)容也不一樣①岳經(jīng)綸、鄧智平：《社會管理創(chuàng)新的理論與行動框架——以社會政策學(xué)為視角》，載《探索與爭鳴》2011年第10期。。正是由于社會管理概念的模糊性和包容性，人們往往是在不同的概念維度談?wù)撋鐣芾硪约霸诓煌默F(xiàn)實路徑進行社會管理創(chuàng)新。為了準(zhǔn)確地判斷和理解人們是在何種維度和路徑討論社會管理，很有必要從理論上對社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容進行層次上的梳理。通過全面綜述現(xiàn)有研究成果，我們認(rèn)為，目前存在著理解社會管理及其創(chuàng)新的五種路徑，不同的路徑將對社會管理創(chuàng)新的政策實踐產(chǎn)生不同的影響。

一、作為社會控制（維穩(wěn)）的社會管理創(chuàng)新

中國30多年的改革開放導(dǎo)致了一場深刻的社會變遷，這種變遷一方面體現(xiàn)為原有社會結(jié)構(gòu)在快速瓦解，另一方面則是新的社會結(jié)構(gòu)逐漸塑成。但總的來看，社會的解構(gòu)與社會的建構(gòu)嚴(yán)重不同步、不協(xié)調(diào)，現(xiàn)代社會建構(gòu)已經(jīng)明顯滯后于傳統(tǒng)社會解構(gòu)。體現(xiàn)在社會管理領(lǐng)域，最明顯的就是市場經(jīng)濟使社會利益主體開始多元分化，但不同利益主體的博弈整合機制卻遲遲沒有建立起來，舊的行政整合機制逐漸失效，新的市場整合機制尚未完善，社會利益格局失衡，個體在某種意義上陷入原子化狀態(tài)，社會出現(xiàn)了無序的混亂跡象。特別是近年來隨著社會矛盾和群體性事件的增多，社會穩(wěn)定的形勢越來越嚴(yán)峻。如何重建社會秩序、鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，成為當(dāng)前黨和國家的首要任務(wù)，社會管理創(chuàng)新正是在這樣的背景下應(yīng)運而出。

2002年10月，江澤民總書記在黨的十六大報告中最早提出“社會管理”問題，當(dāng)時僅僅是作為“維護社會穩(wěn)定”的一項措施。報告中是這樣表述的：“堅持打防結(jié)合、預(yù)防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序”?？梢?，當(dāng)下中國國家治理中的“社會管理”一詞，與社會這一獨立領(lǐng)域的生成和演進并沒有直接的關(guān)聯(lián)，而是應(yīng)對中國模式發(fā)展中社會結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象而形成的，其要義在于獲得對中國現(xiàn)代化的全面認(rèn)同，即不僅要獲得經(jīng)濟增長，同時還要保證避免因社會保障的滯后、社會流動的凝固而形成發(fā)展的斷裂①孔繁斌：《中國社會管理模式重構(gòu)的批判性詮釋——以服務(wù)行政理論為視角》，載《行政論壇》2012年第1期，第22頁。。也就是說，社會管理以及社會建設(shè)的提出，更多是一種實踐導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，即實踐者試圖通過社會管理創(chuàng)新解決社會領(lǐng)域的問題，而不是一種理論導(dǎo)向，由此導(dǎo)致中國特色的“社會管理”一詞總是在西方的語言中找不到對應(yīng)的翻譯詞匯。

從2002年至今，社會管理的內(nèi)涵和外延已經(jīng)發(fā)生了明顯變化。從最初僅僅作為維護社會秩序的措施，到現(xiàn)在已經(jīng)包括保障和改善民生、維護群眾權(quán)益、流動人口服務(wù)管理、基層社會管理和服務(wù)、公共安全、社會組織、虛擬社會管理、思想道德建設(shè)等多方面的內(nèi)容②胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html，2011年2月19日。?？梢哉f，社會管理基本上囊括了社會領(lǐng)域的所有內(nèi)容。正是在這個意義上，廣義的社會管理基本上可以等同于社會建設(shè)，而狹義的社會管理主要是指化解社會矛盾、維護社會秩序，僅是社會建設(shè)的一部分。盡管如此，多年來，社會管理的目的卻始終沒有變化，正如胡錦濤指出：“我們加強和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境?！?/p>

