中國(guó)的城鎮(zhèn)化與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革*

王 干 魯 全

(1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院 北京 100871;2.中國(guó)人民大學(xué) 北京 100872)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力和必然結(jié)果，目前全世界有36 億的居民居住在城市，發(fā)達(dá)國(guó)家超過(guò)70%的人口居住在城市。中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，由于中國(guó)典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及區(qū)域發(fā)展差異形成的戰(zhàn)略縱深，使得中國(guó)的城鎮(zhèn)化有著極大的發(fā)展空間。然而，回顧改革開放以來(lái)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，卻是一個(gè)城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后于工業(yè)化的過(guò)程，其主要表現(xiàn)形式就是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量進(jìn)入城市，維持了中國(guó)傳統(tǒng)的勞動(dòng)力成本比較優(yōu)勢(shì)，但其代價(jià)卻是廣大進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民沒(méi)有享受相應(yīng)的市民待遇。在中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大城市和超大城市規(guī)模的不斷膨脹與城市公共服務(wù)與社會(huì)福利供給能力相對(duì)滯后之間的矛盾日益突出。

進(jìn)入“十二五”時(shí)期后，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位被進(jìn)一步提升，城鎮(zhèn)化不僅應(yīng)當(dāng)成為促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型，保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要推動(dòng)力，也應(yīng)當(dāng)成為促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方式;城鎮(zhèn)化不僅應(yīng)當(dāng)是吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)工作，從而發(fā)揮中國(guó)的“人口紅利”，也應(yīng)當(dāng)是使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力享受市民待遇，享受“福利紅利”;城鎮(zhèn)化不僅應(yīng)當(dāng)是建設(shè)具有世界影響力的大規(guī)模城市，也應(yīng)當(dāng)是小城鎮(zhèn)建設(shè)以及農(nóng)村現(xiàn)代化的同步進(jìn)行。這些新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵都使得城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的政策系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)成為重要的組成部分。因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益是一項(xiàng)重要的勞工權(quán)益，從而影響到農(nóng)民工的福利水平;養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益還是一項(xiàng)國(guó)民權(quán)益，從而涉及到所有城鄉(xiāng)居民的老年生活質(zhì)量。尤其是伴隨中國(guó)老齡化進(jìn)程的不斷加快，養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題更為民眾所關(guān)注。基于此，本文將結(jié)合中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本特征，討論中國(guó)城鎮(zhèn)化背景下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的若干重要議題，從而使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本特征

與全世界大多數(shù)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程相比，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程因?yàn)樗帤v史時(shí)期的特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，以及中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的特殊性，體現(xiàn)出了一些獨(dú)有的特征。從總體上看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是在顯著城鄉(xiāng)差異背景下的城鎮(zhèn)化，中國(guó)的城鄉(xiāng)差異不僅體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)差別以及城鄉(xiāng)居民收入差別上，而且體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的福利差別上。在這種具有顯著差別的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下的城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)并存。中國(guó)的城鎮(zhèn)化還是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中的城鎮(zhèn)化，雖然全世界各國(guó)城鎮(zhèn)化率快速提高都往往與國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展同時(shí)發(fā)生，但是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有特殊性，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力主要是勞動(dòng)力的比較成本優(yōu)勢(shì)以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)，在這種競(jìng)爭(zhēng)模式下，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相分離，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人，并成為推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，但卻無(wú)法享受相應(yīng)的市民待遇。除此之外，中國(guó)的城鎮(zhèn)化在動(dòng)力機(jī)制、實(shí)現(xiàn)形式、區(qū)域差異等方面都有著自身的特征，主要包括以下四個(gè)方面:

( 一) 城鎮(zhèn)常駐人口數(shù)量增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于享受市民待遇的人口數(shù)量增幅

常駐城鎮(zhèn)的人口占總?cè)丝诘谋戎厥呛饬恳粋€(gè)國(guó)家或地區(qū)城鎮(zhèn)化程度的重要標(biāo)志。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011 年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，但是，從人群分類的角度看，常駐城鎮(zhèn)的人口根據(jù)其社會(huì)福利待遇的實(shí)現(xiàn)程度不同，至少可以分為三種不同的群體:

