協(xié)助調(diào)解員：基層司法引入民間力量的實(shí)踐*
——以溫嶺協(xié)助調(diào)解員制度運(yùn)行為考察樣本

夏群佩

(溫嶺市人民法院　浙江　溫嶺　317500)

積極探索符合我國國情的多元糾紛解決機(jī)制，已成為當(dāng)前我國法院乃至社會各界普遍關(guān)注的課題。溫嶺地處浙東南沿海，下轄5個街道，11個鎮(zhèn)，834個行政村、93個居委會；總?cè)丝?16萬,人口密度每平方公里1267人，是全國人口密度最高的縣市之一；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，連續(xù)多年位居全國百強(qiáng)縣(市)前列。與之相應(yīng)，溫嶺法院每年審執(zhí)結(jié)案件均在1萬件以上。面對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，轄區(qū)人口眾多，案多人少矛盾突出以及由此帶來的訴訟壓力，該院結(jié)合工作實(shí)際，借助社會力量，在全市范圍內(nèi)建立起協(xié)助調(diào)解員制度，取得明顯成效。通過問卷調(diào)查、召開座談和統(tǒng)計相關(guān)數(shù)據(jù)等方法，筆者對建立該制度的原因、實(shí)踐運(yùn)作、完善發(fā)展等問題進(jìn)行深入調(diào)研，以期對推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)有所裨益。

一、動因與緣起：困境突圍、制度形成、傳統(tǒng)承繼

(一)困境突圍

宏觀層面，當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，各種矛盾和糾紛不斷涌入法院，司法成為社會矛盾和社會沖突的聚焦點(diǎn)。社會公眾關(guān)心司法公正，但對司法活動及其本身存在的局限性并不真正了解，公眾對司法的期盼與裁判結(jié)果經(jīng)常存在差距，“當(dāng)事人對法律的程序公正和形式合理性難以完全理解，當(dāng)自己的主張得不到支持時，往往堅信法院不公，于是不斷申訴、集體上訪、拒不執(zhí)行法院裁判等也就成為他們與法院進(jìn)行抗?fàn)幍膽T用方式?！盵1]與此同時，司法改革實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問題，強(qiáng)調(diào)“一步到庭”，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人舉證，強(qiáng)調(diào)坐堂辦案，從而與民眾越來越遠(yuǎn)；以及一些社會比較敏感的案件審判中存在著法理與情理、法律與道德、法律與習(xí)慣、法律與政策、現(xiàn)代司法理念與傳統(tǒng)法律文化之間的沖突，在客觀上加劇了法院與社會之間的沖突。

微觀層面，以溫嶺法院為例，自2000年以來年均受理民商事案件約7000件，民商線審判人員人均年結(jié)案件數(shù)達(dá)250多件，案多人少矛盾非常突出。與此同時，司法實(shí)踐中還存在著法律文書送達(dá)難，訴訟當(dāng)事人尋找難，案件事實(shí)真相發(fā)現(xiàn)難，矛盾糾紛協(xié)調(diào)難，裁判結(jié)果當(dāng)事人接受難等諸多“難題”。從更深層面考量，這些難題背后蘊(yùn)涵的是法院與民眾之間的距離日漸疏遠(yuǎn)，案件上訴、申訴率高，信訪、上訪纏訴不斷。

為避免基層司法遭遇尷尬，讓更多矛盾糾紛能及時、快捷、便利地得到化解，進(jìn)一步緩解法院案多人少矛盾，亟待加強(qiáng)訴訟調(diào)解，善借社會力量，拓寬調(diào)解主體，在法律許可的范圍內(nèi)，妥善引導(dǎo)農(nóng)村一些積極且可控制的民間資源和方式進(jìn)入法庭，以鋪司法大眾化之路，解司法專業(yè)化之困。申言之，司法在現(xiàn)實(shí)困境中如何應(yīng)因求變，民間力量的引入勢必成為可供嘗試的重要方案。