目的影響手段?！敖庾x目前理論和學(xué)術(shù)界對社會管理的闡釋，觀察政治體系的社會管理創(chuàng)新實踐，不難發(fā)現(xiàn)其主流顯現(xiàn)為在依然滯后的行政模式下機械地重復(fù)著對社會進行規(guī)訓(xùn)——控制式的管理，社會管理體系的創(chuàng)新縮小為以強制性權(quán)力更積極地干預(yù)具有獨立性的社會領(lǐng)域，社會管理體系創(chuàng)新只不過是政治體系維護社會穩(wěn)定意圖和行動的另一表達(dá)?！雹劭追北螅骸吨袊鐣芾砟Ｊ街貥?gòu)的批判性詮釋——以服務(wù)行政理論為視角》，第22頁。在實際工作中，一些人習(xí)慣于用計劃經(jīng)濟體制那套理念和做法，簡單地把“管理”等同為“管控”，認(rèn)為管理就是把人管住；還有一種觀點認(rèn)為，“管理”就是“維穩(wěn)”，認(rèn)為加強社會管理就是維護社會穩(wěn)定，而“維穩(wěn)”的手段方法習(xí)慣于行政“硬”手段，習(xí)慣于“堵”和事后“滅火”④楊小軍：《社會管理創(chuàng)新：系統(tǒng)論視角思考》，載《黨政論壇》2012年第4期，第31頁。。社會管理工作職能被交由各級政法委負(fù)責(zé)和統(tǒng)籌，加強社會控制、維護社會穩(wěn)定的意識和傾向非常強烈。中央政法委秘書長周本順在發(fā)表的署名文章中明確指出：“對在非公有制經(jīng)濟組織中就業(yè)的70%的城市就業(yè)人口，我們把國有企業(yè)服務(wù)管理員工的經(jīng)驗延伸到非公有制經(jīng)濟組織中，真正使非公有制經(jīng)濟組織承擔(dān)起服務(wù)管理員工的社會責(zé)任，勞動關(guān)系就會和諧得多；對4.57億網(wǎng)民、8.59億手機用戶，我們在發(fā)揮好有關(guān)部門依法管理職能作用的同時，把廣大網(wǎng)民在凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的積極性調(diào)動起來，發(fā)揮好全社會共同監(jiān)督的作用，虛擬社會就會健康有序發(fā)展?！雹葜鼙卷槪骸蹲咧袊厣鐣芾韯?chuàng)新之路》，載《求是》2011年第10期，第37～38頁。顯然，在政法部門看來，社會管理就是對新的社會領(lǐng)域（如非公企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會）的重新控制。有學(xué)者把這種路徑的社會管理創(chuàng)新稱為“控制導(dǎo)向的社會管理范式”⑥Litao Zhao.“From Community Management to Social Management：China’s New Approaches to Managing Social Complexity”，Conference Paper，October 25，2012，Institute for East Asia，Singapore.。

作為社會控制的社會管理創(chuàng)新，維權(quán)與維穩(wěn)被對立起來，維護權(quán)益被視為對現(xiàn)有社會秩序的沖擊和社會穩(wěn)定的挑戰(zhàn)。政府對社會矛盾的態(tài)度是能壓則壓、能捂則捂，崇尚“擺平就是水平”、“搞定就是穩(wěn)定”，公民權(quán)益普遍得不到制度化的保障，只有在沖突被認(rèn)為影響到社會穩(wěn)定的時候，才給予高度重視，從而陷入“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的怪圈。為此，有學(xué)者希望通過創(chuàng)新社會管理來糾正壓力維穩(wěn)機制下的剛性穩(wěn)定，樹立科學(xué)維穩(wěn)思維，變被動維穩(wěn)為主動創(chuàng)穩(wěn)⑦崔玉開：《加強和創(chuàng)新社會管理就是變被動維穩(wěn)為主動創(chuàng)穩(wěn)——訪中國社會科學(xué)院教授于建嶸》，載《行政管理改革》2011年第1期，第37～39頁。。。但是，無論是剛性維穩(wěn)還是柔性維穩(wěn)，社會管理創(chuàng)新都沒有擺脫維護社會穩(wěn)定、加強社會控制的路徑。正如皮克所言，社會管理也許會形成多元主體共治的格局，但最終依然是一個國家統(tǒng)合主義體制⑧Frank N.Pieke.“The Communist Party and Social Management in China”，China Information 2012，26（2），pp.149～165.。

