地方政府“土地財(cái)政”模式的危害、成因及破解路徑

■鐘驍勇/王永生/岳永兵

（1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，南昌 330032；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

近十年我國(guó)地方政府土地財(cái)政收入翻了30多倍，年平均增長(zhǎng)率高達(dá)40.94%，表面上給地方政府帶來(lái)了巨額收入，帶動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也潛移默化地影響了地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展，滋生官員腐敗和權(quán)力濫用，危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。本文的目的在于通過(guò)分析土地財(cái)政存在的問(wèn)題，揭示地方政府對(duì)“土地財(cái)政”產(chǎn)生依賴的制度性成因，進(jìn)一步探析土地財(cái)政可能存在的負(fù)面效應(yīng)，最后提出相應(yīng)的破解路徑，以期改變當(dāng)前地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”模式的現(xiàn)狀，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1 地方政府“土地財(cái)政”模式的危害

1.1 導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理

“土地財(cái)政”造成了不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上漲過(guò)快，使不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)與其他產(chǎn)業(yè)之間的收益率差距不斷加大，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。另外，不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)的融資很大程度上依賴于銀行貸款，造成了銀行中相當(dāng)大比例的信貸資源流入了不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)，導(dǎo)致中小企業(yè)貸款難的問(wèn)題尤其突出，這不利于我國(guó)增加就業(yè)的政策實(shí)施。

1.2 潛在的巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方政府借助于土地經(jīng)營(yíng)為其投資融資平臺(tái)提供擔(dān)保而獲得信貸資本，這些資本大多被投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域來(lái)支撐大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)。這種滾雪球的土地經(jīng)營(yíng)方式風(fēng)險(xiǎn)很大，因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)。有些地方重復(fù)建設(shè)問(wèn)題也較為突出，具有明顯的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。而且地方政府通過(guò)土地進(jìn)行抵押融資的行為是以政府信用為支撐的，如果出現(xiàn)收益下降，無(wú)法償還貸款時(shí)，巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)轉(zhuǎn)移到中央政府身上，會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政造成影響。因此，地方政府的“土地財(cái)政”行為不僅影響自身財(cái)政系統(tǒng)的穩(wěn)定，還會(huì)對(duì)商業(yè)銀行金融系統(tǒng)和國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)造成安全隱患。

1.3 耕地資源銳減，威脅糧食安全

自從地方政府開(kāi)啟“土地財(cái)政”模式以來(lái)，土地資源的未批先用、以租代征、非法占地等現(xiàn)象就普遍存在。地方政府為了自身利益最大化，隨意圈占農(nóng)用地，并違法轉(zhuǎn)讓、出讓土地獲得財(cái)政收入。土地具有稀缺性，是不可再生資源，1996-2008年，我國(guó)的耕地一共減少了0.83萬(wàn)km2，下降了6.40個(gè)百分點(diǎn)[1]。在農(nóng)業(yè)技術(shù)短期難以突破的前提下，耕地的減少會(huì)直接影響糧食產(chǎn)量，引起糧食價(jià)格上漲，引發(fā)糧食危機(jī)與通貨膨脹。

1.4 房?jī)r(jià)居高不下，抑制內(nèi)需增長(zhǎng)

房?jī)r(jià)的高漲不下，“土地財(cái)政”居功至偉。土地出讓價(jià)格和相關(guān)稅費(fèi)的不斷上漲提高了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的成本，從而對(duì)高房地產(chǎn)價(jià)格形成支持作用，進(jìn)而使那些城市中本不富裕的中低收入群體淪落為所謂的“房奴”。由于房產(chǎn)消費(fèi)屬于剛性需求，住房消費(fèi)必然會(huì)擠占居民其它方面的消費(fèi)，最終會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)結(jié)構(gòu)的失衡，對(duì)內(nèi)需形成抑制作用[2]。

1.5 收入分配失調(diào)，貧富差距拉大

城鄉(xiāng)二元土地所有制和現(xiàn)有征地制度導(dǎo)致了土地市場(chǎng)新一輪收入和財(cái)產(chǎn)的再分配。以土地出讓金分配為例，各級(jí)政府和開(kāi)發(fā)商獲取了60%-70%的收入，村集體獲得了20%-30%的收入，最后剩下的5%-10%的收入才是失地農(nóng)民所得。房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格居高不下導(dǎo)致財(cái)富轉(zhuǎn)移，社會(huì)財(cái)富越來(lái)越集中于少數(shù)人手中，貧富差距不斷拉大，容易激化社會(huì)矛盾，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

