我國食品安全法律體系存在的問題及完善措施

趙云霞，王 靜

（1.河北司法警官職業(yè)學(xué)院 司法事務(wù)系，河北 石家莊 050081；2.河北司法警官職業(yè)學(xué)院 法律系，河北 石家莊 050081）

食品安全問題已經(jīng)成為我國嚴(yán)重危害人們身體健康的一項重要內(nèi)容。面對我國越來越多的食品安全問題，除了要加強(qiáng)行政監(jiān)管部門執(zhí)法力度外，更重要的是應(yīng)當(dāng)有一個綜合的科學(xué)有效的食品安全法律體系。即有關(guān)食品生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、安全質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)體系、食品安全風(fēng)險評估體系、食品安全信用體系以及食品安全有效控制等多種類、多范圍、多層次的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的食品安全法律體系。

一、現(xiàn)有我國食品安全法律體系的構(gòu)成現(xiàn)狀

我國食品安全法律從無到有，不斷完善。從1949年至今，我國部級以上機(jī)關(guān)所頒布的有關(guān)食品安全方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋以及各類規(guī)范性文件多達(dá)近900篇。其中代表性的有：1988年《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》，該法對食品、工業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施、職責(zé)及法律責(zé)任等作了明確規(guī)定；1993年實(shí)施 、2000年修改的《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》，該法確立了國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度、產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者等的行為及相關(guān)法律責(zé)任做出了明確規(guī)定；1993年通過、2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，該法建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量檢驗檢測監(jiān)督體系和農(nóng)產(chǎn)品加工制品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及依法實(shí)行登記或許可等制度；1995年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，該法對食品衛(wèi)生、食品添加劑衛(wèi)生、食品衛(wèi)生管理、食品衛(wèi)生監(jiān)督等作了較為詳細(xì)的規(guī)定；2009年《中華人民共和國食品安全法》，該法不但進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了食品監(jiān)管的措施，規(guī)定了食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估等制度，還在確立食品安全分段監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會，加強(qiáng)對各個監(jiān)管部門監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)[1]。 此外，還有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（1994）、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》、《衛(wèi)生行政處罰程序》、《傳染病防治法》（2004）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（2007）、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》（2009）等法律法規(guī)。除此而外，我國還對個別產(chǎn)品專門制定了具體的管理辦法和規(guī)定。如《乳及乳制品衛(wèi)生管理辦法》、《乳品廠衛(wèi)生規(guī)范》等。上述法律法規(guī)，構(gòu)成了我國食品安全的基本法律框架。但是，但隨著經(jīng)濟(jì)社會及科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展和人們對食品安全問題認(rèn)識的不斷深化，我國目前的食品安全法律體系已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)今食品安全形勢的發(fā)展需要。雖然 2009年《食品安全法》對之前的《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行了完善，明確了生產(chǎn)經(jīng)營者為第一責(zé)任人，建立食品安全全過程的監(jiān)管，規(guī)定了食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度，加強(qiáng)和完善了食品監(jiān)管等措施，但面對食品安全仍然嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，我國現(xiàn)有食品安全法律體系仍然存在著不完善的問題[2]。

二、我國現(xiàn)有食品安全法律體系存在的問題

1.食品安全監(jiān)管體制不健全

缺乏一個權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管效率不高。盡管我國《食品安全法》設(shè)立了國務(wù)院食品安全委員會，加強(qiáng)對各個監(jiān)管部門監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，但它畢竟不是一個實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)實(shí)中行政監(jiān)管的不同部門負(fù)責(zé)不同的監(jiān)管環(huán)節(jié)，法律對各個部門的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限劃分也并不明確，這就直接導(dǎo)致食品安全監(jiān)管中職責(zé)混亂、政策不一、監(jiān)管重疊且矛盾等現(xiàn)象的發(fā)生。

2.食品安全法律體系不健全

食品安全法律法規(guī)內(nèi)容不夠全面，對許多問題尚未涉及。目前，隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)、輻射技術(shù)、納米技術(shù)等新技術(shù)、新產(chǎn)品的不斷出現(xiàn)與應(yīng)用，有害物質(zhì)的種類和來源日益繁雜，不斷滋生食品安全新問題。