二、作為社會政策的社會管理創(chuàng)新

社會政策的興起是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。市場經(jīng)濟最大的特征是把一切都商品化，包括勞動力的商品化。在市場經(jīng)濟條件下，個人需要和福利的滿足有賴于個人在市場競爭中的地位。換言之，個人需要和福利取決于市場。市場力量盡管在創(chuàng)造效率和財富方面有著重要作用，但其自發(fā)運作會帶來社會兩極分化和貧富階級之間的嚴(yán)重對立。由于大多數(shù)人無法在市場競爭中取勝，從而出現(xiàn)大量社會弱勢群體。他們的基本需要無法在市場中得到滿足。社會兩極分化和階級對立會帶來社會沖突，甚至社會革命，威脅市場經(jīng)濟體系的運作和社會的穩(wěn)定。為了滿足社會弱勢群體的基本需要，維護市場體系的有效運作，資本主義國家一般都要實施一定的社會政策，以國家的力量來馴服市場的自發(fā)力量，滿足社會需要①岳經(jīng)綸：《社會政策學(xué)視野下的中國社會保障制度建設(shè)——從社會身份本位到人類需要本位》，載《公共行政評論》2008年第4期，第64頁。。在成熟的市場經(jīng)濟體系中，實施社會政策已成為現(xiàn)代政府的中心任務(wù)。從社會政策的開支水平看，社會福利已經(jīng)成為發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的最大產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會，社會政策是一個獨特的領(lǐng)域，它與經(jīng)濟政策既有聯(lián)系又有區(qū)別，主要目標(biāo)是為了實現(xiàn)社會公平、增進社會團結(jié)。

我國社會管理體制落后，與我國的社會政策不健全、社會政策淪為經(jīng)濟政策的附庸有密切的聯(lián)系。20世紀(jì)90年代以來，在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的改革思想指導(dǎo)下，國家實行了一系列公共福利的私有化和市場化的政策，很多計劃經(jīng)濟時代由國家統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的消費品（如教育、醫(yī)療、住房等）迅速被推向市場，很快導(dǎo)致了公眾的許多基本需要得不到滿足，其中最突出的就是“上學(xué)難、上學(xué)貴”，“就醫(yī)難、就醫(yī)貴”，“住房難、住房貴”，被老百姓形象地稱為“新三座大山”。十六大以來，新一屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人敏銳地意識到這一點，科學(xué)發(fā)展觀與社會主義和諧社會等一系列新的發(fā)展理念和思路被提出。在這樣的背景下，近年來我國已經(jīng)在免費義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新醫(yī)改等方面進行了很多探索，并取得明顯成效。特別是黨的十七大提出“以改善民生為重點的社會建設(shè)”之后，全國各地不斷加大民生投入力度，掀起了重視民生、關(guān)注民生的熱潮，社會政策呈現(xiàn)明顯擴展態(tài)勢，但與統(tǒng)一的公民身份相比仍然任務(wù)艱巨。

從社會政策角度來看，社會管理是與公共福利和生活質(zhì)量相關(guān)的社會政策的執(zhí)行與實施，社會政策的模式?jīng)Q定了社會管理的模式，有什么樣的社會政策就有什么樣的社會管理方式②岳經(jīng)綸、鄧智平：《社會管理創(chuàng)新的理論與行動框架——以社會政策學(xué)為視角》，第49頁。。因此，進行社會管理創(chuàng)新，必須首先從滿足公民的基本需要出發(fā)，從社會政策的制定和實施著手，完善社會保障政策、就業(yè)政策、醫(yī)療政策、教育政策、住房政策、社會服務(wù)政策等，進而引導(dǎo)社會建設(shè)方式或社會體制的改變。