(二)制度形成

早在2004年，溫嶺法院就如何進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)解工作，深入開展調(diào)查研究。調(diào)研顯示，人民法庭審結(jié)案件近60%為婚姻家庭、相鄰關(guān)系、損害賠償糾紛，此類案件往往發(fā)生于熟人社會，案情并不復(fù)雜，但當(dāng)事人雙方矛盾對立，如果不做好深入細(xì)致的思想疏導(dǎo)工作，簡單地予以判決，則往往會導(dǎo)致“一場官司十年仇”，不利于社會穩(wěn)定，也給法庭的審判和執(zhí)行工作帶來壓力。而村干部參與法院調(diào)解工作更具地緣、人緣優(yōu)勢，有助于消除當(dāng)事人對法院的對立情緒，拉近法院與當(dāng)事人之間的距離，更有效緩解案多人少矛盾。在此基礎(chǔ)之上，該院嘗試建立協(xié)助調(diào)解員制度，即從轄區(qū)人民調(diào)解員中挑選優(yōu)秀調(diào)解員，聘請為法庭的協(xié)助調(diào)解員,當(dāng)事人如有調(diào)解意愿，可以從中選擇所信任的協(xié)助調(diào)解員，也可以自行邀請其他人員參與調(diào)解。協(xié)助調(diào)解員可以與案件承辦法官共同進(jìn)行調(diào)解，也可以自行召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，所達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人各方同意在調(diào)解協(xié)議上簽名或是蓋章經(jīng)法院審查確認(rèn)后即具有法律效力。2004年、2005年，該院分別在箬橫法庭和新河法庭進(jìn)行試點(diǎn)。試行一年后，兩個法庭的調(diào)解撤訴率平均提高了15個百分點(diǎn)。在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，進(jìn)一步完善提高的基礎(chǔ)上，該院于2005年底開始在下轄的六個法庭全面推行協(xié)助調(diào)解員制度，并出臺相關(guān)文件予以規(guī)范。

(三)傳統(tǒng)承繼

人民調(diào)解制度在過去很長的時間里，為維護(hù)社會秩序、增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)、促進(jìn)社會發(fā)展，發(fā)揮了重大作用，被世界各國譽(yù)之為“東方經(jīng)驗”，其核心就是發(fā)揮基層組織和人民群眾自治的力量，調(diào)解糾紛，解決矛盾，把糾紛解決在基層，消滅在萌芽狀態(tài)。上個世紀(jì)90年代以來，人民法院強(qiáng)調(diào)審判工作專業(yè)化、制度化建設(shè)的同時，忽略了社會力量協(xié)助配合法院開展審判執(zhí)行工作，人民法院只是坐堂辦案，不深入基層工作。而協(xié)助調(diào)解員制度是對“東方經(jīng)驗”的新的創(chuàng)造，它并不是僅僅局限于人民調(diào)解上，而是積極發(fā)揮司法的能動性，充分借助各種社會力量，參與訴訟調(diào)解，協(xié)助執(zhí)行、送達(dá)法律文書、息訴服判等工作。在如今全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會主義和諧社會的過程中，協(xié)助調(diào)解員制度有著廣闊的前景。正如黨的十八大報告明確提出，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。