其一，是城鎮(zhèn)戶籍人口，他們可以享受全部的福利待遇，或者至少是擁有享受福利待遇的資格，是真正意義上的“城鎮(zhèn)居民”。其二，是在城鎮(zhèn)已經(jīng)持續(xù)工作了一段時(shí)間的外來(lái)務(wù)工人員，主要是農(nóng)民工。他們可以部分地享受城鎮(zhèn)的福利待遇，但卻無(wú)法享受全部的福利待遇，且在福利水平上與城鎮(zhèn)戶籍人口有所區(qū)別。一方面，隨著近些年社會(huì)保障領(lǐng)域法制進(jìn)程的加快，以及福利待遇與戶籍的脫鉤，農(nóng)民工可以享受一些基于勞動(dòng)權(quán)而產(chǎn)生的福利權(quán)，如參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度等。但另一方面，農(nóng)民工尚無(wú)法享受一些基于戶籍的社會(huì)保障待遇，例如最低生活保障、生育保險(xiǎn)等等。其三，是在城鎮(zhèn)工作時(shí)間較短或季節(jié)性流動(dòng)的進(jìn)城務(wù)工人員，以及進(jìn)城務(wù)工人員的家屬。其中，前一部分群體由于工作流動(dòng)性較強(qiáng)，而我國(guó)目前的相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度流動(dòng)性欠缺，導(dǎo)致其無(wú)法長(zhǎng)期連續(xù)地參保，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益無(wú)法得到充分保障;后一部分群體由于大多沒(méi)有正式工作而無(wú)法享受基于勞動(dòng)關(guān)系的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)，而他們?cè)诮逃?、住房等方面的需求又往往面臨戶籍的限制而無(wú)法得到充分滿足。

( 二) 大城市與中小城市群同時(shí)發(fā)展

從城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)形式看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要有兩種形式，第一種形式是大規(guī)模甚至超大規(guī)模城市的發(fā)展，第二種形式則是以某一城市為中心的中小城市群的發(fā)展。這兩種發(fā)展形式在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段以及不同區(qū)域也有所不同，早期的城鎮(zhèn)化主要以第一種形式為主，這主要是因?yàn)橹袊?guó)的資源分配方式與行政體制有密切的關(guān)系，大型城市往往是行政級(jí)別更高的城市，也因此更容易獲得優(yōu)質(zhì)的資源分配，但隨著大型城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對(duì)公共服務(wù)以及公共設(shè)施的要求也日益提高，很多城市超出了承載能力而不堪重負(fù)，在推力與拉力的共同作用下，目前的城鎮(zhèn)化則體現(xiàn)出第一種形式和第二種形式的并存;從區(qū)域上看，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化也經(jīng)歷了從第一種形式為主到兩種形式并存的發(fā)展歷程，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期，在特區(qū)政策的影響下，東部地區(qū)也涌現(xiàn)出一些大規(guī)模的城市，但隨著從城市開發(fā)向區(qū)域開發(fā)政策的轉(zhuǎn)變，東部地區(qū)已經(jīng)逐漸出現(xiàn)了一些具有一定規(guī)模的城市群(如珠三角城市群、長(zhǎng)三角城市群、環(huán)渤海城市群等)，以及以某一大中型城市為中心的“同城化”。相比而言，我國(guó)中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化則仍然以第一種形式為主。

不同形式的城鎮(zhèn)化對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將會(huì)產(chǎn)生不同的影響。以超大規(guī)模城市為主要方式的城鎮(zhèn)化由于在短期內(nèi)會(huì)吸引大量年輕勞動(dòng)力的進(jìn)入而將有利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，但同時(shí)會(huì)對(duì)老年服務(wù)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的接續(xù)性提出較高的要求;以城市群為主要形式的城鎮(zhèn)化往往以產(chǎn)業(yè)為核心，而突破了既有的行政區(qū)劃限制，這對(duì)我國(guó)目前屬地化管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及以行政區(qū)域?yàn)榻y(tǒng)籌單位的基金運(yùn)行模式都提出了重大的挑戰(zhàn)。