1.6 成為腐敗滋生的溫床

根據(jù)我國(guó)目前的土地制度，只有國(guó)有土地才允許直接開(kāi)發(fā)、出讓，集體土地只有通過(guò)征收后才允許進(jìn)入市場(chǎng)。然而，由于監(jiān)督機(jī)制的缺失和集體土地出讓帶來(lái)的巨大利益使地方政府不惜違法征地，尋租活動(dòng)日益頻繁，極大地?fù)p害了政府在老百姓心中的形象。

2 地方政府“土地財(cái)政”模式的成因

2.1 財(cái)政體制是土地財(cái)政形成的體制動(dòng)因

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制是以1994年的分稅制改革為基礎(chǔ)的，在分稅制改革中，中央政府開(kāi)始將稅源廣、收入穩(wěn)定的大稅種進(jìn)行上收，同時(shí)，增加地方政府在公共品供應(yīng)上承擔(dān)的支出責(zé)任，形成了“財(cái)權(quán)上收”和“事權(quán)下放”的局面。2013年上半年全國(guó)財(cái)政收入68591億元，其中地方財(cái)政收入為36280億元，約占全國(guó)財(cái)政收入的一半，而地方財(cái)政支出卻高達(dá)50143億元，約占全國(guó)財(cái)政支出的84%，財(cái)政收支矛盾十分凸出。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為分稅制改革后地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等，手中可支配的財(cái)力越來(lái)越少，而要盡的義務(wù)和責(zé)任卻越來(lái)越多。為了擴(kuò)大財(cái)源、緩解財(cái)政壓力，地方政府只能將目標(biāo)放在地方獨(dú)享的稅種上，如耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅等。此外，分稅制并未對(duì)預(yù)算外資金體制進(jìn)行改革，尤其是土地出讓金，不僅增收數(shù)量大，而且完全由地方政府自主支配。當(dāng)合理的地方稅收入增長(zhǎng)難以彌補(bǔ)支出的增長(zhǎng)時(shí)，地方政府依靠預(yù)算外收入生存的“土地財(cái)政”模式必將大行其道[3]。

2.2 政績(jī)考核制度是土地財(cái)政形成并強(qiáng)化的機(jī)制動(dòng)因

從理論上講，政績(jī)考核的范圍應(yīng)該包括整個(gè)政府管理活動(dòng)的成績(jī)和效果，但實(shí)際上，中央政府自從改革開(kāi)放以來(lái)一直都未曾建立全面具體的定量評(píng)價(jià)指標(biāo)，在具體考核過(guò)程中往往選擇那些容易觀測(cè)量化的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，而以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為主的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就自然成為衡量地方政府官員政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是中央還是地方，都強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心，以致地方官員將主要精力放在做大GDP和完成財(cái)政收支任務(wù)上，強(qiáng)化了地方經(jīng)濟(jì)行為導(dǎo)向的功利性。經(jīng)濟(jì)增速高的地區(qū)容易得到中央政府的政策、財(cái)力扶持，官員獲得升遷的機(jī)會(huì)多，地方政府對(duì)于GDP的追求會(huì)隨著政府間的競(jìng)爭(zhēng)被進(jìn)一步放大，即使中央政府制訂了彈性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)，地方政府也會(huì)將其作為剛性目標(biāo)去完成，容易形成片面強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)的政績(jī)觀。如果說(shuō)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度還不足以讓地方政府依賴“土地財(cái)政”，那么能實(shí)現(xiàn)短期政績(jī)則成為地方官員在五年任期面前無(wú)法拒絕的緣由，進(jìn)而造成加快土地出讓步伐的短視行為。因此，中央政府的政績(jī)考核制成為“土地財(cái)政”的主要助推力之一。