二、實(shí)踐與探索：運(yùn)作情況、實(shí)際效果、效果解讀

(一)運(yùn)作情況

1.從協(xié)助調(diào)解員情況來分析。一是協(xié)助調(diào)解員的選任。協(xié)助調(diào)解員分固定與不固定兩類，不固定類由當(dāng)事人自己選擇確定后邀請參加或由法庭通知參加，由于流動性較大，本文不作專門探討；固定協(xié)助調(diào)解員一般從具有較高社會威望和豐富調(diào)解經(jīng)驗的人民調(diào)解員中選任，并根據(jù)各法庭所轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，側(cè)重點(diǎn)有所不同，如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)區(qū)的箬橫、新河、松門、石陳法庭，一般都選擇村干部，工貿(mào)區(qū)的大溪、澤國法庭一般在行業(yè)協(xié)會里選任協(xié)助調(diào)解員(包括具有村干部身份的會員)，再由法庭商請當(dāng)?shù)攸h委、政府共同確定，共計聘請了153名協(xié)助調(diào)解員，并頒發(fā)了證書。二是明確協(xié)助調(diào)解員是人民調(diào)解與訴訟調(diào)解之間的聯(lián)絡(luò)者，是法庭開展訴訟調(diào)解的參謀者和具體調(diào)解過程中的協(xié)助者。具體職責(zé)主要是：協(xié)助調(diào)解、執(zhí)行、送達(dá)法律文書等。三是出臺相關(guān)文件，對協(xié)助調(diào)解員制度予以進(jìn)一步規(guī)范，相繼制定出《協(xié)助調(diào)解員工作職責(zé)》、《協(xié)助調(diào)解員參與訴訟調(diào)解流程》、《協(xié)助調(diào)解若干規(guī)定》。2006年至今，全院共計邀請協(xié)助調(diào)解員3066人次參與審理案件1928件，其中調(diào)解1552件、撤訴136件。

2.從案件流程的角度來分析。協(xié)助調(diào)解員制度一般都分為三個階段，盡管有時在實(shí)際操作中各階段的區(qū)分并不十分明顯。一是準(zhǔn)備階段。在各人民法庭專門設(shè)立協(xié)助調(diào)解員制度宣傳窗，公布受聘的調(diào)解員名單、形象、職責(zé)以及操作規(guī)程，同時，在立案或送達(dá)起訴狀副本時把調(diào)解建議告知書、調(diào)解員名單及其聯(lián)系方法一并送達(dá)當(dāng)事人，告知其如有調(diào)解意愿，可以從中選擇某一調(diào)解員參與調(diào)解或自行協(xié)商選擇法庭確定之外的其他人員調(diào)解，所達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人各方同意簽名后經(jīng)法院審查確認(rèn)即具有法律效力。二是調(diào)解階段。調(diào)解員確定后，法官可以根據(jù)當(dāng)事人意愿和案件具體情況，選擇在立案時、開庭前、開庭時或開庭后邀請調(diào)解員參與調(diào)解。三是司法確認(rèn)階段。法官對協(xié)助調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，若協(xié)議不違反法律規(guī)定及當(dāng)事人自愿原則，制作民事調(diào)解書加以確認(rèn)。

3.從案件類型來看。標(biāo)的大小對是否適用協(xié)助調(diào)解員制度沒有太大影響，但案件類型則與之密切相關(guān)。婚姻家庭、相鄰關(guān)系、人身損害賠償糾紛案件占了適用協(xié)助調(diào)解員案件的大部分，且其比例遠(yuǎn)超同類案件占所有審結(jié)案件的比例。2005年，箬橫法庭適用協(xié)助調(diào)解員辦理的案件中，上述三類案件占73.47%(而同期在該庭辦結(jié)的所有案件里，同類案件占的比例是47.56%)；新河法庭適用協(xié)助調(diào)解員辦理的案件中, 這三類案件也占63.64%(而同期在該庭辦結(jié)的所有案件里，同類案件占的比例是49.12%)。而對于發(fā)生在陌生人之間的商事糾紛，甚少適用協(xié)助調(diào)解員的。

4.從實(shí)施的結(jié)果來看。適用協(xié)助調(diào)解員的案件數(shù)量不多，但“含金量”很高。以2005年為例，箬橫法庭適用協(xié)助調(diào)解員辦理的49件案件，調(diào)解率和自動履行率分別為85.71%和88.1%；新河法庭適用協(xié)助調(diào)解員辦理的11件案件，調(diào)解率和自動履行率分別為100%和72.73%。

(二)實(shí)際效果

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，協(xié)助調(diào)解員制度的實(shí)施提高了法庭糾紛解決能力，并進(jìn)而減輕了工作壓力。