( 三) 農(nóng)村城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同時(shí)發(fā)展

中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程既是一個(gè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)向現(xiàn)代新型工業(yè)國(guó)家轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是一個(gè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程，因此，從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化至少可以分為三種類型，并對(duì)應(yīng)著三種值得重點(diǎn)關(guān)注的人群:第一，是以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市為主要方式的城鎮(zhèn)化，其結(jié)果是已有城市常駐人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大。在這種形式的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民工是一個(gè)值得特別關(guān)注的群體。第二，是以農(nóng)村土地征用和城市擴(kuò)張為主要方式的城鎮(zhèn)化，其結(jié)果是城市地理面積的不斷擴(kuò)張，在這種城鎮(zhèn)化方式中，被征地農(nóng)民是值得關(guān)注的重點(diǎn)群體。第三，是以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化為主要方式的城鎮(zhèn)化，其結(jié)果是農(nóng)村居民生產(chǎn)與生活方式的城鎮(zhèn)化，雖然他們?nèi)匀皇敲x上的“農(nóng)村”，但卻是實(shí)質(zhì)上的“城鎮(zhèn)”，在這種城鎮(zhèn)化的方式中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人是值得特別關(guān)注的群體。

以上三種不同類型的城鎮(zhèn)化方式中三種值得特別關(guān)注的群體，其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需求以及相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的政策要點(diǎn)是有顯著差異的。對(duì)于進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力而言，從勞動(dòng)關(guān)系的特征上看，應(yīng)當(dāng)將其納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但由于目前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保門檻較高(即個(gè)人需要繳納工資的8%，企業(yè)需要繳納工資的20%)，以及農(nóng)民工對(duì)當(dāng)期收入的偏好，導(dǎo)致農(nóng)民工的實(shí)際參保率較低;另一方面，由于農(nóng)民工的流動(dòng)性較強(qiáng)，其參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之后的權(quán)益流動(dòng)性(這種權(quán)益流動(dòng)性既包括跨區(qū)域流動(dòng)也包括跨行業(yè)流動(dòng))還無(wú)法得到充分的保障。對(duì)于被征地農(nóng)民而言，各地方的實(shí)踐往往是用征地補(bǔ)償款作為其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源，就是所謂的“土地?fù)Q保障”。但也有不同的意見認(rèn)為，農(nóng)民獲得養(yǎng)老保障是基于其公民身份，而不應(yīng)當(dāng)以失去土地為代價(jià)，從而主張將征地補(bǔ)償與養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益區(qū)別開。對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為主要方式的從事產(chǎn)業(yè)化勞動(dòng)的農(nóng)民，其在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的關(guān)鍵性政策議題是，他們應(yīng)當(dāng)以勞動(dòng)特征為標(biāo)準(zhǔn)參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，還是應(yīng)當(dāng)以身份為特征參加農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及這兩個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接問(wèn)題。

( 四) 城鎮(zhèn)化存在顯著的區(qū)域差異

由于中國(guó)存在較大的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，因此中國(guó)的城鎮(zhèn)化程度在不同的地區(qū)也有顯著的差別，城鎮(zhèn)化率在東部、中部和西部地區(qū)分別是56.2%、43%和38.3%(辜勝阻，2012)。不僅在城鎮(zhèn)化程度上存在差別，我國(guó)東中西部城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)方式也存在較大的差別:在東部地區(qū)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量涌入(如珠三角地區(qū))和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化(如長(zhǎng)三角地區(qū))是城鎮(zhèn)化的主要方式，并體現(xiàn)為大型城市與中小城市同時(shí)發(fā)展的特征，相比而言，由于中西部地區(qū)地域遼闊、土地資源相對(duì)豐富，因此更偏向于采取征收土地，建造城市的路徑。第一種形式的城鎮(zhèn)化可以被稱為“輸入式”的城鎮(zhèn)化，即是以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流入為主要特征，這種形式的城鎮(zhèn)化與人口流動(dòng)密切聯(lián)系，其導(dǎo)致的一個(gè)必然后果是東部地區(qū)的人口老齡化程度要低于中西部地區(qū)。在我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)域分割運(yùn)行的情況下，較低的老齡化程度意味著較低的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，意味著更低的勞工成本，而這種相對(duì)較低的勞工成本又進(jìn)一步吸引了資本的進(jìn)入和就業(yè)崗位的產(chǎn)生，由此導(dǎo)致了一個(gè)惡性循環(huán):年輕人不斷涌入東部沿海地區(qū)，使得這些地區(qū)的老年人撫養(yǎng)比較低，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率低;中西部地區(qū)年輕勞動(dòng)者大量流出，導(dǎo)致這些地區(qū)的老年人撫養(yǎng)比較高，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高。這種費(fèi)率差別顯然有違全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，也有違養(yǎng)老保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)、分散風(fēng)險(xiǎn)的基本規(guī)律。