從社會政策的角度看社會管理創(chuàng)新，需要將單項具體的改善民生項目上升到福利社會重建的高度，探索中國特色的福利社會模式。從歷史經(jīng)驗看，過去計劃經(jīng)濟的平均主義道路走不通，完全市場化的福利模式也弊端重重，西方福利國家道路更不能照搬。我們認(rèn)為，以底線公平理論為基礎(chǔ)的福利模式是可行的選擇。令人欣喜的是，近年來基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)或正在成為中國特色社會主義福利模式的實踐形態(tài)?；竟卜?wù)均等化中的“基本”與底線公平中的“底線”高度契合，明確區(qū)分了政府與市場的作用范圍。國家只提供“基本”的公共服務(wù)，“非基本”的公共服務(wù)則主要由市場提供。基本公共服務(wù)是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的需求，是保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必須提供的公共服務(wù)，是一定階段公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界，是人生存和發(fā)展的底線。從動態(tài)的角度來看，基本公共服務(wù)均等化中的“基本”與底線公平中的“底線”又都是可以動態(tài)調(diào)整的，而不是一成不變的。政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段和水平，動態(tài)地調(diào)整“底線”，重新劃分“基本”與“非基本”。

三、作為公共服務(wù)的社會管理創(chuàng)新

社會管理創(chuàng)新離不開政府的轉(zhuǎn)型。無論過去計劃經(jīng)濟還是目前的市場經(jīng)濟，我國政府間的權(quán)力劃分，實際上都是圍繞著生產(chǎn)主體（如企業(yè)）的管理歸屬來展開，上下級政府的職能是共同的，只是權(quán)力的范圍和大小有所不同，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立并沒有從根本上改變府際之間上下職能“一般粗”的狀況。其中，最根本的原因在于，到目前為止，市場經(jīng)濟所壓縮的僅僅是政府的管理權(quán)限，并沒有從根本上改變政府的性質(zhì)，即不僅在形式上，而且在本質(zhì)上從生產(chǎn)型政府轉(zhuǎn)變成為公共服務(wù)型政府①林尚立：《重構(gòu)府際關(guān)系與國家治理》，載《探索與爭鳴》2011年第1期，第36頁。。為此，在社會管理創(chuàng)新中，必須首先調(diào)整行政模式這個制度基礎(chǔ)，將公共服務(wù)作為判斷國家建構(gòu)和國家治理的正當(dāng)性依據(jù)，將“人民正義”由執(zhí)政的正當(dāng)性辯護調(diào)整為人民對公共服務(wù)的期待和實現(xiàn)，只有服務(wù)型政府才是能夠真正擔(dān)負(fù)社會管理體制體系創(chuàng)新的責(zé)任。實踐中一些所謂的社會管理創(chuàng)新之舉如果背離了服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)，不僅不會減少社會矛盾，反而會引發(fā)新的社會問題②孔繁斌：《中國社會管理模式重構(gòu)的批判性詮釋——以服務(wù)行政理論為視角》，第21頁。。

服務(wù)型政府是以公共利益為目標(biāo)，以公共需求為尺度，努力實現(xiàn)為全社會提供高質(zhì)量公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。建設(shè)服務(wù)型政府，一要改變生產(chǎn)型政府特征，增強各級政府的社會發(fā)展自覺性。消除對GDP的盲目崇拜和追求，扭轉(zhuǎn)以GDP增長為目標(biāo)的片面的政績觀，健全市場經(jīng)濟條件下政府職責(zé)體系，在加強改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，維護社會公正和社會秩序。二要改變經(jīng)濟建設(shè)型財政體制，建立以民生為導(dǎo)向的公共財政體系。擴大公共財政對社會發(fā)展和社會事業(yè)的投入，把人力、物力和財力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向公共服務(wù)薄弱的農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。三要實現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。計劃經(jīng)濟時代建立起來的政府社會管理體制，是一種全面社會事務(wù)的管理，而其管理的方式主要是行政管制，典型表現(xiàn)是所有社會事務(wù)事事需要審批和政府許可，其實質(zhì)是以官為本、以管治為本，忽視人權(quán)、缺少人性化。服務(wù)型政府必須正確處理管理和服務(wù)的關(guān)系，做到在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，促進人的全面發(fā)展?？傊?，社會管理應(yīng)該是體現(xiàn)服務(wù)職能的治理，重點要抓好民主參與和公共服務(wù)供給③王 健、徐 睿：《基層社會管理創(chuàng)新中的民生與自治互促共贏策略——成都村級公共服務(wù)和社會管理政策的實踐與啟示》，載《社會科學(xué)研究》2012年第1期，第11頁。。