1.糾紛解決能力提高。法庭的糾紛解決能力是一種綜合能力，既可以從物質(zhì)裝備、法官技能、司法權(quán)威等諸多因素來衡量，也可從案件處理結(jié)果來衡量，而后者事實(shí)上更為直觀簡便。為此，本文選取了調(diào)解撤訴率、自動履行率和申請執(zhí)行率這三組數(shù)據(jù)，并以箬橫(見圖1)、新河(見圖2)法庭協(xié)助調(diào)解員制度實(shí)施前后進(jìn)行對比。其中，調(diào)解撤訴率系某一統(tǒng)計時段內(nèi)以調(diào)解和撤訴結(jié)案的案件數(shù)與全部審結(jié)的案件數(shù)之比，自動履行率系某一統(tǒng)計時段內(nèi)當(dāng)事人不經(jīng)執(zhí)行程序而自覺履行的案件數(shù)與全部審結(jié)的案件數(shù)之比，申請執(zhí)行率系某一統(tǒng)計時段內(nèi)申請執(zhí)行的案件數(shù)與全部辦結(jié)的審結(jié)案件數(shù)之比。申請執(zhí)行率和自動履行率基本上是此消彼長的關(guān)系，一個低了，另一個就高了。調(diào)解率、自動履行率和法庭的糾紛解決能力成正比，而申請執(zhí)行率與之成反比。當(dāng)然其中還有部分調(diào)解案件是沒有執(zhí)行內(nèi)容的。有待說明的是，調(diào)解結(jié)案盡管不是法院解決糾紛的終極目標(biāo)，但作為一種結(jié)案方式，在一定程度和范圍內(nèi)，尤其是在熟人社會，可以產(chǎn)生良好的法律效果和社會效果，而自動履行率、申請執(zhí)行率則基本上反映了當(dāng)事人對判決或調(diào)解的認(rèn)可程度，因而這三項指標(biāo)可以較為客觀地反映法庭的的糾紛解決能力。在提高法庭糾紛解決能力的同時，最大程度地實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，進(jìn)而提升當(dāng)事人對案件處理結(jié)果的滿意度和對司法的公信力。

2.工作壓力減輕。通過適用協(xié)助調(diào)解員制度爭取調(diào)解結(jié)案，最直接的作用就是減輕了審判執(zhí)行工作的壓力。對26名法庭干警調(diào)查顯示，99%干警認(rèn)為協(xié)助調(diào)解制度可以減輕審判執(zhí)行工作壓力。有相當(dāng)多的當(dāng)事人反映“到了法庭，反正還是我們村某某干部說了算，還不如不去法庭，直接找他好了”。這句話雖有失偏頗，但內(nèi)涵相當(dāng)豐富：第一，一個在國家審判機(jī)關(guān)里能“說了算”的村干部，肯定能耐不小，村民也就更加信任他而愿意把糾紛直接交給他來解決，這使得本來到法庭的一部分案件會分流到村級人民調(diào)解委員會得以解決，在源頭上減輕了法庭的工作壓力。第二，村干部在協(xié)助調(diào)解員制度中充當(dāng)了相當(dāng)有利的中間人地位，他既借助于司法對鄉(xiāng)民行使權(quán)力并強(qiáng)化自己在村民中的地位和威望，又以獨(dú)享的地方性知識來影響司法權(quán)力的行使并強(qiáng)化自己在人民法庭的地位。通過對42名受聘為法庭調(diào)解員的村干部的調(diào)查顯示，80%的村干部認(rèn)為參與協(xié)助調(diào)解程序提高了自己的威信。在“兩頭漁利”的吸引下，村干部對參與調(diào)解抱有很高的熱情，這也是為什么村干部幾乎不拿報酬，而仍愿意到法庭“無私奉獻(xiàn)”的原因之一。這就使得相當(dāng)一部分案件在受理后仍交由調(diào)解員得以妥善處理，減輕了法庭的工作壓力，審限縮短這一事實(shí)可以提供有力佐證，2008年箬橫法庭、新河法庭所有案件的平均審限分別是47天和29.4天，而同期適用協(xié)助調(diào)解員辦理的案件的平均審限分別只有32天和8.9天。2012年箬橫、新河法庭的平均審限是34.4天和35.9天，而同期適用協(xié)助調(diào)解員辦理的案件的平均審限分別只有28天和12天。