2.3 土地管理制度是土地財(cái)政形成的潛在誘因

我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有制的核心內(nèi)容是城市的土地國(guó)家所有，農(nóng)村、郊區(qū)的土地以及自留山和宅基地集體所有[4]。城鄉(xiāng)的土地資源要進(jìn)行調(diào)整和重新配置只能通過(guò)征地制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，這就涉及到國(guó)家和農(nóng)民集體之間的博弈，然而當(dāng)前法律并未對(duì)征地的公益性進(jìn)行明確界定?，F(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民集體”的代表村委會(huì)或村民小組也沒(méi)有真正代表農(nóng)民的利益，再加上中國(guó)的集權(quán)政治體制且對(duì)政府的監(jiān)督弱化，使地方政府在土地出讓中擁有所有權(quán)代表和行政權(quán)主體的雙重身份，實(shí)際上掌握了征地決定權(quán)和自由裁量權(quán)[5]?？梢哉J(rèn)為在國(guó)家和農(nóng)民集體的土地所有權(quán)被地方政府占據(jù)的過(guò)程中，由于土地管理制度的缺陷，使地方政府擁有了對(duì)土地的壟斷控制權(quán)，這是誘發(fā)“土地財(cái)政”問(wèn)題的根源所在。

2.4 過(guò)快的城市化和工業(yè)化進(jìn)程是土地財(cái)政形成的外部動(dòng)力

2000-2012年我國(guó)的城市化率平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，2012年我國(guó)的城市化率已經(jīng)高達(dá)52.57%。地方政府以不斷擴(kuò)大城市化和工業(yè)化規(guī)模來(lái)彰顯政績(jī)，然而要實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模的擴(kuò)張和工業(yè)化的加速，政府必須擁有足夠的墊付資本來(lái)滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)投資以及人口增長(zhǎng)的需求。因此，地方政府會(huì)利用其對(duì)土地資源的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取巨額的土地出讓收入和相關(guān)稅費(fèi)收入，同時(shí)，采用低價(jià)以及無(wú)償出讓等方式來(lái)迅速招商引資。城市化和工業(yè)化的速度越快，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度就越快，這就是城市化和工業(yè)化進(jìn)程給地方政府帶來(lái)的財(cái)政效應(yīng)。因此，可以將中國(guó)城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展歸結(jié)為土地財(cái)政興起的外部動(dòng)力[6]。

3 破解路徑

3.1 構(gòu)建合理的財(cái)稅制度體系

地方政府“土地財(cái)政”問(wèn)題的根源在于1994年分稅制改革帶來(lái)的中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等。通常情況下，財(cái)政分權(quán)有利于促進(jìn)各區(qū)域公共服務(wù)水平均等化，推進(jìn)政策實(shí)施和制度創(chuàng)新，然而我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制中關(guān)于收入分配的劃分有失公平，財(cái)稅轉(zhuǎn)移制度也尚未建立，造成地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。沒(méi)有財(cái)權(quán)的保證勢(shì)必會(huì)造成事權(quán)的濫用，因此，要遏制土地財(cái)政就必須給予地方政府足夠的財(cái)權(quán)，讓事權(quán)在財(cái)權(quán)的支持下正常運(yùn)行。

第一，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，給予地方政府更多的財(cái)權(quán)。針對(duì)財(cái)權(quán)上收的問(wèn)題，適當(dāng)提高地方政府在共享稅中分享的比例，給予地方政府一定的稅收自主權(quán)，建立獨(dú)立穩(wěn)定的地方稅體系，同時(shí)，將農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出重心適當(dāng)上移，使地方政府有足夠的財(cái)力為當(dāng)?shù)厝嗣裉峁└玫姆?wù)。

第二，逐步建立土地財(cái)產(chǎn)稅體系，改變一次性的土地出讓模式。完善土地稅法，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)進(jìn)行重構(gòu)，科學(xué)制定稅率和稅種，增加土地保有環(huán)節(jié)稅收，試行房產(chǎn)稅改革，逐步建立適合目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地財(cái)產(chǎn)稅體系，形成地方政府穩(wěn)定的稅收來(lái)源，從而改變一次性的土地出讓方式。

第三，完善現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。制定《中華人民共和國(guó)轉(zhuǎn)移支付法》，將中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目并入財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，完善轉(zhuǎn)移支付措施，同時(shí)減少財(cái)政次級(jí)，讓基層財(cái)政成為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要接受者。