3.食品安全檢測技術(shù)薄弱

在現(xiàn)實(shí)中，我國部分區(qū)域食品安全的技術(shù)研發(fā)不足，缺乏對一些重要食源性危害的檢測技術(shù)。一些縣級及以下的檢驗機(jī)構(gòu)無法購置必要的檢測儀器和設(shè)施，專業(yè)檢驗檢測人員嚴(yán)重缺乏，即時檢測能力差，檢驗周期過長，檢驗檢測信息不能共享。

4.食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

盡管《食品安全法》第22條規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一發(fā)布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)”，但目前中國檢測標(biāo)準(zhǔn)滯后和不全的現(xiàn)實(shí)，嚴(yán)重影響著食品安全的監(jiān)管力度[3]。我國目前的食品標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，而標(biāo)準(zhǔn)粗、更新慢尤為突出[4]。國外一般是按產(chǎn)品定標(biāo)準(zhǔn)，我國則是按類別劃分；國外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的修改周期一般是3到5年[5]，我國目前20 000項國家標(biāo)準(zhǔn)中，有700多項屬于“服役”超過10年而未變。

5.食品安全信用體系不健全

當(dāng)前一段時期，由于在較短時間內(nèi)發(fā)生了深刻的社會轉(zhuǎn)型，原有的行為評價和約束體系趨于弱化，而與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新規(guī)范、新機(jī)制、新秩序尚未發(fā)育成熟，人們面臨的價值觀念、社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動等更加復(fù)雜。由于缺少必要的食品安全信用體系，如食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信信息數(shù)據(jù)庫等，直接導(dǎo)致一些領(lǐng)域出現(xiàn)道德失范、不講誠信的問題，一些社會成員甚至見利忘義、喪失道德底線，不惜弄虛作假、違法犯罪。

6.監(jiān)測評估體系和應(yīng)急處置能力體系不健全

開展風(fēng)險監(jiān)測與評估，預(yù)控食品質(zhì)量，預(yù)防食品安全事故，是解決食品安全問題的重要途徑。時下熱議的地溝油、洗蝦粉和“化學(xué)火鍋底料”等一系列食品安全事件，正是食品安全風(fēng)險監(jiān)測評估能力不足、水平不高等原因造成的。很多地區(qū)食品安全風(fēng)險監(jiān)測方案缺失，各級衛(wèi)生行政部門對食品安全風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)的收集和利用不夠，因此不能很好地利用監(jiān)測結(jié)果開展預(yù)警工作，而且一旦出現(xiàn)食品安全突發(fā)或重大事件時應(yīng)急處置能力也很薄弱。

三、完善我國食品安全法律體系的對策

1.構(gòu)建一個和諧穩(wěn)定的法制監(jiān)管網(wǎng)

盡快修訂、完善與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，形成以《食品安全法》為核心，完整、協(xié)調(diào)、適應(yīng)形勢發(fā)展的食品安全法律體系，構(gòu)建一個和諧穩(wěn)定的法制監(jiān)管網(wǎng)。首先國家要從源頭開始，突出重點(diǎn)，實(shí)施從農(nóng)田到餐桌，從生產(chǎn)、加工、消費(fèi)到出口環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)經(jīng)營者建立購銷臺賬，如實(shí)記載農(nóng)產(chǎn)品的名稱、來源、銷售去向、銷售數(shù)量等內(nèi)容[6]。這樣，一旦發(fā)現(xiàn)問題，可以及時確定產(chǎn)生問題的環(huán)節(jié)，防止造成更大的危害。其次要嚴(yán)懲重處食品安全違法犯罪行為，切實(shí)解決“違法成本低”的問題，讓不法分子付出高昂的代價，從根本上扭轉(zhuǎn)食品安全違法犯罪頻發(fā)的勢頭。

2.加快制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

確保食品安全的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是建立與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)國際食品標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤研究，促進(jìn)我國食品標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)同步發(fā)展，推進(jìn)我國食品安全控制技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的制訂和修訂工作，確定食品標(biāo)準(zhǔn)制定原則和依據(jù)，針對具體問題，對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行添加、修訂、廢除。建立起與國際接軌的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，為食品安全檢測提供強(qiáng)有力的技術(shù)依據(jù)[7]。

3.借助科技力量確保食品安全

重視科技力量、加大應(yīng)用最新科技成果是促進(jìn)和保障食品安全的非常重要的手段。作為行政監(jiān)管機(jī)關(guān)和食品行業(yè)從業(yè)者，要及時掌握國際、國內(nèi)食品安全的最新技術(shù)動向，并用于實(shí)踐工作中。除此而外，中國還應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，整合現(xiàn)有食品檢測資源，建立統(tǒng)一、權(quán)威、強(qiáng)勢的食品安全檢測體系[8]。時機(jī)成熟時可成立統(tǒng)一的食品安全檢測機(jī)構(gòu)，整合各方面的檢驗檢測資源，建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資源共享。