圖1　2002年―2012年溫嶺法院箬橫法庭的有關(guān)情況

圖2　2002年―2012年溫嶺法院新河法庭的有關(guān)情況

(三)效果解讀

協(xié)助調(diào)解員制度在農(nóng)村法庭糾紛解決能力和減輕工作壓力等方面取得一定實(shí)效，主要是因為該制度適應(yīng)鄉(xiāng)土環(huán)境，有利于減少司法懷疑，突破人才困境。

1.適應(yīng)鄉(xiāng)土環(huán)境?！八头ㄏ锣l(xiāng)”固然是“國家權(quán)力試圖在其有效權(quán)力的邊緣地帶以司法方式建立或強(qiáng)化自己的權(quán)威，使國家權(quán)力意求的秩序得以貫徹落實(shí)的一種努力”，[2]但也無奈地產(chǎn)生了沖突問題――鄉(xiāng)土社會里的日常生活所固有的邏輯與體現(xiàn)一種處處以個人為單位的現(xiàn)代法律邏輯的沖突，而這種沖突反過來又會令基層司法在農(nóng)村社會面臨著困境――如果法庭都按權(quán)威性規(guī)范來解決糾紛，可能會帶來打破生活和諧、糾紛解決不徹底或低效率的弊端。顯然，在力圖貫徹法律的同時，“退讓妥協(xié)”之事是無法避免的，若想在中國廣大的“鄉(xiāng)土社會”中真正地將法治深入下去并最終建立法治農(nóng)村，在法律許可的范圍內(nèi)充分妥善地引導(dǎo)鄉(xiāng)土社會里某些積極且可控制的資源和方式進(jìn)入農(nóng)村法庭不可不謂是一明智之舉。協(xié)助調(diào)解員制度恰好是這一明智之舉的具體實(shí)用化，國家將部分司法權(quán)限有條件地委托給基層的地域性自治組織或村干部進(jìn)行處理，以期達(dá)成解決方案，從而緩解農(nóng)村法庭的困境。

2.減少司法懷疑。協(xié)助調(diào)解員作為熟人社會中的一員，深知當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情以及村民特性，反過來，村民對協(xié)助調(diào)解員也是知根知底，這種關(guān)系有利于培育彼此間的信任。但是法官和一般村民不屬于熟人社會的范疇，尤其是近年來法官來源越來越科班化以及農(nóng)村法官異地任職的強(qiáng)化(如在溫嶺法院，人民法庭法官原則上不得在本人戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職)。法官不再是當(dāng)事人那個村子里的一員，這在一定程度上助長了農(nóng)民對司法公正的懷疑越出個別的范疇而成為一種非理性的社會文化態(tài)勢，尤其是在農(nóng)村社會，“打官司就是打關(guān)系”在群眾中的認(rèn)可度很高。另外，從某種意義上來說，人民法庭法官與協(xié)助調(diào)解員構(gòu)成另一類熟人社會。尤其是村干部由于領(lǐng)有“官”的頭銜，相對一般村民，更有機(jī)會了解法官以及鄉(xiāng)村司法的運(yùn)作規(guī)則，如在人民調(diào)解員培訓(xùn)會上，在鎮(zhèn)里召開的各種會議上；另一方面，從心理學(xué)的角度來看，村干部與法官的同質(zhì)性(都是干部)易在兩者之間產(chǎn)生惺惺相惜的感覺或者僅僅是某一方的一廂情愿的同行認(rèn)同。