3.2 改進(jìn)現(xiàn)有的政績(jī)考核制度

改革開(kāi)放以來(lái)，以GDP、財(cái)政收入為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)一直是衡量地方政府工作政績(jī)的主要指標(biāo)，這是由于中國(guó)處于社會(huì)主義初期階段的基本國(guó)情決定的。雖然地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平可以反映出當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)水平，但是這并不能完全反映政府的全部績(jī)效，過(guò)于側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也會(huì)導(dǎo)致地方政府不惜積累巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和犧牲生態(tài)環(huán)境的代價(jià)去傳遞政績(jī)的接力棒。因此，只有設(shè)計(jì)科學(xué)的衡量指標(biāo)，完善考核體系才能避免地方政府不約而同地經(jīng)營(yíng)“土地財(cái)政”。

第一，降低GDP在政績(jī)考核體系中的比重，增加社會(huì)發(fā)展的比重?，F(xiàn)行的政績(jī)考核制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)GDP的作用，忽視了對(duì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)注，這里的社會(huì)發(fā)展包括教育就業(yè)、科技文化、衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面，只有加強(qiáng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的重視，才能使地方政府由“投資型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。

第二，樹(shù)立正確的政績(jī)觀以及利益觀。在現(xiàn)行政績(jī)考核制度下，一些地方干部急功近利，只講GDP不顧群眾切實(shí)利益，造成政府與民眾沖突不斷，影響了政府的公信力。因此，對(duì)政府的GDP進(jìn)行考核的同時(shí)，要側(cè)重對(duì)單位GDP耗能量、GDP的來(lái)源及其構(gòu)成、單位GDP的污染物排放量等因素進(jìn)行考核。此外，還要在地方干部考核體系中增加民生指標(biāo)，把群眾的幸福指數(shù)納入對(duì)地方官員的考核體系中，提高地方政府的公共服務(wù)能力。

3.3 完善征地制度，加強(qiáng)土地出讓金收支監(jiān)管

征地制度的不合理是造成土地財(cái)政泛濫的重要原因。其中，土地管理法規(guī)定國(guó)家為了公共利益可以征收農(nóng)村集體土地，然而，相關(guān)法規(guī)并未對(duì)“公共利益”的內(nèi)容和范圍作出明確界定，使地方政府實(shí)際擁有對(duì)征地的壟斷權(quán)。再則，土地出讓金的收支行為缺乏監(jiān)管，加速了地方政府毫無(wú)節(jié)制的賣地行為，因此，完善征地法律制度、加強(qiáng)監(jiān)管勢(shì)在必行。

第一，縮小征地范圍，防止征地權(quán)的濫用。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將允許征地的范圍限定在重大公益性用地上，同時(shí)建立健全集體建設(shè)用地市場(chǎng)，探索集體建設(shè)用地直接入市的方式和途徑，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

第二，規(guī)范征地程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。立法將征地過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，包括征地范圍、征地后的用途等。同時(shí)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并以法律形式明確補(bǔ)償內(nèi)容和分配依據(jù)，改變當(dāng)前政府“低價(jià)買高價(jià)賣”的征地模式。

第三，強(qiáng)化土地出讓金收支監(jiān)管，降低地方政府征地收益。一是建立科學(xué)、合理的土地出讓金收入核算體系，增強(qiáng)土地出讓金預(yù)算收支編制的科學(xué)性和合理性，確保土地出讓金的征收和使用依法進(jìn)行。二是加大土地出讓金收支情況的監(jiān)管力度，對(duì)于涉及土地出讓金違法行為的責(zé)任人，堅(jiān)決披露，加大懲罰力度，規(guī)范土地出讓金的支出行為。三是，調(diào)整土地出讓金的分配關(guān)系，將土地增值收益多用于修建保障性住房、提供低收入人群住房補(bǔ)貼等民生工程，實(shí)現(xiàn)土地出讓金取之于民、用之于民的最終目標(biāo)。

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[2]蔣震,邢軍.地方政府“土地財(cái)政”是如何產(chǎn)生的[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2011(1):20-24.

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