作為公共服務(wù)的社會管理創(chuàng)新，實質(zhì)上是一場政府改革④周紅云：《社會管理創(chuàng)新實質(zhì)上是一場政府改革》，載《黨政干部參考》2011年第8期，第20頁。。公民被視為政府至關(guān)重要的服務(wù)對象，要按照社會契約論的要求，重構(gòu)官民之間的關(guān)系，真正把“人民公仆”的理念落到實處。既要在體制上改革生產(chǎn)型政府、控制型政府、建設(shè)型財政，也要在行為和思想上祛除千百年來的官本位思想，強化政府機關(guān)及其工作人員服務(wù)優(yōu)先意識，加強以服務(wù)為宗旨的行政文化建設(shè)，塑造以民本位、有限性、責(zé)任性、高效性和參與性為主要內(nèi)容的行政文化⑤彭向剛：《政府社會管理的誤區(qū)及觀念變革》，載《中國行政管理》2012年第4期，第123頁。。如近年來廣東在社會管理創(chuàng)新中高度重視政府自身的建設(shè)，全面啟動加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革。進一步減少行政審批數(shù)量，建立行政審批動態(tài)評估、管理和調(diào)整制度，對市場機制能夠有效調(diào)節(jié)、社會組織能夠自律管理、通過質(zhì)量認(rèn)證和事后監(jiān)管等能夠達(dá)到管理目標(biāo)的事項，不再實行審批管理。省政府分別于2012年7月和9月公布了第一、二批調(diào)整審批事項目錄，共對383項審批事項作出調(diào)整，推行網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批，積極向社會組織轉(zhuǎn)移職能，促進審批型政府的轉(zhuǎn)型，努力建設(shè)小政府、強政府和人民滿意的服務(wù)型政府。

四、作為社會組織的社會管理創(chuàng)新

繁榮和發(fā)展社會組織是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是整合多元利益的有效途徑。改革開放以來，中國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的深刻變遷，這種變遷對社會治理帶來根本性的變革。市場的競爭開放格局導(dǎo)致利益分化和多元力量的形成，利益關(guān)系更趨復(fù)雜，不同利益主體為爭取利益而產(chǎn)生的矛盾和沖突是隨社會變遷所帶來的慣?，F(xiàn)象。社會越分化，越需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而維護社會有機體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要有一定的機制來發(fā)揮社會整合的作用。政府作為社會的強力部門，能依其強制力實現(xiàn)社會生活的穩(wěn)定有序；但僅僅依靠政府力量，難以提高整合的質(zhì)量，并會大大提高社會整合的成本。因此，理想的社會管理是由三大行為主體在三個層面互動的過程：即政府、市場組織（企業(yè)）和社會組織是實現(xiàn)社會有序運行和不斷發(fā)展的共同推動者，三者分別采用行政、經(jīng)營和自治方式動員政治、經(jīng)濟和社會（文化）等資源和力量，形成一個管理體系，以合力作用于社會，從而發(fā)揮社會管理系統(tǒng)的最大效用。