協(xié)助調(diào)解員制度正是充分發(fā)揮了村民的信任優(yōu)勢，同時克服了鄉(xiāng)村法官在這方面的先天不足，而且在一定程度上是利用了“打官司就是打關(guān)系”的訴訟心理并對這種“打關(guān)系”的行為予以規(guī)范化，而協(xié)助調(diào)解員在上述兩類熟人社會中擔(dān)當(dāng)連接者的角色，達(dá)到村民信任法官以及司法的作用。在對50名村民的隨機(jī)調(diào)查中也證實(shí)了這一點(diǎn)，當(dāng)問及“是否愿意讓協(xié)助調(diào)解員參與調(diào)解”？100%村民給出答案是“愿意”，問及理由，47名村民給答案是“自己跟村干部認(rèn)識，信任他”。

3.突破人才困境。鄉(xiāng)土社會對法官素質(zhì)有著特殊的要求，需要法官對民間習(xí)俗、行為習(xí)慣等有著深刻的理解。由于對法官學(xué)歷的高要求和司法考試制度的持續(xù)進(jìn)行，具有鄉(xiāng)土性的鄉(xiāng)村法官會越來越少?；鶎铀痉ǖ奶厥庑枨蠛腿瞬诺娜狈?dǎo)致人民法庭自發(fā)地尋求社會的力量以彌補(bǔ)自身的先天不足，而遍布的人民調(diào)解委員會則剛好提供了人力和組織的支持。

協(xié)助調(diào)解員制度的一大特點(diǎn)是由法院之外的其他力量介入，以期達(dá)成解決方案，這正為人民法庭引入外力解決糾紛提供了制度平臺。通過對48名有協(xié)助調(diào)解員參與的案件當(dāng)事人調(diào)查顯示，32名當(dāng)事人自己提出要求協(xié)助調(diào)解員參與調(diào)解，16名是法庭指定；46名當(dāng)事人認(rèn)為協(xié)助調(diào)解員在調(diào)解過程中發(fā)揮了積極作用，而且在調(diào)解中做到公正、不偏心。

三、反思與進(jìn)路：存在問題、完善措施、機(jī)制對接

(一)存在問題

雖然協(xié)助調(diào)解員制度在一定程度上突破了法庭的人才困境并消除了當(dāng)事人的司法懷疑，從而促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧，但在司法操作層面和制度保障方面還存在一些問題。

1.司法操作層面

(1)協(xié)助調(diào)解員制度運(yùn)用的不平衡性?？陀^方面，協(xié)助調(diào)解員制度發(fā)源于農(nóng)業(yè)區(qū)的箬橫、新河兩個法庭，實(shí)施效果相對于工貿(mào)區(qū)法庭明顯。究其原因，主要是法庭之間受理案件類型差別較大。協(xié)助調(diào)解員制度相對適合發(fā)生在熟人社會之間的糾紛。在協(xié)助調(diào)解員制度中，調(diào)解員發(fā)揮作用的正是其作為熟人社會一員而對當(dāng)事人雙方知根知底的優(yōu)勢，所以，適用協(xié)助調(diào)解員制度的案件一般是發(fā)生在熟人社會之間的各種糾紛，如婚姻家庭、人身損害賠償糾紛案件，而對于發(fā)生在陌生人之間的商事糾紛，調(diào)解員較難發(fā)揮作用。這樣，熟人之間糾紛占多數(shù)的法庭相對來講和協(xié)助調(diào)解員制度有契合性(見圖3)。當(dāng)然這只是一個相對而言的概念，對于熟人之間發(fā)生的商事糾紛，行業(yè)人士擔(dān)任協(xié)助調(diào)解員所調(diào)解的案件效果并不比村干部調(diào)解的案件差，只是農(nóng)村法庭此類案件相對較少。主觀方面，各法庭及審判人員之間邀請協(xié)助調(diào)解員參與調(diào)解的主觀能動性不平衡。通過對全體法庭人員的問卷“邀請協(xié)助調(diào)解員參與調(diào)解”調(diào)查，結(jié)果顯示，31%經(jīng)常邀請，51.7%有時邀請，17.3%從來沒有。