二、城鎮(zhèn)化對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的影響分析

以上，分析了中國(guó)城鎮(zhèn)化的四個(gè)基本特征，這些特征使得中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程異常復(fù)雜，也因此對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展提出了相應(yīng)的要求。中共“十八大”報(bào)告提出，社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“公平性、流動(dòng)性、可持續(xù)性”。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的核心組成部分，也理應(yīng)強(qiáng)化以上三性。從公平性的角度看，讓農(nóng)民工待遇市民化是提高制度公平性的關(guān)鍵內(nèi)容，也是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵所在;從流動(dòng)性上看，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的分段計(jì)發(fā)將有利于維護(hù)參保者在職業(yè)身份變化過(guò)程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，從而必將有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而全國(guó)統(tǒng)籌則能從根本上解決參保者在工作地點(diǎn)變化過(guò)程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，從而有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化的區(qū)域格局;從可持續(xù)性上看，城鎮(zhèn)化則將有利于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

( 一) 農(nóng)民工待遇的市民化是提升當(dāng)前城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵舉措

正如文章第二部分所分析的，雖然從常駐人口的比例來(lái)看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)了50%，但很多學(xué)者都尖銳地指出，仍有一定數(shù)量的常駐人口并沒(méi)有享受市民待遇，在社會(huì)保障領(lǐng)域的主要表現(xiàn)形式就是大量的農(nóng)民工沒(méi)有參加國(guó)家法定的社會(huì)保險(xiǎn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011 年中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，目前外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別僅為13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和5.6%。如果一個(gè)城鎮(zhèn)的居民在社會(huì)保障權(quán)利的享有與實(shí)現(xiàn)方面存在顯著差異的話，這種城鎮(zhèn)化一定是不健康的城鎮(zhèn)化，因此，農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)等方面權(quán)益的市民化應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要內(nèi)容。

那么，如何提高農(nóng)民工的參保率?以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，農(nóng)民工參保意識(shí)淡薄、對(duì)即期收入有偏好，以及職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度便攜性差都是其參保率低的重要原因，但一個(gè)更加重要的原因是參保門檻較高。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，企業(yè)為其勞動(dòng)者參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)需要以職工工資基數(shù)的20%繳費(fèi)，全部進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，勞動(dòng)者需要以本人工資基數(shù)的8%繳費(fèi)，全部進(jìn)入個(gè)人賬戶。這種繳費(fèi)比例無(wú)論對(duì)企業(yè)還是個(gè)人，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)都比較沉重?；诖耍P者建議從兩個(gè)方面降低農(nóng)民工的參保門檻:其一，允許其降低繳費(fèi)基數(shù)，按照現(xiàn)行規(guī)定，勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)以實(shí)際工資作為繳費(fèi)基數(shù)，但對(duì)于農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)允許其按照繳費(fèi)基數(shù)的下限(即當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的60%)來(lái)參保繳費(fèi)。其二，允許其只參加社會(huì)統(tǒng)籌部分，不建立個(gè)人賬戶。由于當(dāng)前我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶運(yùn)行效率較低，因此應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民工自愿放棄參加個(gè)人賬戶制度，相應(yīng)地降低企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，如將企業(yè)繳費(fèi)率從20%降低到15%，個(gè)人繳費(fèi)率從8%降低到5%，全部進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶。

( 二) 建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇分段計(jì)算、合并計(jì)發(fā)辦法是提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要保障

為了促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)市民的轉(zhuǎn)變，必須建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的待遇銜接機(jī)制，從而提升流動(dòng)性。但是，農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工在勞動(dòng)方式以及勞動(dòng)關(guān)系類型方面存在著顯著的差別:城鎮(zhèn)職工大部分簽訂了勞動(dòng)合同，有較為穩(wěn)定的雇主和以月為單位的工資收入，而農(nóng)民則大多無(wú)雇主，而處于自我雇用的狀態(tài)，其收入也以年度為基本單位。基于這種差別，全世界幾乎沒(méi)有國(guó)家用單一的制度覆蓋職工和農(nóng)民，我國(guó)也不例外。在我國(guó)，職工采取的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，而農(nóng)民則采取非繳費(fèi)型津貼(每月55 元)和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度安排。這兩個(gè)制度模式是完全不同的，針對(duì)此，今年初，有關(guān)部門出臺(tái)了對(duì)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》，向社會(huì)公開征求意見，根據(jù)該意見稿的建議，當(dāng)勞動(dòng)者在不同類型的職業(yè)身份之間轉(zhuǎn)換時(shí)，將采取轉(zhuǎn)移資金、集中計(jì)算的方式。