在傳統(tǒng)的社會管理體制下，政府作為社會管理的唯一主體承擔(dān)了幾乎所有的社會管理職能。政府控制著社會生活的每一個領(lǐng)域，許多本應(yīng)由社會進行管理的事務(wù)卻由政府依靠行政權(quán)力來管理，這不但加重了政府的負(fù)擔(dān)，而且造成了社會管理的低效率，形成了政府在社會管理方面的“越位”與“錯位”局面。此外，隨著政治、經(jīng)濟體制的變革和改革開放力度的不斷加大，新的社會問題不斷涌現(xiàn)。由于現(xiàn)行社會管理體制的不合理和長期以來對社會管理的忽視，使得政府疲于應(yīng)付各種不斷出現(xiàn)的社會問題。而一些需要政府大力支持、事關(guān)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的問題被漠視，造成了政府在社會管理上的“缺位”。在公共管理時代，政府只是社會管理的核心主體，社會組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成公共管理中不可或缺的公共管理主體。政府必須清晰界定和調(diào)整自己在社會管理中的角色，與市場主體、第三部門結(jié)成伙伴關(guān)系，由公共服務(wù)的直接提供者、生產(chǎn)者，甚至是獨家壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者、合作者和管理者，讓公民和社會組織都能參與到社會管理的過程中來。也就是說，社會管理既包括政府社會管理，也包括社會自主管理。鑒于我國社會發(fā)育和自我管理長期滯后的現(xiàn)狀，當(dāng)前創(chuàng)新社會管理迫切需要重視社會主體的培育和實現(xiàn)社會自我管理①李培林：《創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)》，載《人民日報》2011年2月18日。。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局的提出，充分體現(xiàn)黨和國家已經(jīng)高度重視多元主體在社會管理創(chuàng)新中的重要作用。社會管理創(chuàng)新就是要實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，原來政府控制和管理社會的觀念，必須讓位于調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會的觀念，政府對社會的統(tǒng)治觀念，必須讓位于政府與社會的合作治理②周紅云：《社會管理創(chuàng)新實質(zhì)上是一場政府改革》，第20頁。。不過也有學(xué)者警告，社會管理謹(jǐn)防落入西方陷阱③韓冬雪：《社會管理謹(jǐn)防落入西方陷阱》，載《人民論壇》2011年第21期。，自西方引入國內(nèi)影響較大的治理理論，實際上也并非普世性的經(jīng)典理論。更準(zhǔn)確地說，治理理論反映的是英美國家的社會管理模式，西方各國本身的發(fā)展也是多元化和多樣化的。不過，韓冬雪也承認(rèn)，社會管理創(chuàng)新需要“引導(dǎo)社會組織有序參與”。

目前，爭論的焦點在于社會組織發(fā)展起來之后，國家與社會組織之間最終是一種怎樣的關(guān)系。有的學(xué)者認(rèn)為，要通過社會組織的發(fā)展，進一步確立社會本位，重構(gòu)政府與社會之間的關(guān)系定位。在政府與社會的力量對比中，重心要向社會傾斜，政府與社會的關(guān)系要由“政府本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變，逐步培育社會的自立性、自主性和自治性④周紅云：《社會管理創(chuàng)新實質(zhì)上是一場政府改革》，第20頁。。也有的學(xué)者則反對，認(rèn)為西方存在一個完全超脫于國家之外的“公民社會”是一個普遍的誤解⑤韓冬雪：《社會管理謹(jǐn)防落入西方陷阱》，載《人民論壇》2011年第21期。，這與“社會管理不能掉入公民社會陷阱”的論調(diào)⑥周本順：《走中國特色社會管理創(chuàng)新之路》，載《求是》2011年第10期。如出一轍。盡管如此，我們認(rèn)為，社會改革和社會管理創(chuàng)新必須充分借鑒經(jīng)濟改革的成功經(jīng)驗。30多年來經(jīng)濟建設(shè)的基本經(jīng)驗就是解放“經(jīng)濟全能型”政府，培育多種經(jīng)濟建設(shè)主體，讓各種所有制經(jīng)濟主體（企業(yè)）在市場中平等競爭，從而創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟奇跡。同樣的道理，社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于改革“社會全能型政府”，逐步開放社會，培育多元社會管理主體（社會組織），才能滿足多種多樣、無時無刻都存在和發(fā)生的大量社會需求⑦李昌平、游 敏：《加快社會建設(shè)必須改革“社會全能型政府》，載《南方日報》2012年5月26日，第9版。。

作為社會組織的社會管理創(chuàng)新，就是要積極培育和繁榮社會組織。以向社會簡政放權(quán)為抓手，加大政府對社會組織的培育扶持力度。降低社會組織準(zhǔn)入門檻，推行無業(yè)務(wù)主管（指導(dǎo)）的直接登記；加快推進社會組織“去行政化”和“去壟斷化”改革，實現(xiàn)自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費、自聘人員、自主會務(wù)，做到無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機關(guān)工作人員兼職，允許“一業(yè)多會”；制訂并公布各級政府年度轉(zhuǎn)移社會服務(wù)與管理事項目錄，積極向社會組織和市場轉(zhuǎn)移政府職能，依法將行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、社會微觀事務(wù)服務(wù)與管理、技術(shù)和市場服務(wù)等職能轉(zhuǎn)移給具有資質(zhì)條件的社會組織；建立健全政府購買社會服務(wù)制度，引入專業(yè)社會工作服務(wù)；等等。通過社會組織的大發(fā)展、大繁榮和能力提升，讓社會組織成為社會管理的重要主體，努力建設(shè)具有強大協(xié)同能力的公民社會。