(2)司法獨(dú)立受干擾。理論上，在訴訟調(diào)解中引入村干部不會影響法庭的司法獨(dú)立，因為村干部在訴訟調(diào)解中主持達(dá)成的任何一項協(xié)議，若得不到法院的確認(rèn)，就不會生效。但在實(shí)際操作中，協(xié)助調(diào)解員制度是借助村干部的人格魅力和地方性知識來提高解決糾紛的能力，法庭必然會或多或少地遷就于村干部，從而導(dǎo)致一般法官為了提高調(diào)解率，不“忍心”對好不容易達(dá)成的調(diào)解協(xié)議加以否定。如此一來，相當(dāng)多的適用協(xié)助調(diào)解員制度的案件實(shí)際上是在村干部的強(qiáng)勢參與下予以結(jié)案。

(3)當(dāng)事人意思自治受影響。目前大部分法院仍實(shí)行調(diào)審主體合一，法官在調(diào)解程序中具有雙重身份。一方面他是調(diào)解者，單獨(dú)或和調(diào)解員一道促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。另一方面，當(dāng)調(diào)解不成時，他又是居中裁判者。這種雙重身份可能令法官采取各種方式促成調(diào)解，甚至違背當(dāng)事人自愿原則，迫使有些當(dāng)事人在法官無形強(qiáng)制力和影響力的作用下，“自愿”地接受與其本意不符的調(diào)解方案。

圖3　2002年―2012年各法庭婚姻家庭、人身損害賠償糾紛案件占所有案件的比例

2.制度層面

(1)保障機(jī)制缺失。協(xié)助調(diào)解員制度的落實(shí)、推廣需要黨委政府重視，社會各界的廣泛參與，但目前僅是法院在積極推動，黨委政府被動參與，尤其是協(xié)助調(diào)解員的經(jīng)費(fèi)除個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委出資解決，大部分協(xié)助調(diào)解員是無償奉獻(xiàn)，而且即使有補(bǔ)貼，調(diào)解一個案件得到30-50元的補(bǔ)貼，與花費(fèi)的時間和精力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成比例，在權(quán)利義務(wù)不對稱的情況下，勢必會影響其工作積極性的發(fā)揮。

(2)保密制度缺失。保密制度在協(xié)助調(diào)解員制度中的重要性十分明顯，“首先可能影響當(dāng)事人信息交流的充分與否，從而直接影響調(diào)解協(xié)議的達(dá)成；其次影響調(diào)解員的獨(dú)立性，有助于促進(jìn)調(diào)解員的中立；再次，能夠保護(hù)調(diào)解中可能涉及的第三方利益”。另外，適用協(xié)助調(diào)解員制度的案件中，婚姻家庭案件最容易涉及到男女雙方及其家人隱私，而調(diào)解員往往又和當(dāng)事人同村同鄉(xiāng)，一旦在鄉(xiāng)鄰面前披露其在調(diào)解過程中獲得的隱私，對于農(nóng)村社會的當(dāng)事人，后果不言而喻。