4.加強(qiáng)監(jiān)測評估體系建設(shè)和應(yīng)急處置能力建設(shè)

2012年國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃把進(jìn)一步加強(qiáng)食源性疾病主動監(jiān)測、加快技術(shù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、深入開展技術(shù)培訓(xùn)、加強(qiáng)質(zhì)量控制和監(jiān)測結(jié)果通報列入食品安全工作的重點(diǎn)。各地應(yīng)加強(qiáng)食品安全風(fēng)險交流工作，增強(qiáng)風(fēng)險交流意識，做好主動宣傳工作；另一方面還應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)警網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推動食源性疾病主動監(jiān)測工作，加強(qiáng)食品安全風(fēng)險監(jiān)測質(zhì)量控制，提高食品安全風(fēng)險監(jiān)測能力。

5.引導(dǎo)企業(yè)自律，健全食品安全信用體系

要使食品安全的形勢好轉(zhuǎn)，還得加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會作用，大力引導(dǎo)企業(yè)自律。重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會的合理分權(quán)，把一些權(quán)力下放給社會[9]。培養(yǎng)企業(yè)的誠信意識，建立對消費(fèi)者負(fù)責(zé)任的食品安全信用體系。具體包括：要長抓誠信教育工作；加強(qiáng)誠信信息公開；實(shí)行誠信分類監(jiān)管；強(qiáng)化誠信的社會監(jiān)督；加大失信懲處力度。

6.加強(qiáng)工商行政執(zhí)法與刑事司法的緊密銜接

行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，是推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)，也是發(fā)揮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)整體合力的重要措施，對于嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)違法犯罪和有效保護(hù)消費(fèi)者、經(jīng)營者合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。各級工商機(jī)關(guān)應(yīng)不斷完善內(nèi)部立案、審核、審批、移送制度，建立健全與司法機(jī)關(guān)的溝通、銜接和案件移送機(jī)制，嚴(yán)禁罰過放行、以罰代刑，確保對犯罪分子的刑事責(zé)任追究到位。

7.加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理體系

一要加快理順監(jiān)管體制，充實(shí)基層監(jiān)管力量，建立相關(guān)部門協(xié)同配合、社會各界共同參與的餐飲食品安全治理體系；二是進(jìn)一步推動地方政府負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管部門切實(shí)負(fù)責(zé)，落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任；三是弘揚(yáng)以“監(jiān)管為民”為核心價值的食品監(jiān)管文化，提升監(jiān)管隊伍素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法程序和監(jiān)督執(zhí)法行為；四是加快組建稽查隊伍，履行違法案件查處職責(zé)，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為。

總之，完善的法律體系是食品安全的有效保障。只有建立一個綜合的科學(xué)有效的食品安全法律體系，食品安全問題才能得到根本的改善，人民群眾的食品安全利益才能得到真正的保證。

[1] 樊永祥.加強(qiáng)食品安全工作是關(guān)系人民群眾健康的一件大事[J].中華醫(yī)學(xué)雜志,2005(2):34-37.

[2] 陳錦麗.食品安全的探討[J].食品研究與開發(fā),2004(6):65-69

[3] 趙曉飛.2005年食品安全年[J].中國藥品監(jiān)督,2004(3):97.

[4] 科技部.我國食品安全態(tài)勢調(diào)研報告[R].2003.

[5] 瑪麗恩·內(nèi)斯特爾.食品政治[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2004:154.

[6] 畢金峰.微生物風(fēng)險評估的原則與應(yīng)用食品藥品發(fā)展與監(jiān)管[J].中國衛(wèi)生法制,2004(2):86-89.

[7] 陳君石.國外食品安全現(xiàn)狀對我國的啟示[J].中國衛(wèi)生法制,2002(10):97-101.

[8] 湯天曙,薛毅.我國食品安全現(xiàn)狀與對策[J].中國食物與營養(yǎng),2002(4):74-76.

[9] 賈敬敦,陳春明.中國食品安全態(tài)勢分析[M].北京:中國科學(xué)技術(shù)出版社,2003:208.