五、作為國家建設(shè)的社會管理創(chuàng)新

所謂現(xiàn)代國家建設(shè)，乃是指現(xiàn)代民族國家的形成過程。在英國學(xué)者吉登斯看來，現(xiàn)代民族國家是一種有別于傳統(tǒng)城邦國家、封建國家和帝制國家的新型國家實體，“它對業(yè)已劃定的邊界的領(lǐng)土實施行政壟斷，它的統(tǒng)治靠法律以及對內(nèi)外部暴力工具的直接控制而得以維護?！雹侔矕|尼·吉登斯：《民族——國家與暴力》，上海三聯(lián)書店1998年，第147頁?，F(xiàn)代國家對外呈現(xiàn)獨立性，對內(nèi)擁有較強基礎(chǔ)性權(quán)力及政治整合能力。一般來說，國家建設(shè)包括國家職能和國家能力這兩個重要層面，其中國家職能是指國家的職責(zé)和功能，包括“應(yīng)然”和“實然”兩個層面的含義，即國家應(yīng)該承擔(dān)什么職責(zé)和功能以及國家實際上承擔(dān)了什么職責(zé)和功能；國家能力指的是國家履行其職責(zé)和功能的能力。一個國家能力的強弱決定了其國家職能的完成程度②高景柱：《國家職能、國家能力與國家構(gòu)建》，載《湖北社會科學(xué)》2011年第3期，第12頁。。

社會管理是新時期我國國家建設(shè)的重要內(nèi)容。首先，社會管理是我國政府的一項重要職能。2002年黨的十六大報告提出“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。2003年7月28日，胡錦濤總書記在全國防治非典工作會議上明確指出，各級政府要進一步完善社會管理和公共服務(wù)的職能，提高社會管理水平，改善公共服務(wù)質(zhì)量。2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確指出，“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。顯而易見，社會管理不僅是一項重要的國家職能，而且是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。

其次，從國家能力來看，現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的最顯著特征是其擁有較強的國家能力。米格代爾將國家能力定義為一國中央政府“影響社會組織，規(guī)范社會關(guān)系，集中國家資源并有效地加以分配或使用的能力”③Joel S.Migdal.Strong Societies and Weak States.Princeton：Princeton University Press，1989，p.4.。因此，國家能力不能包括通常所說的財政汲取能力，也包括社會整合的能力。國家能力的提升，使其能科學(xué)地制定并有效地執(zhí)行公共政策，靈活因應(yīng)各種社會問題，協(xié)調(diào)社會矛盾，維護社會秩序的穩(wěn)定④張飛龍等：《現(xiàn)代國家構(gòu)建視野下的法團主義研究》，載《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期，第160頁。。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》的開篇提到：“各國之間最重要的政治分野，不在于他們政府的形式，而在于他們政府的有效程度。有的國家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性，另一些國家在政治上則缺乏這些素質(zhì)，這兩類國家之間的差異比民主國家和獨裁國家之間的差異更大?！雹萑姞枴ず嗤㈩D：《變化社會中的政治秩序》，上海人民出版社2008年，第1頁。市場經(jīng)濟的發(fā)展，增強了國家的財政能力，但高度分化的社會也增加了國家整合的難度。社會管理創(chuàng)新就是要探索如何在多元復(fù)雜的市場經(jīng)濟條件下重建社會秩序，強化國家的整合和控制能力。