(二)完善措施

協(xié)助調(diào)解員制度的實(shí)踐表明其在基層司法中具有不可替代的地位和作用，但也存在諸多問題。因此，需從多方面加以完善。

1. 堅持原則。根據(jù)上文對協(xié)助調(diào)解員制度的運(yùn)作方式、實(shí)際效果、制度優(yōu)勢以及存在問題的分析，完善協(xié)助調(diào)解員制度應(yīng)堅持以下幾個原則。一是堅持依靠黨委政府。在我國黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是一項根本法治原則，司法工作能否有所突破，黨的重視程度是關(guān)鍵，司法權(quán)威能否真正確立，黨的推動作用是核心，司法權(quán)能能否逐步完善，黨的保障功能是重點(diǎn)。爭取以黨委政府名義發(fā)文，對協(xié)助調(diào)解員的內(nèi)涵、日常管理、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障等統(tǒng)一規(guī)范，將協(xié)助調(diào)解員制度納入綜治、平安考核，建立“黨委牽頭、司法引導(dǎo)、多方參與”多元化糾紛解決機(jī)制。二是以農(nóng)村社會為背景。法國著名思想家米歇爾·?？抡J(rèn)為“權(quán)力的運(yùn)用還必須基于更細(xì)致的了解權(quán)力所要影響的對象”，[3]協(xié)助調(diào)解員制度的完善應(yīng)充分考慮到運(yùn)作環(huán)境——鄉(xiāng)土社會。三是以當(dāng)事人意思自治為準(zhǔn)則。協(xié)助調(diào)解員制度是法院將訴訟外的人民調(diào)解等糾紛解決渠道與司法的強(qiáng)制力和正式的訴訟程序有機(jī)結(jié)合在一起的產(chǎn)物，兼具司法權(quán)的強(qiáng)制性和當(dāng)事人的自愿性。但目前，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的意思自治更有針對性和現(xiàn)實(shí)意義。四是以維護(hù)司法獨(dú)立為底線?！罢缢械闹R都具有兩面性一樣，正如權(quán)力有流變之可能一樣”，[4]鄉(xiāng)村精英參與到基層司法程序中也具有另一種危險，即可能會導(dǎo)致司法權(quán)旁移，所以維護(hù)司法獨(dú)立是協(xié)助調(diào)解員制度所面臨的一個長期而艱巨的任務(wù)。

2.完善程序。在堅持準(zhǔn)備、調(diào)解、司法審查三階段的基礎(chǔ)上，可以從以下兩方面入手完善協(xié)助調(diào)解員制度的運(yùn)行程序。一是強(qiáng)化司法審查。貫徹落實(shí)好《民事訴訟法》，加強(qiáng)對申請司法確認(rèn)案件的審查，促使調(diào)解員的活動符合法治的軌道。二是確立調(diào)解協(xié)議瑕疵的救濟(jì)。協(xié)助調(diào)解員制度程序中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議生效后，若當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)其存在無效或可撤銷的情形，可以申請啟動再審程序。

3.提高素質(zhì)。提高法官和調(diào)解員素質(zhì)，對法官而言，不光需要具備一定的司法技能(尤其是調(diào)解技能)，而且可能更為重要的是組織與協(xié)調(diào)能力。在調(diào)解過程中，一方面要調(diào)動調(diào)解員的積極性形成調(diào)解團(tuán)隊，另一方面，又要牢牢把握“分寸”，維護(hù)司法的獨(dú)立性和權(quán)威。故應(yīng)把上述能力的培養(yǎng)納入法庭法官的培訓(xùn)目標(biāo)中。對調(diào)解員而言，要加強(qiáng)職業(yè)道德教育(尤其是保密意識)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，防止破壞司法程序、司法公信行為的發(fā)生。

(三)機(jī)制對接

協(xié)助調(diào)解員制度的運(yùn)行不能僅僅停留在面上，而應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)與相關(guān)制度及基層組織的有效對接。就法院而言，要積極作為，主動加強(qiáng)訴訟與非訴訟糾紛解決方式的銜接。與轄區(qū)內(nèi)的各人民調(diào)解委員會直接掛鉤，對一些案情簡單、爭議不大，且雙方均屬于同一人民調(diào)解委員會轄區(qū)的糾紛，在雙方當(dāng)事人均同意的情況下，暫緩立案，委托人民調(diào)解委員會先行調(diào)解。在交警隊、總工會等設(shè)立調(diào)解小組，派專人負(fù)責(zé)參與道路交通事故案件、勞動爭議和勞動合同糾紛案件的調(diào)解，及時化解矛盾糾紛。

協(xié)助調(diào)解員制度的著眼點(diǎn)在于調(diào)動社會力量參與調(diào)解，最大限度拓展調(diào)解主體，夯實(shí)審判工作的群眾基礎(chǔ)，體現(xiàn)了司法的能動性和對社會需求的回應(yīng)，呈現(xiàn)出“讓司法走到大眾中去，又讓大眾走進(jìn)司法中來”的理性之路。但如何使其在基層法庭廣泛運(yùn)用，還需要不懈地堅持和不斷的完善。

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