但是，筆者認(rèn)為，這種方式不利于最大程度地保護(hù)參保者在職業(yè)身份轉(zhuǎn)變過(guò)程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，而建議采取分類分段、累計(jì)計(jì)算的方式(魯全，2013)。從動(dòng)態(tài)的角度看，每個(gè)人的職業(yè)生涯都可能從事過(guò)不同的職業(yè)，因此，只要符合不同制度的給付條件，一個(gè)人的養(yǎng)老金就應(yīng)當(dāng)由多個(gè)部分共同組成。所以，參保者基于時(shí)點(diǎn)上特定的職業(yè)身份而產(chǎn)生的參保險(xiǎn)種唯一性，與參保者基于整個(gè)職業(yè)生涯中職業(yè)身份多樣性而產(chǎn)生的待遇計(jì)發(fā)的累計(jì)性是不矛盾的。例如，如果一個(gè)人在一生的職業(yè)生涯中，在職保中繳費(fèi)滿15 年，同時(shí)，在農(nóng)保中繳費(fèi)也滿15年，其養(yǎng)老金就應(yīng)當(dāng)由職保提供的養(yǎng)老金和由農(nóng)保提供的養(yǎng)老金共同組成，即分類分段、累計(jì)計(jì)算，而無(wú)需將一種保險(xiǎn)中累計(jì)的權(quán)益和資金轉(zhuǎn)移到另一個(gè)保險(xiǎn)中，再集中計(jì)算?！躲暯愚k法》既通過(guò)禁止重復(fù)參保的方式要求時(shí)點(diǎn)上參保險(xiǎn)種的唯一性，又通過(guò)資金轉(zhuǎn)移的方式防止所謂的“重復(fù)領(lǐng)取待遇”，這種集中計(jì)算的方式會(huì)導(dǎo)致參保者的權(quán)益受損。例如，按照《銜接辦法》，在職保和農(nóng)保中繳費(fèi)都滿15 年的參保者，如果選擇按職保計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，就會(huì)損失農(nóng)保中每月55 元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。相比而言，分類分段、累計(jì)計(jì)算的好處有兩點(diǎn):其一，尊重了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并存的現(xiàn)狀，保證了各自基金的相對(duì)獨(dú)立性;其二，避免了繳費(fèi)年限折算和由此導(dǎo)致的非公平性問(wèn)題。

( 三) 提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是優(yōu)化城鎮(zhèn)化區(qū)域格局的基礎(chǔ)條件

通過(guò)建立職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的待遇分段計(jì)算、合并計(jì)發(fā)辦法將有利于促進(jìn)農(nóng)民的市民化，實(shí)現(xiàn)職業(yè)身份的自由變化;而為了實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的跨區(qū)域自由流動(dòng)則需要實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。我國(guó)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是一個(gè)不斷提高統(tǒng)籌層次、統(tǒng)一統(tǒng)籌單位的過(guò)程，在1998 年之前，處于行業(yè)統(tǒng)籌與區(qū)域統(tǒng)籌并存的狀態(tài)，1998 年之后，取消了行業(yè)統(tǒng)籌，但地區(qū)統(tǒng)籌的層次仍然較低，大多處于地市一級(jí)。較低的統(tǒng)籌層次不僅違背養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)的基本原則，而且更嚴(yán)重的是，由于不同區(qū)域之間的人口結(jié)構(gòu)存在顯著差異，不同統(tǒng)籌區(qū)域的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率存在較大差別。部分老工業(yè)基地因?yàn)榇罅柯毠ぬ崆巴诵輰?dǎo)致實(shí)際繳費(fèi)率較高(例如東北三省企業(yè)繳費(fèi)率一度高達(dá)25%)，而東部沿海地區(qū)因?yàn)榇罅客鈦?lái)勞動(dòng)力的流入而使得人口結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率較低(珠三角部分地區(qū)企業(yè)繳費(fèi)率僅為12%)。繳費(fèi)率的差別引致了勞工成本的巨大差別，使得資本更傾向于流動(dòng)到東部沿海地區(qū)，中西部地區(qū)缺乏足夠的資金支撐第二與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也就遠(yuǎn)不如東部沿海地區(qū)，由此造成了我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的地區(qū)差異。