如果將國家職能的范圍大小和國家能力的強弱做一個交互分類，就會產(chǎn)生 “大而強”、“小而強”、“大而弱”和“小而弱”這四種國家模式。必須在合理確定國家職能范圍的同時強化國家能力，建設(shè)小而強的國家。換句話說，要在建立“有限政府”的同時，建立“有效政府”，這樣方能構(gòu)建“小而強”的國家。如果用時任中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋的話說，社會管理創(chuàng)新就是要建設(shè)“小政府、強政府”，“大社會、好社會”⑥汪 洋：《加快建設(shè)“大社會、好社會”“小政府、強政府”》，載《南方都市報》2012年2月28日。。當(dāng)前我國最大的問題就是政府管得太多，同時又有很多事情管不好。因此，社會管理創(chuàng)新就是要執(zhí)政黨不僅有能力推進經(jīng)濟的發(fā)展，還要學(xué)會如何治理一個日益復(fù)雜的社會⑦鄭永年：《中國模式：經(jīng)驗與困局》，浙江人民出版社2010年，第83頁。。

在作為國家建設(shè)的社會管理創(chuàng)新視野下，和諧社會不是一個沒有矛盾和沖突的社會，而是一個允許沖突表達(dá)的社會，一個能把沖突納入到制度化軌道解決的社會，是一個有彈性的社會。社會管理創(chuàng)新不是要消滅矛盾，而是要提高制度化、法治化解決矛盾和糾紛的能力，使矛盾不會對社會整體造成大的沖擊，從而使化解矛盾的過程成為國家建設(shè)的過程?，F(xiàn)代國家建設(shè)在“推動國家理性和向善的同時，也促進社會成員向現(xiàn)代文明人和現(xiàn)代公民轉(zhuǎn)變，在這個意義上講社會管理又是一種按現(xiàn)代性標(biāo)準(zhǔn)對人進行‘規(guī)訓(xùn)’的過程和‘文明進程’”①張旅平、趙立瑋：《自由與秩序：西方社會管理思想的演進》，載《社會學(xué)研究》2012年第3期，第23頁。。

六、結(jié) 語

改革開放以來，以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體通過改善經(jīng)濟績效來重塑執(zhí)政合法性，并取得了巨大成功。但是，單兵突進的經(jīng)濟進步對構(gòu)建良好社會秩序的邊際效用正在逐步遞減，連續(xù)多年的良好經(jīng)濟表現(xiàn)并沒有使社會問題減少。在高速經(jīng)濟增長的同時，我國的社會矛盾在日益凸顯，貧富差距有所擴大，收入分配出現(xiàn)嚴(yán)重不公，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)不平衡格局，城鄉(xiāng)二元體制沒有根本改觀，農(nóng)民工等社會弱勢群體生活艱難。在經(jīng)濟報喜、社會報憂的背景下，加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理已經(jīng)成為當(dāng)前我國深化改革開放必須突破的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文梳理了學(xué)術(shù)界和政策界對社會管理的各種理解，提出了理解社會管理的五種路徑，有利于進一步明晰社會管理創(chuàng)新的思路和方向。根據(jù)前文的論述，五種路徑可簡化成表1。

表1 理解社會管理的五種路徑

需要指出的是，五種理解社會管理的路徑并不是平行展開的，而是存在自下而上的層次之分。作為社會控制（維穩(wěn)）的社會管理創(chuàng)新，是最低層次，維穩(wěn)只是社會管理的器用層面，必須跳出維穩(wěn)看維穩(wěn)；作為社會政策的社會管理創(chuàng)新，強調(diào)保障和改善民生，主要是滿足市場經(jīng)濟條件下公民的基本需要，從源頭上化解社會矛盾；作為公共服務(wù)的社會管理創(chuàng)新，重視政府自身的變革，通過服務(wù)型政府建設(shè)理順官民關(guān)系，也是社會管理創(chuàng)新成敗的關(guān)鍵；作為社會組織的社會管理創(chuàng)新，試圖重構(gòu)政府—社會關(guān)系，確立社會本位，培育多元主體，實現(xiàn)管理到治理的轉(zhuǎn)型；作為國家建設(shè)的社會管理創(chuàng)新，把社會管理創(chuàng)新的過程作為國家職能和能力建設(shè)的過程，建立一個現(xiàn)代的民族國家是最高層次。當(dāng)然，在具體實踐中，社會管理創(chuàng)新可能同時從上述多個途徑展開，但決策者和實踐者要清楚的是，何種路徑更符合人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律，才是實現(xiàn)長治久安的治本之道。