公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境必然要求相對(duì)公平的勞動(dòng)力成本，即使勞動(dòng)力成本有所差異，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在由勞動(dòng)力供求關(guān)系和勞動(dòng)生產(chǎn)率決定的工資報(bào)酬方面，而不應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法定的社會(huì)保險(xiǎn)方面，因此，公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和互助共濟(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本原則都必然要求實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，全國(guó)統(tǒng)籌的核心是實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一管理經(jīng)辦、統(tǒng)一信息系統(tǒng)和統(tǒng)一計(jì)發(fā)辦法”，其中，統(tǒng)一費(fèi)率是關(guān)鍵。目前，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌已經(jīng)寫進(jìn)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》和國(guó)家“十二五”規(guī)劃，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的明確目標(biāo)。更為重要的是，一旦實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的均等，中西部地區(qū)在其他方面的比較優(yōu)勢(shì)就可以被凸現(xiàn)，從而有利于吸引資本的進(jìn)入，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，從而改變中國(guó)城鎮(zhèn)化區(qū)域格局失調(diào)的局面，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供更為廣闊的空間。

( 四) 城鎮(zhèn)化將有利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性

城鎮(zhèn)化會(huì)對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性產(chǎn)生不同的影響。對(duì)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，由于大量年輕的外來(lái)務(wù)工人員長(zhǎng)期沒(méi)有被納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“制度撫養(yǎng)比”要大于實(shí)際撫養(yǎng)比。城鎮(zhèn)化將使大量的年輕勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，并且加入到職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)，使得制度的撫養(yǎng)比更加接近于實(shí)際的人口撫養(yǎng)比，制度將變得更加年輕，從而有利于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。但在這個(gè)過(guò)程中，需要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，在部分地區(qū)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，出現(xiàn)了讓農(nóng)民工或被征地農(nóng)民一次性躉交養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的情況，這種做法雖然會(huì)讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)收支在當(dāng)期顯現(xiàn)為收大于支，但是從長(zhǎng)期來(lái)看既會(huì)造成一次性躉交人員與連續(xù)參保人員待遇和內(nèi)在回報(bào)率的不公平，也無(wú)法完全避免支付高峰的到來(lái)，因?yàn)榻裉斓睦U費(fèi)者將變成未來(lái)的待遇領(lǐng)取者。

就城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的影響而言，由于城鎮(zhèn)化將必然導(dǎo)致農(nóng)村人口的減少，所以，在農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，其資金需求量從長(zhǎng)期來(lái)看，將會(huì)出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，對(duì)財(cái)政的支付壓力也會(huì)隨之下降;在個(gè)人賬戶養(yǎng)老金部分，由于農(nóng)民總體數(shù)量的下降，參保補(bǔ)貼的人數(shù)會(huì)因此下降，但隨著農(nóng)民收入的提高，其選擇繳費(fèi)的檔次也會(huì)相應(yīng)提高，從而增加對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的需求，總體來(lái)看，財(cái)政對(duì)農(nóng)民個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的補(bǔ)貼將取決于參保人數(shù)下降的幅度和參保者繳費(fèi)檔次提高的幅度。因此，從總體上看，城鎮(zhèn)化將有利于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性，也會(huì)降低農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)財(cái)政資金的需求量。

三、結(jié)論

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會(huì)文明發(fā)展的必然結(jié)果，也是中國(guó)邁向現(xiàn)代化的必然舉措。在過(guò)去的二十多年中，城鎮(zhèn)化被作為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的一項(xiàng)重要措施，在未來(lái)的改革中，城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為唯一目的的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)橐源龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與可持續(xù)發(fā)展，保障國(guó)民共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的新型城鎮(zhèn)化。“十二五”期間，既是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快、內(nèi)容進(jìn)一步充實(shí)的關(guān)鍵時(shí)期，也是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向定型與穩(wěn)定的關(guān)鍵時(shí)期。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化需要通過(guò)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)福利待遇的提升;需要通過(guò)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)來(lái)縮小城鎮(zhèn)化程度的區(qū)域差別;需要通過(guò)建立農(nóng)民與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分段計(jì)算與合并計(jì)發(fā)機(jī)制來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快也將有利于各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性?？梢灶A(yù)見，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革將相得益彰，互有裨益，共同推動(dòng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康與持續(xù)發(fā)展。

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